Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. MILO Nicola - Presidente - del 07/05/2014
Dott. PETRUZZELLIS Anna - Consigliere - SENTENZA
Dott. APRILE Ercole - Consigliere - N. 836
Dott. BASSI A. - rel. Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. PATERNÒ RADDUSA Benedetto - Consigliere - N. 5164/2014
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI BARCELLONA POZZO DI GOTTO;

nei confronti di:
UN NO N. IL 25/10/1947;
avverso la sentenza n. 1185/2013 GIP TRIBUNALE di BARCELLONA POZZO DI GOTTO, del 04/10/2013;
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. ALESSANDRA BASSI;

sentite le conclusioni del PG Dott. FODARONI Maria Giuseppina che ha chiesto che la sentenza va annullata con rinvio;

udito il difensore avv. FORMICA Fabrizio per UN.
RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza del 4 ottobre 2013, il Gup presso il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto ha pronunciato, all'esito della udienza preliminare, sentenza di non luogo a procedere nei confronti di UN RI in relazione al reato di cui all'art. 81 cpv c.p., e art. 328 c.p., comma 1, per avere, in qualità di Sindaco di Lipari, con più azioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, indebitamente omesso atti del proprio ufficio che per ragioni di sicurezza pubblica dovevano essere compiuti senza ritardo, con riguardo a frane sulla sede stradale nel comune amministrato. Il giudicante ha evidenziato, da un lato, che l'ordinanza contingibile ed urgente (prevista dal R.D. n. 148 del 1915, dalla L. n. 142 del 1990, art. 38 e dal D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 50 e 54)
è un provvedimento eccezionale, giustificato da situazioni di emergenza derivanti da eventi straordinari ed imprevedibili e caratterizzate da estrema necessità di provvedere, dunque di provvedimento di carattere emergenziale che può essere adottato a fronte di eventi straordinari che non possono essere fronteggiati con i mezzi ordinari messi a disposizione dall'ordinamento; dall'altro lato, che il D.P.R. n. 554 del 1999, art. 147 consente l'immediata esecuzione di lavori entro i limiti di 200.000 Euro quando indispensabili per rimuovere il pregiudizio per la pubblica incolumità, da parte del soggetto responsabile del procedimento o del tecnico che per primo giunga sul luogo, di tal che, nella specie, la competenza a predisporre gli opportuni interventi di messa in sicurezza della strada interessata dalle frane era del funzionario intervenuto per primo sul posto, responsabile del settore sicurezza e del servizio protezione civile. Da tali premesse il giudice ha inferito che l'imputato non ha commesso i fatti addebitatigli, perché lo stesso non era competente ad emanare i provvedimenti necessari ed ha comunque provveduto ad assumere tutti i provvedimenti di indirizzo politico e di vigilanza sulla gestione amministrativa che la legge gli imponeva, in particolare sollecitando l'intervento del funzionario competente.

2. Avverso il provvedimento ha presentato ricorso ex art. 428 cod. proc. pen. il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Barcellona Pozzo di Gotto, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:

2.1. Inosservanza o erronea applicazione della legge penale e processuale, in relazione all'art. 328 cod. pen., D.Lgs. n. 267 del 2008, art. 54 L. n. 225 del 1992, art. 15, comma 3 e art. 425 cod. proc. pen., atteso che il giudicante, dopo aver preso in esame una serie di elementi di fatto che dimostravano l'esistenza di un pericolo urgente per la pubblica incolumità, che imponeva l'adozione di interventi altrettanto urgenti, ed aver dato per presupposta la competenza del sindaco ad emettere ordinanze contingibili ed urgenti, è giunto all'illogica conclusione che, nel caso di specie, dovevano ritenersi insussistenti situazioni di emergenza, potendo l'amministrazione comunale farvi fronte con i mezzi ordinari in dotazione.

2.2. Contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione e inosservanza o erronea applicazione di norma processuale, in particolare dell'art. 425 cod. proc. pen., atteso che il giudicante ha concluso che la situazione di pericolo non era eccezionale senza spiegare le ragioni di tale conclusione ed ha compiuto un giudizio di merito, riservato al giudice del dibattimento anziché una valutazione prognostica sulla sostenibilità dell'accusa in dibattimento, laddove la distinzione tra pericolo eccezionale e pericolo non eccezionale avrebbe richiesto un attento accertamento dibattimentale.

