Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. GIOVANNI CASO Presidente del 22/11/1999

1. Dott. GIOVANNI DE ROBERTO Consigliere SENTENZA

2. Dott. UGO SCELFO Consigliere N. 1766

3. Dott. GIUSEPPE LA GRECA Consigliere REGISTRO GENERALE

4. Dott. ANTONIO STEFANO AGRÒ Consigliere N. 32555/1999
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da BA IE GE e EP IO, avverso la sentenza 29 gennaio 1999 della Corte di appello di Milano. Visti gli atti, la sentenza denunciata ed i ricorsi.
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. de Roberto.
Udite le conclusioni del Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. IO Mura, che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso del BA e per il rigetto del ricorso del EP.
FATTO E DIRITTO

1. Con sentenza 29 gennaio 1999 la Corte di appello di Milano confermava, in punto di responsabilità, la decisione 7 febbraio 1995 con la quale il locale Tribunale aveva ritenuto i vigili urbani del Comune di Bresso BA IE GE e EP IO colpevoli del reato di abuso di ufficio per avere, come si legge nella sentenza della Corte territoriale, "determinato disparità di trattamento fra IN IO e OB SE elevando contravvenzione al primo e non al secondo, pur essendosi resi entrambi autori della medesima infrazione al codice della strada" e cioè della violazione del divieto di sosta in determinate ore del giorno destinate alla pulizia di via Giovanni XXIII del Comune di Bresso, divieto disposto con delibera dello stesso Comune.

2. Hanno proposto ricorso per cassazione entrambi gli imputati. Il EP deduce, anzi tutto, inosservanza della legge penale e mancanza e manifesta illogicità della motivazione nel punto in cui ha ritenuto irrilevante la circostanza che l'infrazione stradale non era stata contestata al OB perché quando costui posteggiò la sua autovettura le operazioni di pulizia della strada che costituivano l'unica ragione del divieto erano già terminate. Donde la legittimità del comportamento omissivo del ricorrente rispondente alla ragionevole consuetudine di ritenere non più operante il divieto allorché la motospazzatrice era già passata. Lamenta, poi, violazione della legge penale, non essendo stata indicata la norma di legge o di regolamento violata, mancanza o manifesta illogicità della motivazione circa la sussistenza del dolo e circa la credibilità del denunciate (il soggetto, cioè, cui era stata contesta l'infrazione) e la riferibilità del fatto al ricorrente nonostante l'avviso di pagamento fosse stato sottoscritto dall'altro vigile.
Il BA, dal suo canto, denuncia mancanza e manifesta illogicità della motivazione per non avere la Corte motivato in ordine alla censura secondo cui il ricorrente aveva sottoscritto i verbali per entrambi i soggetti responsabili dell'infrazione mentre era stato il suo collega a decidere di non procedere alla contestazione nel confronti del OB.
I ricorsi sono infondati.

