Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Presidente -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE SALMÈ - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARIA BERRUTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PROVINCIA DI FIRENZE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DARDANELLI 37, presso l'avvocato STEFANO TRALDI, rappresentata e difesa dall'avvocato ATTILIO MAUCERI, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
SARA Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, e EC IE, elettivamente domiciliati in ROMA VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 7, presso l'avvocato MARIO TONUCCI, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato FRANCO B. CAMPAGNI, giusta procura in, calce al controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 1294/98 della Corte d'Appello di FIRENZE, depositata il 28/11/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24/09/2001 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Mauceri, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato Campagni, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Orazio FRAZZINI che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 16 luglio 1993 la SARA s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., e RL AN in proprio convennero in giudizio dinanzi alla Corte d'appello di Firenze la provincia di Firenze, esponendo:
che erano proprietari di terreni edificabili nell'ambito del territorio comunale di EM, individuati nel fol. di mappa n. 20, p.lle 1207 e 1205, rispettivamente di mq.

7.892 e 7.530;
che il presidente della provincia di Firenze, con decreto n. 193 del 18 maggio 1991, aveva disposto l'occupazione d'urgenza dei suddetti terreni, nel contesto della realizzazione della strada provinciale n. 82 "Nuova Montalese";
che l'indennità provvisoria di esproprio, determinata in lire l47.400.000, era da considerare incongrua;

che con decreto del 21 maggio 1993 il presidente della provincia di Firenze aveva disposto l'espropriazione dei suoli in questione. Su tali premesse gli attori chiesero che fossero determinate le indennità di espropriazione e di occupazione, con interessi e rivalutazione.
La provincia di Firenze si costituì, adducendo che quella liquidata era l'indennità di esproprio legalmente dovuta, che l'indennità di occupazione andava commisurata alla prima, che la rivalutazione e gli interessi non erano dovuti. Chiese quindi che la domanda fosse dichiarata inammissibile o respinta.
Espletata una consulenza tecnica la Corte di appello di Firenze, con sentenza non definitiva depositata il 21 marzo 1996, osservò: che, contrariamente all'assunto della convenuta, l'istituzione della provincia di Prato (realizzata con decreto legislativo 27 marzo 1992), nel cui territorio erano ormai compresi gli immobili in questione, non aveva comportato una successione a titolo universale della nuova provincia, non essendovi stata estinzione dell'ente originario, mentre i rapporti obbligatori già facenti capo a quest'ultimo restavano comunque riferibili al medesimo;

che, nella specie, gli espropriati avevano maturato il diritto alle indennità di esproprio e di occupazione nei confronti della provincia di Firenze, la quale era obbligata al relativo pagamento nei modi di legge;

che l'ente territoriale contestava la determinazione dell'indennità di esproprio, compiuta dal c.t.u. senza considerare la situazione dei terreni espropriati, derivante dal piano di fabbricazione di cui era dotato il comune di EM all'atto dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;
che, in effetti, il c.t.u. non aveva tenuto conto dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, onde era necessario procedere ad altri accertamenti tecnici.
Su tali presupposti la Corte fiorentina dichiarò la provincia di Firenze debitrice delle indennità di espropriazione e di occupazione dovute agli attori e dispose con separata ordinanza per l'ulteriore corso, rinviando alla pronuncia definitiva il regolamento delle spese giudiziali.