2.3. Inosservanza o erronea applicazione di norma penale in relazione all'art. 328 cod. pen., D.Lgs. n. 267 del 2008, art. 54 e L. n. 225 del 1992, art. 15, comma 3 atteso che, in primo luogo, secondo l'interpretazione fornita dalla giurisprudenza di legittimità, in presenza di un pericolo grave per la pubblica incolumità(il sindaco deve adottare ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 54, norma che non distingue tra pericolo eccezionale e non eccezionale;
in secondo luogo, la L. n. 225 del 1992, art. 15, comma 3 attribuisce al sindaco la qualità di autorità di protezione civile e la competenza ad adottare gli interventi necessari, sicché non è conforme alla legge la conclusione del giudicante, secondo cui l'imputato avrebbe adempiuto ai propri obblighi nominando quali responsabili del procedimento un dirigente ed un funzionario comunale;
in terzo luogo, solo l'adozione dell'ordinanza contingibile ed urgente avrebbe potuto fare fronte tempestivamente alla situazione di pericolo, laddove i dirigenti dei settori competenti avevano comunicato al sindaco di non avere tecnici capaci di progettare gli interventi necessari e risorse economiche sufficienti per realizzare i medesimi interventi.

3. Nella memoria difensiva depositata nella Cancelleria della Corte, l'Avv. Fabrizio Formica difensore di UN RI ha chiesto che il ricorso sia rigettato per le seguenti ragioni:
- la pronuncia impugnata non contrasta con il parametro decisorio della sentenza di non luogo a procedere che è, non l'innocenza dell'imputato, ma l'impossibilità di sostenere l'accusa in giudizio;

- il giudice ha correttamente rilevato come la situazione di pericolo non presentasse il carattere della eccezionalità, atteso che gli interventi adottati dai dirigenti del uffici preposti erano adeguati a mettere in sicurezza l'area e furono adottati in ritardo solo per incomprensioni insorte fra i dirigenti stessi, sicché il giudice è correttamente giunto alla conclusione in ordine alla impossibilità di sostenere l'accusa in giudizio;

- il ricorso del pubblico ministero si incentra su censure squisitamente di merito, non deducibili in sede di legittimità.

4. Il Procuratore Generale ha chiesto che la sentenza sia annullata con rinvio. La difesa di UN RI ha insistito perché il ricorso sia dichiarato inammissibile o rigettato.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.
In via del tutto preliminare, deve essere rilevato come UN RI sia imputato del reato di cui all'art. 328 cod. pen., per avere indebitamente omesso o comunque rifiutato di porre in essere un atto del proprio ufficio che, per ragioni di sicurezza pubblica, doveva essere compiuto senza ritardo e, segnatamente, un'ordinanza contingibile ed urgente in relazione ad una frana di pietra e terra su di una strada costituente pericolo per i passanti ed una abitazione.
Le ordinanze contingibili ed urgenti da adottare da parte del sindaco sono disciplinate dall'art. 54, comma 4, del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. n. 267 del 2000) - secondo cui "Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica - e dalla L. n. 225 del 1992, art. 15, comma 3, (istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione
Civile) - che prevede che "Il sindaco è autorità comunale di protezione civile. Al verificarsi dell'emergenza nell'ambito del territorio comunale, il sindaco assume la direzione dei servizi di emergenza che insistono sul territorio del comune, nonché il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale".
Come questa Corte ha avuto modo di chiarire, il reato di omissione di atti d'ufficio è un reato di pericolo la cui previsione sanziona il rifiuto non già di un atto urgente, bensì di un atto dovuto che deve essere compiuto senza ritardo, ossia con tempestività, in modo da conseguire gli effetti che gli sono propri in relazione al bene oggetto di tutela (Cass. Sez. 6, n. 13519 del 29/01/2009, Gardali e altri, Rv. 243684).
Tenuto conto della sopra delineata cornice normativa e delle coordinate ermeneutiche appena ricordate, si deve ritenere che, ai fini della integrazione del reato di rifiuto e omissione di atti d'ufficio in relazione alla mancata adozione di un'ordinanza sindacale contingibile ed urgente, sia necessario, da un lato, che sia accertata la sussistenza di una situazione di grave pericolo per l'incolumità pubblica, cioè dello specifico presupposto oggettivo suscettibile di far scattare l'obbligo di attivazione del pubblico funzionario istituzionalmente preposto alla funzione di controllo delle fonti di pericolo che possono incombere sulla sicurezza pubblica, identificato appunto nel sindaco;
dall'altro lato, che sia effettivamente ravvisabile da parte del pubblico ufficiale un indebito e colpevole rifiuto di adottare l'atto del proprio ufficio che per ragioni di sicurezza pubblica deve essere compiuto senza ritardo.
Ora, avuto riguardo al tenore delle norme che disciplinano le ordinanze contingibili ed urgenti ed in particolare ai termini "gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica" (D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 54, comma 4) e "emergenza" (L. n. 225 del 1992, art. 15, comma 3), non può esservi dubbio che il sindaco sia tenuto ad emettere un provvedimento siffatto allorché sussista la necessità di neutralizzare una eccezionale, imminente ed improcrastinabile situazione di pericolo per un pubblico interesse, non fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento giuridico.

