Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. LOSAPIO MAURO DOMENICO - Presidente - del 10/07/2001

1. Dott. OLIVIERI RENATO - Consigliere - SENTENZA

2. Dott. COLARUSSO VINCENZO - Consigliere - N. 15591

3. Dott. SPAGNUOLO ANTONIO - Consigliere - REGISTRO GENERALE

4. Dott. GALBIATI RUGGERO - Consigliere - N. 047106/2000
ha pronunciato la seguente

SENTENZA/ORDINANZA
sul ricorso proposto da
1) SCIALÒ LUIGI N. IL 07/12/1935
2) COMUNE DI ALBA N. IL 00/00/0000
3) PRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRI N. IL 00/00/0000
4) MINISTERO DELL'INTERNO N. IL 00/00/0000
5) MINISTERO LAVORI PUBBLICI N. IL 00/00/0000
avverso SENTENZA del 09/06/2000 CORTE APPELLO di TORINOvisti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso udita in PUBBLICA UDIENZA la relazione fatta dal Consigliere Dott. COLARUSSO VINCENZO
udito il Procuratore Generale in persona del Dott. Gianfranco Ciani ha concluso per l'accoglimento con rinvio udito il difensore Avv. S. Catalano
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nell'anno 1994, ed esattamente nei primi giorni del mese di novembre, l'intera Regione del Piemonte venne flagellata da piogge intense, abbondanti ed insistenti che, anche per la imbibizione del territorio orinai reso impermeabile, provocavano la crisi dell'intero sistema idrografico facente capo al fiume TA (e non solo) che finiva per esondare provocando l'allagamento e la distruzione di case e stabilimenti industriali e commerciali, la interruzione di molti servizi di pubblica necessità (strade ferrate, linee telefoniche ed elettriche, acquedotti), frane e crollo di ponti, distruzione e dispersione di centinaia di autovetture ed autobus nonché, infine, la morte di molte persone in vario modo travolte dalla eccezionale piena.
Al cessare della inondazione, si iniziavano vari procedimenti penali in più Procure della Repubblica del Piemonte ed all'esito delle indagini preliminari - per quel che qui interessa - erano tratti al giudizio dei Tribunali di Alba e Mondovì i Sindaci di vari Comuni, il Presidente del Comitato Provinciale di Cuneo della Protezione Civile (Obertino), l'Ingegnere incaricato delle competenze statali del Magistrato del Po (Condorelli) per rispondere a vario titolo e diverse configurazioni di colpa dei reati di inondazione e disastro colposi(artt. 449 c.p. in relazione agli artt. 426 e 434 c.p.) e di omicidio colposo plurimo.
Era, altresì, tratto a giudizio degli stessi Tribunali CI IG, Prefetto di Cuneo all'epoca dei fatti, cui, nella qualità, erano contestate una serie di omissioni poste in essere in violazione dei doveri impostigli dalla legge che avevano contribuito a cagionare la inondazione ed il disastro e comunque ad aggravarne le conseguenze e che, in particolare, avevano provocato la morte di otto persone, in territorio di Alba, e di dodici persone (capi a) e c) nel territorio di Mondovì.
Essendo stati (con varie motivazioni) assolti, all'esito di laboriosi procedimenti, tutti gli altri imputati (l'Obertino è stato assolto dalla Corte di Appello), residua allo stato la posizione del solo CI IG (Prefetto della Provincia di Cuneo). Costui era condannato, dai Tribunali di Alba a Mondovì, per la imputazione di inondazione e disastro colposi e per omicidio colposo plurimo (dal Tribunale di Alba limitatamente alla morte di ON NE, De LA AR e NO Emiliano, essendo stato assolto per la morte delle altre persone indicate nella imputazione innanzi a detto Tribunale).
Sull'appello dello CI, la Corte di Appello di Torino riuniva i processi e, con la sentenza oggi in delibazione, in parziale riforma di quelle di primo grado, mandava assolto lo CI dalla imputazione di cui all'art. 449 perché il fatto non sussiste. La predetta Corte disattendeva l'appello proposto dal P.M. inteso ad ottenere la condanna dello CI anche per i cinque decessi (degli otto contestati) per i quali il Tribunale di Alba lo aveva mandato assolto.
Lo CI, a mezzo del suo difensore, ricorre per cassazione con unico ed articolato motivo nel quale deduce:
1) che la Corte di appello avrebbe superato le puntuali obiezioni avanzate nei motivi di appello omettendo di individuare con certezza le fonti normative prescriventi i doveri cui si sarebbe dovuta uniformare la condotta del Prefetto CI;