Dato corso ai nuovi accertamenti tecnici la causa fu ancora rimessa all'esame del collegio che, definitivamente pronunziando con sentenza n. 1294 depositata il 28 novembre 1998: a) determinò le indennità di espropriazione e di occupazione dei terreni oggetto di causa nelle rispettive somme di lire 900.903.000 e di lire 166.667.000; b) dispose il deposito delle somme indicate e dei relativi interessi;

c)condannò l'ente convenuto al pagamento delle spese giudiziali. La Corte di merito considerò (per quanto qui rileva):
che sull'eccezione della provincia di Firenze, in ordine all'inedificabilità delle aree espropriate, in quanto sottoposte a vincolo d'inedificabilità dal P. di F. vigente già prima dell'apposizione del vincolo espropriativo, andava osservato che, alla stregua degli accertamenti. del c.t.u., prima dell'apposizione del detto vincolo il comune di EM, nel cui territorio, era situato il terreno espropriato, era dotato di P. di F. che prevedeva per quest'ultimo la nuova strada (con la stessa larghezza e relative zone di rispetto), per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuto l'esproprio, mentre dall'indicato P. di F. le - aree adiacenti erano classificate come "zona residenziale di ristrutturazione C/1", con i relativi parametri urbanistici (indicati in sentenza);
che, ancora secondo gli accertamenti del c.t.u., prima dell'adozione e dell'approvazione dell'indicato P. di F. vigeva il disposto della legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 17, sicché era prevista la volumetria edificabile di un decimo di mc. per ogni mq. di area edificabile;

che - rilevato che la contestazione mossa dalla provincia riguardava unicamente la dedotta insussistenza della vocazione edificatoria in relazione alla sussistenza del vincolo d'inedificabilità - da quanto esposto risultava con chiarezza che l'intera zona in cui era inserito il terreno espropriato era stata conformata come zona edificabile, con la conseguenza che il vincolo per la destinazione a strada previsto dal P. di F. andava ritenuto quale vincolo espropriativo e di esso non doveva tenersi conto ai fini di causa, sicché il terreno de quo andava qualificato a vocazione edificatoria legale;

che, peraltro, sempre in base agli accertamenti del c.t.u., sussisteva anche la vocazione edificatoria di fatto;

che il consulente di ufficio, con conclusioni sorrette da congrua motivazione immune da vizi logici, e quindi tali da poter essere condivise dal collegio (anche perché non avevano formato oggetto di contestazioni), aveva accertato che il valore espropriativo del terreno in oggetto, effettuata la media tra valore venale (stabilito con i metodi analitico e sintetico-comparativo) e reddito dominicale rivalutato, era pari alla somma di lire 900.903.000, sulla quale non andava eseguita la detrazione del 40% in mancanza di una congrua offerta, da parte dell'ente convenuto, dell'indennità determinata secondo i criteri della legge n. 359 del 1992;
che, quanto alla applicabilità nella specie dell'art. 16 del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, detta norma appariva viziata da sospetta illegittimità costituzionale, non prevedendo l'esclusione della sua operatività nei casi (come quello di specie) in cui il terreno edificabile era già oggetto di vincolo espropriativo al momento dell'entrata in vigore dell'obbligo di denunzia;

che nel caso in esame, tuttavia, non era necessario sollevare la questione di costituzionalità, perché la norma citata non era applicabile, non essendo stata presentata la denunzia ICI (caso non previsto dalla legge), e non essendo da condividere la tesi secondo cui il valore di riferimento dovrebbe essere quello agricolo, non versandosi in ipotesi d'interpretazione estensiva ma di creazione di norma nuova per fattispecie non analoga;

che il debito relativo all'indennità di espropriazione costituiva obbligazione di valuta, onde sullo stesso erano dovuti dal giorno dell'esproprio gli interessi legali per il solo fatto che la somma era rimasta a disposizione dell'ente espropriante, mentre non andavano riconosciuti la rivalutazione o il maggior danno da svalutazione monetaria;

che l'indennità di occupazione andava calcolata nella misura degli interessi legali sul valore espropriativo dei beni, per il periodo dall'immissione in possesso (5 luglio 1991) all'emanazione del decreto di esproprio (21 maggio 1993), e quindi nella somma di lire 166.667.000, somma sulla quale andavano applicati gli interessi legali, di natura compensativa, a partire dalle rispettive scadenze annuali dei frutti alla cui mancata riscossione l'indennità stessa si correlava.
Contro entrambe le sentenze la provincia di Firenze, in persona del presidente p.t., ha proposto ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi illustrati con memoria.
La SARA s.r.l. e RL AN hanno resistito con controricorso ed hanno del pari depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civile. Motivi della decisione
Con il primo mezzo di cassazione la ricorrente denunzia violazione o falsa applicazione degli artt. 110 e 299 c.p.c., nonché insufficienza della motivazione circa un punto decisivo della controversia.
Censura la sentenza non definitiva, nella parte in cui ha ritenuto improprio il riferimento all'istituto della successione universale nell'ipotesi d'istituzione di una nuova provincia, istituto invocato dalla medesima ricorrente con riferimento all'istituzione della provincia di Prato.
In realtà l'ente territoriale Provincia di Firenze dovrebbe considerarsi estinto con riferimento all'ambito territoriale oggi di competenza della provincia di Prato, come sarebbe desumibile dal D.Lgs. 27 marzo 1992, n. 254 e dalla sua fase attuativa. In tal senso sarebbero invocabili anche i principi generali in materia di enti pubblici territoriali.