2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che la conclusione cui è pervenuto il giudice del provvedimento impugnato sia corretta in diritto, non essendo ravvisabile alcuna violazione di legge, e che pertanto il primo ed il terzo motivo siano infondati. Il giudice a quo ha invero argomentato, con una motivazione completa, immune da censure logiche e conforme ai fatti risultanti dagli atti e al diritto, circa la insussistenza nel caso di specie tanto dei presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile ed urgente, quanto dell'indebito e colpevole rifiuto dell'atto d'ufficio. Con riguardo al primo aspetto, il giudicante ha escluso che nella circostanza sussistesse una situazione di eccezionale pericolo tale da imporre l'intervento di carattere emergenziale, extra ordinem, del sindaco, ed ha di contro ritenuto che la situazione venutasi a creare nella specie avrebbe potuto essere fronteggiata dall'amministrazione comunale con gli ordinari mezzi in dotazione.
A fondamento di tale conclusione, il giudicante ha posto in luce, per un verso, come il D.P.R. n. 554 del 1999, art. 147 consenta al responsabile del procedimento e al tecnico che accorrano per primi sul luogo la possibilità di adottare gli interventi urgenti per rimuovere lo stato di pregiudizio per la pubblica incolumità e che comunque l'art. 3 del regolamento comunale, in attuazione dell'art. 107 del T.U.E.L., definisce chiaramente le responsabilità politiche e quelle tecniche, chiarendo come alle prime competano solo poteri di indirizzo e controllo, mentre ai dirigenti dei vari settori spetti l'adozione dei diversi atti amministrativi, fra cui quelli concernenti la protezione civile assegnati a un dirigente individuato dal sindaco.
La conclusione del Gup risulta condivisibile alla luce della puntuale ricostruzione cronologica delle varie segnalazioni di frane e richieste di interventi da parte di Foti ON (proprietario dell'abitazione messa in pericolo dallo smottamento), dei solleciti interni fra i dirigenti dei diversi settori, dei sopralluoghi effettuati su disposizione di questi nonché, per quanto più rileva, delle indicazioni fornite dallo stesso sindaco ai vari soggetti CA (sul punto si vedano le pagine 2 e seguenti della sentenza impugnata).
Dalla ricostruzione dei fatti si evince, infatti, che il ritardo nella predisposizione di quanto necessario per mettere in sicurezza l'area non fu imputabile ad un colpevole ritardo del sindaco nell'esercizio dei propri poteri, quanto ad una diversità di vedute fra i settori dell'amministrazione comunale quanto alla competenza a provvedere. D'altronde, che la situazione non presentasse i connotati di eccezionale, imminente ed improcrastinabile situazione di pericolo per un pubblico interesse, non fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'amministrazione comunale, è comprovato, per un verso, dal fatto che la situazione di pericolo poteva comunque essere tamponata - come dato atto in sentenza dal Gup - mediante chiusura della strada investita dalla frana al traffico ad opera dei Vigili del Fuoco;
per altro verso, dal fatto che la messa in sicurezza dell'area fu disposta mediante il conferimento di un appalto ad opera del dirigente del 4^ settore del Comune Russo Domenico, dunque adottando un atto non extra ordinem di competenza sindacale, bensì attivando gli ordinari poteri riconosciuti ai dirigenti tecnici dell'ente territoriale.
Si deve dunque convenire col giudice del provvedimento impugnato laddove ha ritenuto che la situazione di pericolo non presentava alcun carattere di eccezionalità tale da giustificare l'adozione di un'ordinanza contingibile ed urgente, dal momento che gli interventi adottati dai dirigenti degli uffici preposti erano adeguati a mettere in sicurezza l'area e furono adottati in ritardo solo per contrasti insorti fra gli stessi in merito alla competenza a provvedere. Alla stregua di quanto sopra, si deve ritenere che il giudice abbia correttamente ritenuto non integrata la fattispecie incriminatrice contestata, non essendo nella specie ravvisabile un indebito e colpevole rifiuto da parte del pubblico ufficiale di adottare l'atto del proprio ufficio, che per ragioni di sicurezza pubblica doveva essere compiuto senza ritardo.
E ciò a tacer del fatto che, in una situazione come quella sopra delineata - di indiscutibile ed obbiettiva incertezza quanto ai presupposti di una situazione di eccezionale gravità ed urgenza e sopratutto quanto alla competenza tecnica piuttosto che politica nell'adozione dei provvedimenti per farvi fronte - risulterebbe assai difficilmente configurabile l'elemento soggettivo del reato.