3. Come è noto, l'art. 1 della legge 16 luglio 1997, n. 234, che ha sostituito il art. 323 c.p., ha, in primo luogo, ancorato la configurabilità della condotta materiale alla violazione di leggi o di regolamenti, così da circoscrivere univocamente in ambiti definiti gli estremi ed i presupposti del comportamento punibile;
per di più, realizzabile solo in quanto le dette condotte vengano poste in essere, per il pubblico ufficiale nello svolgimento della funzione e per l'incaricato di un pubblico servizio nello svolgimento del servizio.
Mentre, dunque, nel sistema previgente (forse più razionale, perché non necessariamente postulante un abuso incentrato nell'adozione di un provvedimento amministrativo), nel silenzio della legge assumevano rilievo, ove la condotta si fosse estrinsecata nell'adozione di provvedimenti amministrativi illegittimi, sia l'incompetenza sia l'eccesso di potere sia la violazione di legge (secondo le regole canonizzate dalla legge 31 marzo 1889, n. 5982, istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato "per la giustizia amministrativa" e riprodotte dall'art. 26 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, dall'art. 6 del testo unico 3 marzo 1934, n. 383, e dall'art. 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), nell'attuale sistema, che pur sembra assegnare valore esponenziale alla partizione dei tradizionali vizi dell'atto, ai fini della condotta di abuso (quella che assume valore esclusivo nella configurazione della fattispecie penale, che reprime soltanto comportamenti, rappresentando il provvedimento lo strumento attraverso il quale - pur se utilizzando una sorta di sincretismo valutativo, che ha di mira anche la rilevanza di un "possibile giuridico" proprio dell'atto autoritativo - sul piano della struttura si configura l'illecito e sul piano probatorio è consentito delineare la sussistenza della condotta di abuso) rilevano soltanto la violazione norme di legge o di regolamento e l'inosservanza del dovere di astensione in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti (quindi, al di là della violazione di leggi o di regolamenti ora vigenti).
Quel che peraltro diviene decisivo ai fini di una corretta comprensione dello ius novum è una sorta di emarginazione (bilanciata, però, dall'inscindibile collegamento con l'evento) dell'elemento soggettivo. A differenza dell'art. 323 previgente - la norma applicata dal Tribunale - che configurava l'abuso di ufficio come reato a consumazione anticipata, fondamentalmente incentrato sul dolo specifico, sulla finalità di procurare a sè o ad altri un ingiusto vantaggio (se patrimoniale, con elevazione della pena da un minimo di due a un massimo di cinque anni di reclusione) o di arrecare ad altri un danno ingiusto (senza che rilevasse ai fini sanzionatori la natura patrimoniale del danno), il legislatore del 1997 ha configurato l'abuso di ufficio come reato di danno (nel senso dell'emersione di una diversa offensività), richiedendo che venga procurato a sè o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arrecato un danno ingiusto, così da spostare in avanti la realizzazione della fattispecie. La tipicità del fatto, quindi, con la "novella", non viene più affidata al contenuto di un dolo specifico;
la conformità al modello legale dell'incriminazione si ricava, infatti, attraverso una più precisa modulazione del lessico rilevante sul piano prescrittivo, in funzione di esigenze teleologiche puntualmente ricavabili dai lavori preparatori della legge n. 234 del 1997. Delineando forme vincolate di condotta ed arricchendo la fattispecie di un elemento ulteriore costituito dalla effettiva realizzazione di un vantaggio patrimoniale per il pubblico ufficiale ovvero per altri o di danno altrui;
vantaggio o danno contra ius (cfr. Sez. VI, 17 ottobre 1997, Vitarelli;
Sez. VI, 17 dicembre 1997, Testa). La conseguenza è che la necessaria presenza dell'evento rende ancor più pertinente il richiamo all'abuso mediante omissione, ravvisabile tutte le volte in cui ci si trovi di fronte (nel ricorrere degli ulteriori requisiti indicati dall'art. 323 c.p.) ad un soggetto sul quale gravi l'obbligo di impedire l'evento di vantaggio patrimoniale o di danno.
Nella nuova formulazione, l'abuso è punito a titolo di dolo generico, per di più caratterizzato dal requisito della intenzionalità, restringendosi, in tal modo, l'operatività del momento soggettivo al dolo di evento, con esclusione della rilevanza del c.d. "dolo eventuale" (Sez. VI, 2 ottobre 1997, GE;
Sez. VI, 17 dicembre 1997, Testa;
Sez. VI, 14 gennaio 1998, Branciforte). Il che condurrebbe a ritenere che, penetrando l'ingiustizia del danno o del vantaggio nella struttura dell'evento, la stessa qualifica di dolo diretto che contrassegna l'elemento soggettivo del reato in parola comporta che anche il dato di qualificazione debba essere preveduto e voluto.