Non potrebbe dubitarsi che, con riferimento ad una determinata estensione territoriale, la provincia di Firenze abbia perduto qualsiasi competenza e funzione. La successione universale della provincia di Prato a quella di Firenze rispetto all'ambito territoriale assegnato alla prima non sarebbe dovuta passare attraverso l'estinzione della seconda, ma per il tramite del definitivo passaggio di funzioni alla provincia di Prato in tutte le materie dalla legge attribuite all'ente provinciale, con riguardo all'estensione territoriale di competenza.
La Corte territoriale, inoltre, pur negando la successione di un ente all'altro, avrebbe operato un'indebita distinzione tra obbligazioni che dovrebbero seguire le strutture territoriali separate ed obbligazioni che dovrebbero essere regolate da convenzioni tra le due province, per poi concludere in modo contraddittorio che tali accordi comunque non potrebbero essere opposti all'espropriato. Tale ragionamento, mancando l'esatta individuazione del fenomeno da esaminare, porterebbe ad imputare alla provincia di Firenze l'esercizio di funzioni amministrative, in precedenza dalla stessa svolte per la realizzazione di un'opera di pubblico interesse, che oggi andrebbero ad interessare l'ambito territoriale di un ente diverso, rispetto al quale l'attuale ricorrente non avrebbe più alcuna competenza.
Le censure qui riassunte non hanno fondamento.
In via di principio la successione tra enti pubblici è disciplinata dalla normativa specifica che prevede l'evento. Quando tale disciplina manchi, la successione si verifica allorché l'estinzione di un ente sia disposta al fine di trasferire la sua struttura organizzativa, il suo compendio patrimoniale ed i suoi compiti ad altro ente, permanendo in capo al nuovo soggetto gli scopi perseguiti da quello soppresso (Cass., 7 marzo 1995, n. 2660). Più specificamente, e con riferimento proprio all'istituzione della provincia di Prato, questa Corte ha già affermato che, in tema di successione nel processo, la disciplina dettata dall'art. 110 c.p.c. presuppone il venir meno della parte processuale (Cass., 16 gennaio 1999, n. 398). Il richiamo alla norma ora citata e all'art. 299 c.p.c. non è dunque pertinente.
Infatti, non va condivisa la tesi della ricorrente secondo cui "l'ente territoriale Provincia di Firenze deve essere considerato del tutto estinto con riferimento all'ambito territoriale della Provincia di Prato" (ricorso, pag.7). L'estinzione di un ente non può essere parziale ma presuppone la sua scomparsa come soggetto di diritto, il che non è avvenuto nella fattispecie in quanto la provincia di Firenze, a seguito dell'istituzione della provincia di Prato, ha visto soltanto una modificazione del suo territorio nell'ambito della regione Toscana, con conseguente ridistribuzione delle rispettive competenze.
Peraltro il D.Lgs. 27 marzo 1992, n. 254 (istitutivo, appunto, della provincia di Prato), nell'art. 3, terzo comma, ha stabilito che, fino alla data delle elezioni dei consigli delle due province, "gli organi della provincia di Firenze continuano ad esercitare le funzioni nell'ambito dell'intero territorio dell'attuale circoscrizione". Le elezioni, come si precisa anche nel ricorso per cassazione (pag. 7), si tennero nell'aprile del 1995. Ne segue che la domanda, proposta con citazione del 16 luglio 1993, non poteva che essere diretta contro la provincia di Firenze, ente espropriante, mentre la successiva entrata in funzione degli organi della provincia di Prato è irrilevante sul piano processuale, dovendo trovare applicazione il principio generale di cui all'art. 111, primo comma, c.p.c. (cfr. Cass., n. 398 del 1999, cit.). La pronunzia della Corte territoriale sul punto, quindi, è corretta. Con il secondo mezzo di cassazione la ricorrente denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, nonché insufficiente motivazione su punto decisivo della controversia. Premesso che la norma citata richiede, per il calcolo dell'indennità di espropriazione per le aree edificabili, l'esistenza al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio delle possibilità legali ed effettive di edificazione dei terreni oggetto della procedura ablatoria, sostiene che la Corte di appello, condividendo le errate conclusioni del c.t.u., avrebbe ritenuto il carattere edificabile dei suoli oggetto del giudizio, pur mancando il requisito della possibilità legale di edificazione degli stessi.