3. Infondato è anche il secondo motivo di doglianza.
Giova invero rammentare come, a seguito della novella disposta con la L. n. 479 del 1999, il giudice dell'udienza preliminare può pronunciare sentenza di non luogo a procedere non soltanto nel caso in cui emerga in modo pacifico l'innocenza dell'imputato (ovvero il difetto di una condizione di procedibilità o di proseguibilità dell'azione penale ovvero una causa di estinzione del reato), ma anche qualora gli elementi raccolti siano insufficienti, contraddittori o comunque inidonei a sostenere l'accusa in giudizio. Come hanno avuto modo di chiarire Le Sezioni Unite di questa Corte, in linea con le indicazioni del giudice delle leggi, nonostante "l'obiettivo arricchimento, qualitativo e quantitativo, dell'orizzonte prospettico del giudice, rispetto all'epilogo decisionale (...) e il radicale incremento dei poteri di cognizione e di decisione del giudice dell'udienza preliminare" non pare possa ritenersi mutata la struttura dell'udienza preliminare rispetto a quella originaria di momento di mero impulso processuale. Non è attribuito infatti al giudice "il potere di giudicare in termini di anticipata verifica della innocenza-colpevolezza dell'imputato, poiché la valutazione critica di sufficienza, non contraddittorietà e comunque di idoneità degli elementi probatori, secondo il dato letterale dell'art. 425 c.p.p., novellato comma 3, è sempre in ogni caso diretta a determinare, all'esito di una delibazione di tipo prognostico, divenuta oggi più stabile per la tendenziale completezza delle indagini, la sostenibilità dell'accusa in giudizio e, con essa, l'effettiva, potenziale, utilità del dibattimento in ordine alla regiudicanda" (Cass. Sez. Un., 30/10/2002, n. 39915). Ne discende che, nella fase filtro della udienza preliminare, il giudice non è chiamato ad accertare l'innocenza o la colpevolezza dell'imputato, ma soltanto a verificare l'utilità o meno del vaglio dibattimentale, anche in presenza di elementi di prova contraddittori od insufficienti, di tal che il giudice deve pronunziare sentenza di non luogo a procedere solo quando sia ragionevolmente prevedibile che gli stessi siano destinati a rimanere tali all'esito del giudizio (Cass. Sez. 6, n. 33921 del 17/07/2012, Rv. 253127). Ai fini della pronuncia della sentenza di non luogo a procedere, il Gup, quale parametro di valutazione, non deve utilizzare quello dell'innocenza dell'imputato, ma quello dell'impossibilità di sostenere l'accusa in giudizio, con la conseguenza che l'insufficienza e la contraddittorietà degli elementi acquisiti ai sensi dell'art. 425 cod. proc. pen. debbono avere caratteristiche tali da non poter essere ragionevolmente considerate superabili (Cass. Sez. 6, n. 5049 del 27/11/2012, P.M. in proc. Cappello e altri, Rv. 254241; Cass. Sez. 6, n. 10849 del 12/01/2012, Rv. 252280). Di tali principi ha fatto buon governo il giudice nella sentenza impugnata laddove ha correttamente concluso, come sopra si è già dato conto, che gli elementi acquisiti nella fase delle indagini e raccolti nel fascicolo processuale non fossero sufficienti o comunque idonei a sostenere l'accusa in giudizio, anche avuto riguardo al prevedibile sviluppo dibattimentale. E ciò per la mancanza di elementi idonei a sostenere l'accusa in giudizio, non ragionevolmente superabili nello sviluppo dibattimentale, sia quanto all'esistenza di una situazione di eccezionale pericolo per la pubblica incolumità suscettibile di giustificare l'adozione di un'ordinanza contingibile ed urgente, sia quanto alla integrazione, in una situazione siffatta, del dolo.

P.Q.M.

rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 7 maggio 2014.
Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2014