2) che le omissioni contestate (mancata dichiarazione dello stato di preallarme e poi di allarme, inadempimento dell'obbligo di informazione delle popolazioni e mancato impedimento della circolazione sulle strade a rischio) non erano comprese nei doveri di coordinamento della protezione civile facenti capo al Prefetto;

3) erronea interpretazione della normativa sulla protezione civile che farebbe perno sulla azione dei sindaci, che erano le fonti di conoscenza del prefetto piuttosto che i soggetti che da questo dovevano essere informati;

4) che in ogni caso il Prefetto aveva compiuto interamente l'opera di sensibilizzazione, di informazione e di allertamento imposta dalla conoscenza della entità del fenomeno che aveva potuto acquisire;

5) che la situazione venutasi a creare non aveva punto trasferito al Prefetto i compiti spettanti alle altre autorità in ordine al transito sulle strade;

6) che anche gli avvisi alle popolazioni spettavano ai Sindaci i quali erano maggiormente e direttamente a conoscenza delle situazioni locali;

7) che al Prefetto erano mancate informazioni fondamentali da parte di soggetti che, poi, contraddittoriamente erano stati assolti, come:
7a) il bollettino delle ore 11.30 del 4.11 che non gli era stato trasmesso dall'Ing. Obertino, Presidente del Comitato per la Protezione Civile;

7b) la mancanza di ogni opportuna comunicazione da parte dell'Ufficio del Magistrato del Po;

8) quanto al nesso di causalità tra le omissioni attribuite al ricorrente e i decessi delle varie persone che, nonostante la situazione, si erano messe in viaggio, era mancato il doveroso accertamento in ordine alle modalità dei singoli eventi, ognuno dei quali, per poter essere attribuito alla presunta condotta colposa del Prefetto, andava ricostruito nei contesti temporali e locali in cui si era verificato, al fine di stabilire se l'attività doverosa asseritamente omessa (secondo la prospettazione accusatoria) una volta posta in essere dall'imputato sarebbe stata in grado di evitare gli eventi stessi con probabilità vicina alla certezza, considerato che in molti casi le vittime avevano tenuto comportamenti altamente imprudenti e decisamente anomali.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso nei limiti di cui in motivazione merita accoglimento. Il ricorrente respinge l'affermazione di responsabilità con un articolato motivo che afferisce, nel suo complesso, all'intero contesto logico-letterale della sentenza impugnata, nei suoi giudizi di accertamento e di valutazione del materiale probatorio acquisito.