Invero la Corte di merito, nella sentenza non definitiva, avrebbe osservato che la consulenza non aveva in sostanza risposto al quesito circa le possibilità legali di edificazione, facendo leva sull'edificabilità di fatto, sicché la causa sarebbe stata rimessa sul ruolo per il prosieguo dell'istruzione al riguardo. La sentenza definitiva, pur riconoscendo che la relazione integrativa del c.t.u. non aveva aggiunto nulla di significativo alla precedente relazione, invece avrebbe concluso per l'edificabilità di diritto e di fatto dei terreni in questione.
Il primo giudice avrebbe erroneamente affermato che il vincolo d'inedificabilità delle aree derivante dal P. di F. doveva farsi coincidere con il vincolo preordinato all'esproprio, non valutabile in sede di stima dei suoli. In altri termini, il detto giudice avrebbe affermato che, per valutare la sussistenza del requisito dell'edificaffilità legale, si dovrebbe fare riferimento alle disposizioni normative precedenti all'esistenza di strumenti urbanistici generali e, in particolare, si dovrebbe ricorrere all'art. 17 della legge n. 765 del 1967. Tale ragionamento proverebbe troppo perché, qualora fosse condivisa la tesi secondo cui - in presenza di strumenti urbanistici contenenti disposizioni di vincolo - si dovrebbe risalire non alle previsioni pianificatorie precedenti all'apposizione del vincolo espropriativo ma alle disposizioni normative preesistenti, ogni terreno oggetto di esproprio sarebbe sempre da considerare edificabile, restando così inoperante il citato art. 5 bis.
Invece, per verificare l'edificabilità legale dei terreni in esproprio, la Corte di appello avrebbe dovuto fare esclusivo riferimento al P. di F. preesistente all'apposizione del vincolo, anziché risalire alla normativa pregressa. E ciò sarebbe confermato dal fatto che la prima relazione del c.t.u. (cui nulla di significativo avrebbe aggiunto la relazione integrativa) avrebbe trascurato la destinazione "negativa" dello strumento urbanistico generale, facendo riferimento alla comparazione con le aree limitrofe ed alla concreta attitudine edificatoria della zona, così confondendo i piani dell'edificabilità legale e di quella fattuale. La relazione integrativa avrebbe ancora chiarito l'erroneità dell'argomentare del consulente, il quale avrebbe ritenuto il terreno dotato di possibilità legali di edificazione se considerato non isolatamente ma nella situazione generale, siccome compreso in zona che includeva aree destinate ad edilizia residenziale, a verde pubblico ed a viabilità, così ribadendo l'operata confusione. Invece il terreno oggetto di esproprio non sarebbe stato suscettibile di edificabilità legale, perché la destinazione urbanistica esistente sarebbe stata "incompatibile con ogni forma di edificazione, in quanto il medesimo terreno sarebbe ricaduto, già al momento dell'apposizione del vincolo espropriativo, in zona sottoposta a vincolo d'inedificabilità assoluta.
Non avrebbe rilievo quanto ritenuto dai primi giudici, sulla circostanza che tutta la zona in cui è inserito il terreno in esproprio fosse da considerare edificabile, perché tale rilievo sposterebbe il discorso sul diverso piano delle possibilità effettive di edificazione.
Con il terzo (subordinato) motivo la ricorrente adduce ancora violazione e falsa applicazione dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, nonché omessa motivazione su punto decisivo della controversia.
Il consulente di ufficio avrebbe errato nel calcolo dell'indennità di esproprio. In particolare, il valore espropriativo dell'area sarebbe stato accertato sulla base di un indice di fabbricabilità pari a 2 mc/mq., ricavato da quello previsto dallo strumento urbanistico per le zone adiacenti all'area de qua. Ma tale base di calcolo non sarebbe corretta perché, in via di mera ipotesi, la volumetria edificabile sarebbe potuta essere soltanto quella prevista dall'art. 17 della legge n. 765 del 1967. Infatti, se il parametro di valutazione dell'edificabità dei terreni va rinvenuto nella normativa precedente all'adozione degli strumenti di pianificazione comunale, non potrebbe poi prescindersi dal dettato di tale normativa in ordine alle possibilità di edificazione. Ogni diverso parametro (come quello prescelto dal c.t.u.) andrebbe considerato arbitrario perché riferito ad una situazione del tutto irreale. L'alternativa, ad avviso della provincia di Firenze, sarebbe la seguente: o s'ignorano del tutto le previsioni degli strumenti urbanistici generali ovvero si fa ad essi univoco riferimento, con la conseguenza di non poter eludere il vincolo assoluto d'inedificabilità che attingeva i terreni in questione (ricorso, pag. 16).