Tutto ciò premesso, relativamente al regime ora operante sul piano del diritto intertemporale, va ricordato come le Sezioni unite di questa Corte, nel delineare i rapporti tra l'art. 323 c.p., nel testo risultante dalla originaria formulazione, e l'art. 323 c.p., come sostituito dall'art. 13 della legge n. 86 del 1990, enunciarono il principio in base al quale, poiché fra in nuovo testo della art.323 c.p. (quello, cioè, introdotto dall'art. 13 della legge 26 aprile 1990, n.86) ed i precedenti artt. 323 e 324 dello stesso codice, sussiste un nesso di continuità e di omogeneità delle singole previsioni, non avendo la legge n. 86 del 1990 operato una generalizzata abolitio criminis, ogni problematica circa la norma da applicare va risolta ai sensi dell'art. 2, 2^ e 3^ comma, c.p., perché tra il nuovo testo dell'art. 323 ed i precedenti artt. 323 e 324 sussiste un nesso di continuità e di omogeneità delle previsioni che riconduce l'interferenza fra i relativi precetti nel più complesso fenomeno della successione nel tempo delle norme incriminatrici, nell'ambito del quale la nuova legge se, da un lato, ha ampliato, sotto qualche aspetto le previgenti previsioni incriminatrici ed escluso, dall'altro lato, la rilevanza penale di alcune ipotesi già punite come reato, rispetto ad altre ipotesi ha mantenuto tale rilevanza, imponendo per esse l'individuazione della norma più favorevole applicabile ai sensi dell'art. 2, 3^ comma, c.p. Aggiungendo che una tale disciplina resta applicabile alla condizione che i fatti punibili alla stregua dell'art. 323 c.p. nel testo originario possano esserlo anche alla stregua dell'art. 13 della legge n. 86 del 1990, in quanto gli elementi costitutivi del primo reato siano contenuti, in forma esplicita o implicita, nella previsione delle norme vigenti alla data di consumazione - attribuendosi, altrimenti, efficacia retroattiva ad una norma incriminatrice successiva al fatto - e siano stati chiaramente enunciati nell'imputazione (Sez. un., 20 giugno 1990, Monaco). È chiaro che, con riferimento ai rapporti tra l'art. 323 c.p., quale "novellato" nel 1990 e l'art. 323 c.p., quale risultante dalla sua sostituzione in forza dell'art. 1 della legge n. 234 del 1997, l'incentrarsi della problematica intertemporale nell'area di una sola disposizione (laddove i temi di diritto transitorio a suo tempo prospettati concernevano, non solo due diverse disposizioni ma anche - per essere chiamato in causa pure l'abrogato art. 324 c.p. ed il sostituito art. 314 dello stesso codice, nella parte relativa al "peculato per distrazione" - da più norme, con giudizi di valore, per giunta, non unificabili ma, anzi, caratterizzati da rilevantissime difformità) circoscrive l'area di interferenza tra norme entro argini interpretativi estremamente più circoscritti. Mentre, a suo tempo, al di là dei profili descrittivi, assumeva valenza decisiva il giudizio di valore, qui è la conformazione della norma (nell'ambito di se stessa) a rivelarsi determinante. Si vuol dire, cioè, che mentre nel caso preso in esame dalle Sezioni unite, un ruolo preminente assumeva il rapporto di consunzione (reso estremamente complesso dalla pluralità di disposizioni convergenti verso una medesima norma), ora, prescindendo da giudizi valutativi di non decisivo rilievo (pur se comunque apprezzabili: l'abuso diretto a procurare un vantaggio patrimoniale è sanzionato con la minor pena della reclusione da sei mesi a tre anni, mentre l'abuso "in danno" subisce una penalizzazione, essendo comminata la medesima sanzione, superiore, dunque, a quella dell'editto dell'art. 323 sostituito dalla legge n. 86 del 1990), la soluzione di ogni problema di diritto transitorio va individuata facendo, in primo luogo, applicazione del principio di specialità, l'unico in grado di conferire valenza prescrittiva al rapporto istituibile tra disposizione e norma, quando l'assetto descrittivo (e solo in parte valutativo) risulti decisamente modificato. Una specialità da definire "bilaterale" perché ciascuna delle fattispecie poste a confronto presenta elementi specializzanti. Deve, quindi, contestarsi la soluzione prospettata da una parte della dottrina secondo cui, poiché qualsiasi ipotesi oggi prevista è riconducibile al testo previgente mentre solo alcune delle ipotesi previste dalla legge n. 86 del 1990 possono essere assunte nella nuova ipotesi di reato, è sempre applicabile lo ius novum, purché si realizzino taluni requisiti, dovendo, in caso contrario, ritenersi realizzata una vera e propria abolitio criminis. Il fatto è che, invece, ciascuna delle ipotesi di reato presenta elementi che sono propri di essa ed estranei al modello dell'altra. Dunque, ciascuna fattispecie è speciale nei confronti dell'altra perché ognuna presenta uno o più elementi estranei rispetto all'altra.
Nel superare così le resistenze all'applicazione di un criterio logico nell'area del fenomeno della successione della legge penale nel tempo, il raffronto tra i due precetti consente una più puntuale verifica del passaggio dalla norma implicitamente abrogata alla nuova disciplina, facendo subito emergere come il ricorso alla specialità bilaterale esclude che assumano rilievo penale gli abusi non consistenti in violazioni di legge o di regolamento ovvero dai quali non sia derivato un vantaggio patrimoniale o un danno (entrambi ingiusti). Ne consegue che la continuità del tipo d'illecito, risalente alla richiamata decisione delle Sezioni unite, resta racchiusa nei limiti descrittivi che autorizzano ad iscrivere il contegno in entrambe le prescrizioni.