1. La posizione di garanzia del Prefetto.
Il complesso normativo di riferimento consente, ad avviso del Collegio, di individuare nel Prefetto della Provincia l'organo cui, in caso di calamità naturali di carattere eccezionale, spetta l'organizzazione ed il coordinamento unitario della protezione civile, tenuto, nell'ambito provinciale, a valutare la ricorrenza dello stato di preallarme, ed eventualmente di allarme, dopo aver raccolto tutte le informazioni possibili, assumendo l'iniziativa di dislocare nel territorio, una volta individuate le zone a rischio, tutte le forze e le risorse che la legge gli mette a disposizione, prendendole sotto la sua effettiva direzione, dando ad esse le opportune direttive e vigilando sulla attuazione delle stesse. Il Prefetto potrà avvalersi del supporto di tutte le strutture operative nazionali art. 11 Legge n. 225/92) tenute a concorrere all'attuazione di quegli interventi preventivi e successivi volti a scongiurare o a ridurre al minimo i danni che possano derivare dalle calamità naturali che, per la loro intensità ed estensione, debbano essere fronteggiate con interventi rapidi e con mezzi e poteri straordinari, poteri che, peraltro, il Prefetto, alla stessa stregua del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, può esercitare in deroga ad ogni disposizione di legge e nel solo rispetto dei principi generali dell'ordinamento (art. 14 c. 3 L. in relazione all'art. 5 c. 2 L. 225/92). E non a caso tali poteri straordinari sono concessi al Prefetto e non ai Sindaci e neppure agli organi delle Regioni per le quali le disposizioni della legge n. 225/92 costituiscono legge quadro cui devono uniformarsi le legislazioni regionali.
Al Prefetto è, poi, assegnato il preciso compito (art. 14 c. 1 n. 7 L. n. 66/81) di promuovere e coordinare iniziative affinché la popolazione civile sia informata sul comportamento da tenere in caso di emergenze calamitose.
Correttamente, quindi, i giudici di merito hanno individuato nel Prefetto il titolare di una posizione di garanzia in casi di calamità naturali e catastrofi interessanti aree più vaste di quelle comunali, rintuzzando al riguardo le difese del prevenuto (pagg. 162 e segg. sent. Mondovì e 55 sent. appello) miranti a far individuare nei Sindaci i primi destinatari degli obblighi di prevenzione e soccorso. Certamente anche i Sindaci sono autorità di protezione civile nell'ambito del territorio comunale ma ad essi è piuttosto riservata l'opera di soccorso e di assistenza delle popolazioni colpite e, a sostegno della tesi accolta dai giudici di merito, basterebbe rilevare che quando l'emergenza riguarda l'intero territorio provinciale l'opera dei Sindaci necessita quanto meno di essere coordinata e diretta e che ad essi non è riservato il potere di emettere ordinanze extra ordinem ne' di avvalersi di imperio delle strutture di soccorso nazionali potendo disporre solo del personale comunale (talvolta ridotto, come in uno dei Comuni interessati (Faragliano) ad un solo geometra, un cantoniere, una bidella, un impiegato di anagrafe, o ad un solo vigile urbano, come nel Comune di Bastia Mondovì) o di mezzi di informazione improvvisati (come in uno dei casi: un familiare).