I due motivi che, essendo tra loro connessi, vanno esaminati congiuntamente, non sono fondati.
Si deve premettere che, come emerge dallo stesso tenore del ricorso per cassazione, non è controverso che, alla data di apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e alla data del decreto di espropriazione, lo strumento urbanistico da applicare fosse il piano di fabbricazione di cui il comune di EM (nel territorio del quale si trovano i suoli espropriati) era dotato. Anzi, a pag. 13 del ricorso per cassazione la provincia di Firenze adduce in modo espresso che "per verificare la capacità edificatoria legale dei terreni oggetto di esproprio, la Corte avrebbe dovuto esclusivamente far riferimento al P. di F. preesistente all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio - come risulta dal certificato di destinazione urbanistica - anziché risalire alla normativa pregressa genericamente applicabile a tutti i comuni sprovvisti di piano". Tanto chiarito, si osserva che la sentenza impugnata - sulla scorta degli elementi forniti dal consulente di ufficio - ha accertato che, prima dell'apposizione del vincolo espropriativo oggetto di causa, il comune di EM era dotato di piano di fabbricazione che prevedeva, per i terreni in esproprio, la nuova strada, con la stessa larghezza e relative zone di rispetto (strada provinciale n. 82, Nuova Montalese) per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuta l'espropriazione; che dall'indicato P. di F. le aree adiacenti erano classificate come "zona residenziale di ristrutturazione C/1", con i parametri urbanistici riportati in sentenza (tra cui l'If = 2 mc./mq.); che prima dell'approvazione del P. di F. vigeva il disposto dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765. La Corte di merito ha aggiunto che con la relazione integrativa il c.t.u. aveva specificato e chiarito dette circostanze, pur senza aggiungere nulla di significativo ma precisando che la situazione delineata risultava anche dal certificato storico di destinazione urbanistica rilasciato dal sindaco del comune di EM in data 21 aprile 1994.
Dai dati suddetti la sentenza impugnata ha desunto che tutta la zona in cui erano inseriti i terreni in esproprio era stata conformata come edificabile, con la conseguenza che il vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. andava ritenuto vincolo espropriativo del quale non doveva tenersi conto ai fini dell'indennità. E tale ragionamento, conciso ma chiaro e sufficiente, si sottrae alle censure della ricorrente. Invero, in primo luogo non è esatto che la Corte territoriale, per verificare il requisito dell'edificabilità legale, abbia fatto riferimento alla normativa preesistente allo strumento urbanistico generale (in particolare, all'art. 17 della legge n. 765 del 1967). Il richiamo a tale normativa è stata operata dai giudici del merito per ricostruire la "storia" urbanistica della zona (punto, peraltro, non decisivo). Ma il richiamo determinante è stato operato dalla Corte fiorentina proprio con riferimento al piano di fabbricazione, come emerge in modo testuale dalle motivazioni esposte a pag.

6-7 della sentenza impugnata (sopra riassunte), con "indicazione della classificazione urbanistica della zona in cui i suoli in esproprio erano collocati e dei relativi parametri urbanistici. Dal detto piano la sentenza di merito ha desunto l'edificabilità legale dei suoli di cui si tratta, pervenendo a tale conclusione sul rilievo che il vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. fosse da qualificare vincolo espropriativo, non calcolabile ai fini dell'indennità di espropriazione.