Riconducendo il rapporto tra norme nell'ambito del principio di specialità, il problema della successione della legge nel tempo deve essere risolto attraverso l'accertamento degli elementi che designano la nuova fattispecie;
e cioè che la condotta si sia sostanziata nella violazione di legge o di regolamento o nell'inosservanza del dovere di astensione, per di più posta in essere dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di pubblico servizio nell'esercizio delle funzioni o del servizio e che sia stato effettivamente procurato un vantaggio patrimoniale per sè o per altri, ovvero che sia stato arrecato ad altri un danno ingiusto. È ovvio, poi, che l'intenzionalità (con esclusione delle ipotesi di dolo soltanto eventuale) dell'azione (o dell'omissione) non costituisce un elemento riconducibile a specialità, risultando il dolo specifico richiesto dall'art. 323 c.p. ante riforma incompatibile con figure diverse dal dolo "intenzionale".
Una regola che, combinandosi con il precetto che prescrive, nel sistema della successione delle leggi nel tempo, l'applicazione della norma più favorevole, fa ritenere, dunque, in presenza dei dati di specificità sopra ricordati, l'art. 323 da ultimo sostituito come unica norma applicabile.
In tali termini la decisione delle Sezioni unite più volte richiamata risulta compatibile con il regime intertemporale ora al vaglio della Corte;
la continuità di tipo di illecito scaturente da un principio logico prima che da un giudizio di valore (peraltro pure emergente dal nuovo assetto sanzionatorio), impone sempre e comunque l'applicazione dello ius novum ove venga accertata la realizzazione della fattispecie. È evidente, poi, che l'abolitio criminis della ipotesi di reato prevista dal testo originario dell'art. 323 c.p. in tanto renderà operante la norma ora ricordata in quanto sia configurabile l'ipotesi di reato contemplata dal testo vigente, con l'applicazione della pena comminata dall'editto del testo del 1930. 4. Ritiene, in conclusione, il Collegio che la fattispecie di cui all'art. 323 c.p. sia stata compiutamente realizzata dagli imputati. Non sembra dubbio che il contegno omissivo sia stato posto in essere in violazione di legge.
Pure se non espressamente evocata dal giudice a quo, tale violazione si è concretizzata, nello specifico, nella inosservanza dell'art. 11, comma 1, lett. a) del codice della strada, che fa obbligo ai soggetti indicati nell'art. 12 dello stesso codice (ivi compresi, ai sensi della lett. e), i Corpi ed i "servizi di polizia municipale, nell'ambito del territorio di competenza") di procedere alla prevenzione ed all'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e di contestare la violazione, quando è possibile al trasgressore, con dovere di redigere il verbale, contenente anche le dichiarazioni che gli interessati chiedono vi siano inserite (art. 200). Non sembra, dunque, che possa chiamarsi genericamente in causa la previsione dell'art. 97 della Costituzione la cui violazione, seconda la giurisprudenza di questa Corte (v. Sez. VI, 30 settembre 1998, De Simone;
Sez. VI, 11 febbraio 1999, Chirico) non vale ad integrare la specifica violazione di legge (o di regolamento) prevista dall'art. 323 c.p. Agevole è pure l'individuazione dell'ingiusto vantaggio patrimoniale a favore del soggetto non "contravvenzionato". Il requisito della "doppia ingiustizia, anche se in modo alquanto rudimentale, è chiaramente esternata dal giudice a quo, quando ha evocato l'assoluta irrilevanza, considerati gli ambiti cronologici del divieto di sosta, della circostanza che la motospazzatrice fosse già passata. La perentorietà dell'apparato giustificativo circa l'irrilevanza ora ricordata non scalfisce, infatti, l'implicita motivazione in merito all'ingiustizia del risultato. Il tutto anche considerando le argomentazioni in fatto circa il momento in cui ciascuna autovettura venne posteggiata.
La patrimonialità del vantaggio sta nell'esenzione illegittima del pagamento della somma portata dalla violazione amministrativa. Pure inattaccabile risulta la motivazione in termini di dolo intenzionale, comunque ricavabile dalla circostanza che il soggetto cui non era stata contestata la violazione era il proprietario del locale antistante il luogo ove era posto il divieto. E se in giurisprudenza si è sostenuto che non sussiste l'elemento intenzionale (ma sembra più esatto il riferimento all'evento e, quindi, alla doppia ingiustizia) nel comportamento del pubblico ufficiale che, pur se obiettivamente illegittimo, sia diretto intenzionalmente non a favorire o a danneggiare qualcuno ma ad uniformarsi ad una prassi amministrativa vigente (Sez. VI, 17 marzo 1998, Macera), le argomentazioni in fatto sopra riportate conducono ad escludere l'esistenza o comunque la rilevanza di quella invocata. Per il resto le censure dei ricorrenti attengono all'accertamento dei fatti e non alla motivazione in fatto, ampia e completa nell'enucleare gli elementi dimostrativi (anche se con qualche eccesso retorico nei singoli passaggi argomentativi), tanto da porsi le dette censure - nel loro integrale contesto quelle del BA - ai limiti dell'ammissibilità.

7. I ricorsi devono, pertanto, essere rigettati ed i ricorrenti condannati in solido al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 22 novembre 1999.
Depositato in Cancelleria il 23 dicembre 1999