2. Le omissioni del Prefetto.
Una volta attribuita al Prefetto la posizione di garanzia rispetto alla incolumità delle popolazioni, i giudici di merito hanno proceduto ad individuare la condotta tenuta dallo stesso nell'evenienza che ne occupa e le sue colpose omissioni. I giudici di merito, attraverso l'esame degli atti, hanno accertato con incensurabile apprezzamento, che il Prefetto CI, oltre ad essere a conoscenza, sin dal giorno 4/11 della gravità del fenomeno che si andava evolvendo verso il peggio, aveva conoscenza, già nella mattinata del giorno 5/11, delle prime manifestazioni del fenomeno alluvionale, della inondazione di alcuni centri abitati e della invasione delle aree golenali, tanto che, a quel punto, sarebbe stato suo dovere dichiarare lo stato di preallarme. Verso la metà della giornata ebbe notizia di ulteriori inondazioni, frane, smottamenti ed interruzioni di strade, isolamento di case ed intere frazioni nonché di crolli o del pericolo di crollo di alcuni ponti ed alle ore 13 molti fax ricevuti segnalavano una situazione di pericolo in tutto il territorio della Provincia con l'entrata in crisi di tenuta dell'intero bacino idrografico, non solo del TA, ma anche dei fiumi Belbo e Bormida.
Ora, a fronte di una situazione di sicuro allarme e di pericolo per le popolazioni, il Prefetto si limitò a convocare una riunione, non verbalizzata, e piuttosto convulsa e disordinata (il Comandante del Distretto Militare giunse al termine di essa essendosi fatto rappresentare da un ... maresciallo e molti la abbandonarono prima). Alla fine, quando già 39 fax e numerose telefonate avvertivano della gravità dell'evento e rendevano prevedibile la sua evoluzione sempre più drammatica, il Prefetto pose termine alla riunione senza la formale dichiarazione di uno stato di allarme ma raccomandando ai presenti di "fare quanto a ciascuno spettava secondo le proprie competenze": esortazione giustamente definita dalla Corte di Appello "pleonastica" per la sua ovvietà e che dà il segno non solo della sottovalutazione del fenomeno da parte dello CI ma anche della omissione da parte sua di applicazione del piano di protezione civile con la predisposizione dei servizi ed il coordinamento unitario di essi (sent. Mondovì).
Egli, inoltre, per la situazione di pericolo che si era venuta a creare sulle strade e sui ponti, in parte già ceduti o i cui rilevati stavano cedendo, sarebbe stato tenuto (sent. Alba) ad avvertire i Sindaci (in particolare quello di Alba), ad assumere iniziative per scoraggiare il traffico almeno nelle strade a rischio e se necessario, a dare disposizioni affinché il traffico fosse effettivamente impedito ad opera delle forze dell'ordine. Ed in effetti al Prefetto non mancavano ne' le informazioni (quelle già ricevute e quelle che potevano, nel corso della riunione, essergli date dagli organi tecnici presenti) per conoscere le strade già aggredite o prossime ad essere vulnerate dal fenomeno alluvionale ne' gli difettava il potere di disporre delle forze dell'ordine e persino delle Forze armate in maniera massiccia e totalitaria per far sì che dette strade ed i ponti fossero presidiati e gli automobilisti scoraggiati o impediti a transitarvi. In definitiva è opinione del Collegio che i giudici di merito, a seguito di incensurabile apprezzamento dei copiosi elementi di fatti da loro esaminati, siano giunti con adeguata motivazione alla conclusione secondo cui nella condotta tenuta dal Prefetto difettarono, nella specie, sia l'assunzione delle responsabilità connesse alla carica di rappresentante del Governo che i necessari requisiti di diligenza e di prudenza.
Vero è che il complesso normativo di riferimento non prevede l'obbligo di chiusura delle strade a rischio di allagamento ma vero è anche che al Prefetto, posto dalla legge in posizione apicale quanto agli interventi nel campo della protezione civile in caso di catastrofi, altissimo funzionario e massimo rappresentante del Governo nelle provincia, non possono essere dalla legge dettati meticolosamente tutti gli incombenti e gli interventi da porre in essere in caso di calamità (cosa che, del resto sarebbe anche difficile, se non impossibile, prevedere in via astratta) essendo sufficiente che a lui si assegnino la responsabilità generale della predisposizione dei piani, la facoltà di avvalersi di tutte le strutture - anche tecniche - degli enti locali e degli enti pubblici, il potere di coordinamento dei servizi e quello di disporre l'attuazione da parte delle forze dell'ordine dei servizi straordinari richiesti dall'emergenza ed il dovere di assicurarne l'impiego, il tutto con l'uso dei già cennati poteri straordinari. Sarà poi compito del Prefetto scegliere, nell'ambito dei poteri conferitigli, le misure più opportune da attuare in concreto tenendo conto delle situazioni e del loro evolversi. Il tutto non senza sottolineare che al Prefetto sono specificamente assegnate le iniziative per l'informazione delle popolazioni sul comportamento da tenere in caso di emergenza.
Come si vede, quindi, la colpa per la omissione del dovere di informazione alle popolazioni sul comportamento da tenere (non intraprendere viaggi nelle zone a rischio) non è una peregrina affermazione del giudici di merito ma trova una precisa fonte normativa ne' può negarsi che la effettiva chiusura delle strade a rischio sarebbe valsa a rafforzare il consiglio ed ad ottenerne la concreta attuazione.