Orbene, è stato ripetutamente affermato da questa Corte il principio che, nella stima dei terreni espropriati ai fini della determinazione dell'indennità, non si può tener conto del vincolo espropriativo nè di vincoli d'inedificabilità previsti da strumenti generali preordinati all'espropriazione, ma deve tenersi conto soltanto dei vincoli previsti da strumenti urbanistici di ordine generale non preordinati all'esproprio, esistenti al momento del verificarsi della vicenda ablativa, nonché delle concrete ed intrinseche caratteristiche dei terreni che incidono sull'edificabilità di fatto degli stessi (cfr., ex multis e tra le più recenti, Cass., 15 gennaio 2000, n. 425; 10 febbraio 1999, n. 1113; 9 febbraio 1999, n. 1090). Questa Corte, pronunziando a sezioni unite, ha altresì affermato che, ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative possibilità legali di edificazione al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, ai sensi dell'art. 5 bis, comma terzo, della legge n. 359 del 1992 (come interpretato dalla Corte costituzionale con sentenza 16 dicembre 1993, n. 442), le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello - influenti di regola su tale qualificazione per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale - possono in via eccezionale avere anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne esclude l'incidenza sulla liquidazione dell'indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell'opera pubblica, implicante di per sè la necessaria traslazione di quei beni all'ente pubblico (Cass., sez. un., 23 aprile 2001, n. 173/SU). Nel quadro degli esposti principi, che il collegio condivide, la sentenza impugnata ha attribuito natura espropriativa al vincolo d'inedificabilità per la destinazione a strada previsto dal P. di F. (e non, quindi, dalla normativa precedente: v. sentenza impugnata, pag. 7). Ed a tale risultato è giunta traendo argomento dal rilievo che già prima dell'apposizione del vincolo oggetto di causa il programma di fabbricazione del comune di EM prevedeva (sui suoli poi espropriati) la nuova strada per la cui realizzazione da parte della provincia di Firenze era avvenuta l'espropriazione. In altri termini la sentenza impugnata ha ritenuto, con motivato apprezzamento di fatto (come tale insuscettibile di censura in questa sede), che tra previsione di piano e vincolo espropriativo - avuto riguardo alle caratteristiche dell'opera pubblica realizzata - sussistesse identità di contenuto (trattandosi di vincolo incidente su beni determinati per la localizzazione di una specifica opera pubblica), con la conseguenza che anche alla suddetta previsione andava attribuito carattere (non conformativo ma) espropriativo, onde da essa doveva prescindersi ai fini della determinazione dell'indennità.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, quindi, alla luce dei principi dinanzi enunciati è corretta l'affermazione della sentenza impugnata circa la natura espropriativa del vincolo stabilito dal programma di fabbricazione.
Nè può condividersi la tesi della ricorrente secondo la quale sarebbe erroneo l'argomento del c.t.u. (il cui operato è stato condiviso dalla sentenza impugnata), che avrebbe attribuito ai suoli possibilità legali di edificazione, se considerati non isolatamente ma nella situazione generale, in quanto compresi in zona includente aree destinate ad edilizia residenziale, a verde pubblico e a viabilità. Ad avviso della provincia così ragionando si confonderebbe i distinti piani dell'edificaffilità legale e di quella fattuale. Ma si deve replicare che, dovendosi prescindere dal vincolo espropriativo ricadente specificamente sui suoli de quibus, la possibilità legale di edificazione andava desunta proprio dalla zona in cui essi erano collocati, classificata come edificabile dal P. di F., onde non sussiste alcuna indebita commistione tra i due criteri.
Quanto, infine, alla subordinata tesi della ricorrente secondo cui, in ogni caso, gli indici di fabbricabilità da considerare ai fini del valore espropriativo sarebbero stati quelli previsti dall'art. 17 della legge n. 765 del 1967, deve osservarsi che questa tesi muove dall'erroneo presupposto che la sentenza impugnata avrebbe rinvenuto il parametro di valutazione dell'edificabilità dei terreni nella normativa precedente all'adozione ed all'approvazione dello strumento di pianificazione comunale. Poiché così non è (si rinvia, sul punto, alle considerazioni sopra svolte) cade anche il richiamo al citato art. 17, comunque non pertinente. Invero, non è esatto che la Corte di merito abbia ignorato le previsioni del P. di F., cui invece ha fatto riferimento. Essa non ha tenuto conto del vincolo d'inedificabilità, considerandone il carattere espropriativo, e ciò è corretto alla luce dei principi di diritto sopra ricordati. E, non dovendosi tenere conto del vincolo espropriativo, altrettanto correttamente sono stati utilizzati gli indici di fabbricabilità della zona in cui i suoli in esproprio erano compresi. Diversamente operando, e seguendo la tesi della ricorrente, si sarebbe dato rilievo (ancorché indiretto) proprio al vincolo dal quale invece si doveva prescindere.
Con il quarto mezzo di cassazione la provincia di Firenze denunzia ulteriore violazione e falsa applicazione dell'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, nonché omessa motivazione su punto decisivo della controversia.
Richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 283 del 1993, sostiene che essa non avrebbe inciso sulla normativa concernente il procedimento espropriativo, regolato dagli artt. 15 e ss. della legge n. 865 del 1971, che non farebbe carico all'espropriante di determinare ed offrire l'indennità definitiva di esproprio. Pertanto l'attuazione del diritto per l'espropriato di sottrarsi alla decurtazione del 40% dell'indennità sarebbe rimessa soltanto alla iniziativa, qualora rinunzi a contestare la determinazione dell'indennità in concreto operata dal giudice adito. Il beneficio della mancata decurtazione non sarebbe quindi applicabile quando l'espropriato non abbia richiesto la formulazione dell'offerta da parte dell'espropriante e abbia invece perseverato nell'opposizione, attendendo la liquidazione giudiziale dell'indennità. Nel caso in esame non vi sarebbe stata alcuna manifestazione di volontà conciliativa da parte degli espropriati, i quali non avrebbero richiesto la formulazione di un'offerta, proseguendo invece nel giudizio.
Il motivo non è fondato.
L'art. 5 bis, primo comma, della legge 8 agosto 1992 n. 359 fissa l'indennità di espropriazione per le aree edificabili nella misura della semisomma tra valore venale e reddito dominicale rivalutato, con riduzione del 40%. In altri termini, l'indennità determinata in via giudiziale è pari al 60% della semisomma. Il secondo comma dello stesso art. 5 bis, però, aggiunge che in ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso la riduzione del 40% non si applica. Come posto in luce dalla Corte costituzionale (sentenze 11 luglio 2000, n. 262, e 19 luglio 2000, n. 300), tale cessione assume - quale che sia il carattere, negoziale o meno, privatistico o pubblicistico, dello strumento adoperato dal legislatore - funzione transattiva e definitoria di ogni pretesa dell'espropriando, sia rispetto al trasferimento (non più coattivo) del bene, sia rispetto al quantum patrimoniale, trasformato da indennità in prezzo o corrispettivo. Il procedimento espropriativo si conclude con la pronunzia del decreto di espropriazione, che segna il momento del passaggio di proprietà dall'espropriato all'espropriante. Invero la procedura disciplinata dalla legge n, 865 del 1971 (cui la ricorrente si richiama) è strutturata in modo che, se non avviene la cessione volontaria (art. 12 legge cit.), il profilo concernente la determinazione dell'indennità definitiva (per esigenze di sollecita acquisizione del bene al fine di pubblica utilità) si scinde dalla vicenda espropriativa. Il decreto di esproprio va emesso dopo il pagamento delle indennità accettate o il deposito di quelle non accettate (art. 13 legge n. 865 del 1971), mentre la stima dell'indennità definitiva da parte della Commissione provinciale avviene, almeno di regola, successivamente alla pronuncia del decreto medesimo (artt. 15 e 16 della legge n. 865 del 1971, e successive modificazioni, in particolare ad opera della legge 28 gennaio 1977, n. 10), tant'è che l'art. 19 della legge n.865/1971 collega il termine per l'opposizione alla stima non al decreto di esproprio ma all'inserzione, nel Foglio degli annunzi legali della provincia, della relazione che la riguarda (la Corte costituzionale, poi, con sentenza 22 febbraio 1990, n. 67, dichiarò l'art. 19 illegittimo "nella parte in cui, pur dopo l'avvenuta espropriazione, non consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la determinazione dell'indennità finché manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge").
In questo contesto normativo si possono fissare alcuni punti:
a) la riduzione del 40 per cento è prevista dalla legge come componente ordinaria dell'indennità determinata ai sensi del primo comma dell'art. 5 bis;

b) tale riduzione, tuttavia, può essere esclusa convenendo la cessione volontaria del bene in ogni fase del procedimento espropriativo (art. 5 bis, comma secondo);
c) la cessione volontaria, dunque, non può più avere luogo quando è stato emesso il decreto di esproprio, e ciò non soltanto in ossequio al testuale tenore dell'art. 5 bis, comma secondo, ma anche perché con il decreto di esproprio il bene è già trasferito, onde una cessione successiva verrebbe ad essere priva di oggetto (diversa questione, estranea alla presente vicenda, è quella relativa a possibili accordi sul quantum dell'indennità, successivi alla pronunzia del decreto di esproprio e non appartenenti alla sequenza procedimentale descritta dal legislatore);
d) la cessione volontaria, come si desume dal tenore degli artt. 11 e 12 della legge n. 865 del 1971 (e successive modificazioni), presuppone l'offerta da parte dell'espropriante di una indennità provvisoria che il proprietario espropriando possa accettare, e che quindi sia congrua, tale cioè da garantire all'espropriato un serio ristoro. Detta offerta può essere anche rinnovata dalla P.A. finché il procedimento espropriativo non sia concluso, qualora la prima non sia valida o efficace. Ne deriva che, quando manchi una valida (e congrua) offerta dell'indennità provvisoria effettuata durante il procedimento espropriativo, a parte l'eventuale vizio procedimentale (che qui non rileva) il proprietario non deve subire la decurtazione del 40 per cento, perché non è stato messo in condizione di esercitare il diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria del bene.