3. La causalità omissiva.
Una volta individuata la posizione di garanzia come fondamento del meccanismo di responsabilità di cui all'art. 40 c.p., il soggetto che ha l'obbligo giuridico di impedire l'evento ne viene considerato responsabile in forza della sua omissione non impeditiva che viene equiparata all'azione causale dei reati commissivi. E, tuttavia, sarà sempre necessario che il giudice, preso atto dell'evento, raccordi ad esso la condotta omissiva dell'imputato collegando causalmente l'evento stesso alla omissione accertata. Nella giurisprudenza della Corte di Cassazione e nelle dottrina la ricerca del nesso di causalità nel reati colposi è problema cruciale che ha conosciuto alterne vicende e contrasti fino a giungere a quello che può ora essere considerato un approdo definitivo e costante in base al quale, in materia di causalità omissiva al criterio della certezza degli effetti della condotta si può sostituire quello della probabilità, nel senso che il nesso causale può essere ravvisato quando si accerti che la condotta doverosa omessa avrebbe avuto non già la certezza ma serie ed apprezzabili possibilità di evitare l'evento.
Nella causalità c.d. omissiva o normativa o ipotetica il giudice, in forza della clausola generale di equivalenza prevista dall'art. 40 c.p., è tenuto ad accertare se l'evento è ricollegabile alla omissione (causalità omissiva) nel senso che esso non si sarebbe verificato se (causalità ipotetica) l'agente che si trova nella posizione di garante del bene tutelato dalla norma penale avesse posto in essere la condotta doverosa che gli viene imposta dalla legge o dalle regole di avvedutezza e diligenza che, di fronte ad una determinata situazione di pericolo prevedibile, devono guidare l'azione dell'homo eiusdem condicionis ac professionis. Insomma, nella causalità omissiva non può essere accertato - per la contraddizione che non lo consente - un rapporto naturalistico di causazione tra la condotta (omessa) e l'evento ma il giudice dovrà accertare, attraverso un ragionamento adeguato e logicamente coerente - basato su criteri scientifici certi o su regole di natura probabilistica tali da consentire una generalizzazione sul nesso di condizionamento: omissione ergo evento - che se l'azione doverosa omessa fosse stata realizzata si sarebbe impedito l'evento di reato che, in tal caso, può essere oggettivamente imputato (causalità normativa) alla condotta omissiva dell'agente.
Lo spostamento dell'indagine dal piano deterministico a quello probabilistico (statistico) rappresenta indubbiamente per il giudice una complicazione nella formulazione del giudizio causale ma ciò non esclude la necessità di una sua formulazione analitica che pervenga, senza affrettate approssimazioni, alla conclusione che la omissione costituisce l'antecedente necessario (anche se non da solo sufficiente) del processo reale (e non più ipotetico) che ha condotto all'evento.
In definitiva, per poter accreditare l'imputazione (oggettiva) dell'evento al soggetto agente, in base alla teoria condizionalistica o della equivalenza delle causa, il giudice dovrà accertare, in termini di certezza e di adeguatezza, che la condotta dell'imputato connotata da colpa ha contribuito, come fattore causale pieno, al verificarsi dell'evento il quale, per converso, non si sarebbe verificato in assenza della condotta (omissiva) incriminata ed in presenza di quella imposta dalla posizione di garanzia.

4. L'accertamento del nesso causale nel caso concreto. Il rapporto causale azione (od omissione evento attiene all'elemento materiale del reato sicché esso va individuato attraverso una motivazione logica e razionalmente credibile e non può rimanere ne' assorbito nella posizione di garanzia ne' può essere fatto automaticamente scaturire da essa o, addirittura, dall'evento constatato e men che meno può essere presunto in base ad irrazionali affermazioni o intuizioni del tipo "post hoc, ergo propter hoc".
E la premessa logico giuridica per l'accertamento del rapporto di causalità è costituita prima di tutto dalla indagine ricostruttiva della dinamica del fatto per poi collegare casualmente l'evento alla (e) omissione (i) accertata (e) attraverso il processo logico della motivazione.
Ebbene, fatte queste premesse, non è chi non veda come la sentenza impugnata abbia compiuto non adeguatamente (se non, per certi versi, come si vedrà, omesso) l'indagine causale stabilendo una sorta di causalità necessaria con affermazioni meramente apodittiche prive di un valido schema razionale che dia conto delle obiezioni difensive, senza, peraltro, imporre all'imputato oneri probatori che non possono spettargli.
Il principio di legalità e la attribuzione all'imputato della penale (e, probabilmente, non solo penale) responsabilità in ordine a molteplici eventi di morte verificatisi nel corso della alluvione imponeva ai giudici di sottrarsi a generalizzazioni approssimative e di ricercare, caso per caso (come del resto è stato fatto in primo grado per taluni degli eventi), una sufficiente spiegazione causale per ciascun evento dopo averlo ricostruito sulla base alle acquisizioni processuali, anche al fine di escludere - secondo quanto sostenuto dalla difesa - col dovuto rigore argomentativo l'intervento di fattori causali anomali e/o eccezionali oppure, in taluni casi, della deliberata scelta del rischio da parte di coloro che, ad onta delle avverse condizioni atmosferiche, e/o dei divieti, si posero comunque in viaggio.
In definitiva, anche per quanto riguarda le cause sopravvenute dedotte come esistenti dalla difesa l'indagine andava condotta con criteri di assoluto rigore onde pervenire ad un risultato di certezza nel senso che sia la (sola) rilevanza del fattore originariamente ipotizzato come causante come la totale, anomala ed esclusiva incidenza della serie prospettata come sopravvenuta dovevano essere accertati senza che potessero residuare dubbi attorno alla conclusione raggiunta.
La Corte di Appello, invece, ha affasciato in un contesto motivazionale unico tutti i reati di omicidio colposo per cui era intervenuta condanna in primo grado e premettendo, già erroneamente, che il giudizio causale nelle soggetta materia "assai spesso può lasciare margini di incertezza". Ma la stessa Corte ha diradato ogni possibile incertezza in maniera alquanto grossolana coi semplice enunciato che "se l'attività del Prefetto fosse stata puntuale sia nel suo dovere di informazione sia nel suo dovere di assicurarsi che fosse impedito il transito nelle strade a rischio, parte (?) delle persone decedute non si sarebbero messe in viaggio e quella parte residua, che magari l'avrebbe fatto lo stesso sarebbe stata impedita fattivamente di accedere alle strade in cui poi ebbero a trovare la morte": con siffatto argomento la Corte ha ritenuto di soddisfare l'obbligo motivazionale (cfr. pag. 5 6 della sentenza) e di "rispondere analiticamente (sic!) ai vari motivi di appello proposti dalla difesa dell'imputato".
E la dimostrazione che la Corte di Appello abbia, per così dire, assorbito confusamente l'indagine sul rapporto causale in quella sulla colpa e/o sulla posizione di garanzia si trova più avanti allorché in sentenza si afferma che "le motivazioni per cui è intervenuta condanna fanno riferimento ad omissioni di informazione, di allerta e di controllo della viabilità che comunque sono pertinenti in ogni caso al Prefetto, quale organo di coordinamento della protezione civile" e che "parimenti irrilevante è che l'esondazione specifica del TA fosse prevedibile o meno, giacché l'elemento che determinò i decessi fu l'esondazione del TA, certamente la situazione di rischio per il gonfiarsi dei corsi d'acqua era certamente prevedibile".
Ora, è evidente che, a parte il refuso sulla prevedibilità (risolto positivamente in precedenza in tema di indagine sulla colpa:
poiché la prevedibilità costituisce uno dei criteri fondamentali di imputazione dei fatti colposi), la motivazione sul nesso di causalità poggia, da un lato, su mere congetture relative al comportamento delle persone decedute e, da altro lato, su un immotivato giudizio di "necessità causale" tra la esondazione del TA e le morti, di tal che la soluzione accettata - pur in mancanza di un valido supporto razionale e di un coerente esame delle risultanze processuali alla luce delle obiezioni difensive - viene dalla Corte di Appello esibita come l'unica possibile. Ne deriva che la motivazione della sentenza impugnata va, sul punto, considerata del tutto carente (se non addirittura apparente), il che ne comporta l'annullamento ai sensi dell'art. 606 lett. e) c.p.p., con rinvio per nuovo esame ad altra Sezione della Corte di
Appello di Torino.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione annulla la sentenza impugnata e rinvia per nuovo esame alla Corte di Appello di Torino.
Così deciso in Roma, il 10 luglio 2001.
Depositato in Cancelleria il 13 settembre 2001