Poste queste premesse (e fermo il punto che, nella specie, il decreto di esproprio è intervenuto dopo l'entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, onde non è applicabile la sentenza della Corte
costituzionale n. 283 del 1993, relativa ai soggetti già espropriati al momento di entrata in vigore di detta legge), si deve osservare che la tesi della ricorrente, secondo cui spetterebbe all'espropriato l'iniziativa di chiedere all'espropriante la formulazione di un'offerta, non può essere condivisa. Pur volendo aderire alla prospettazione del "momento negoziale", propugnata dalla ricorrente, spetta al soggetto che ha promosso il procedimento espropriativo ed è il beneficiario dell'espropriazione (restando per conseguenza obbligato al pagamento della relativa indennità) formulare un'offerta che il destinatario dell'ablazione possa accettare, esercitando il diritto di convenire con l'espropriante la cessione volontaria. Non a caso, del resto, pur nel meccanismo previsto dagli artt. 11 e 12 della legge n. 865 del 1971 (e successive modificazioni), il proprietario espropriando non è chiamato ad assumere iniziative circa l'importo dell'indennità (provvisoria) ma soltanto ad accettare o rifiutare l'indennità che gli viene comunicata (e quindi offerta).
Nel caso in esame, come emerge dalla sentenza impugnata e dalla narrativa in fatto del ricorso per cassazione, gli espropriati non accettarono l'indennità determinata in via provvisoria dall'amministrazione provinciale, ritenendola incongrua. Tale valutazione è stata condivisa dalla Corte di merito, che non ha effettuato la detrazione del 40% "in mancanza di una congrua offerta da parte del convenuto di un'indennità determinata secondo i criteri di cui alla l. 359/92". Si tratta di una conclusione conforme ai principi sopra enunciati, mentre nessuna censura è stata formulata in ordine alla valutazione di non congruità.
Di qui il rigetto della censura.
Con il quinto mezzo di cassazione la ricorrente denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 16 D. legislativo n. 504 del 1992, nonché erronea ed insufficiente motivazione su punto decisivo della controversia.
La Corte distrettuale avrebbe errato nel ritenere inapplicabile nella fattispecie l'art. 16 cit., ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio. Richiamato il tenore di detta norma, entrata in vigore il 1^ gennaio 1993, la provincia di Firenze afferma che, poiché il decreto di espropriazione intervenne nel maggio di quell'anno, la norma medesima avrebbe dovuto trovare applicazione, essendo illogico e non convincente il contrario argomento desunto dalla mancata presentazione, nel caso de quo, della denunzia a fini ICI.
Tale argomento non potrebbe essere condiviso perché non spiegherebbe la ratio in base alla quale la violazione di un obbligo tributario dovrebbe avere un effetto premiante per i contravventori. Una possibile soluzione, per scongiurare una simile distorsione del disposto normativo, potrebbe essere quella di parametrare l'indennità al valore agricolo dei terreni.
Neppure questo motivo è fondato.
L'art. 16, primo comma, del D. l.vo 30 dicembre 1992, n. 504 (istitutivo dell'imposta comunale sugli immobili), dispone che in caso di espropriazione di area fabbricabile l'indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'applicazione dell'imposta, qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti. Come il testuale tenore della norma pone in luce essa, per l'esproprio delle aree fabbricabili, contempla un meccanismo riduttivo della relativa indennità, che va commisurata al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato, qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti.
L'applicabilità della norma è, dunque, ancorata ad un duplice presupposto: a) che l'espropriato abbia presentato dichiarazione o denuncia ai fini dell'applicazione dell'imposta (I.C.I); b) che il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti. L'omessa presentazione della denuncia o dichiarazione a fini I.C.I. da parte dell'espropriato, invece, non è prevista e disciplinata dall'art. 16 cit., ne' tale carenza di disciplina può essere colmata in via d'interpretazione (secondo la tesi della ricorrente, per la quale in caso di omessa dichiarazione l'indennità andrebbe parametrata al valore agricolo dei suoli), perché in realtà la presunta operazione ermeneutica si risolverebbe nell'inserimento nel dettato normativo di una integrazione non consentita all'interprete (cfr. Cass., 22 aprile 2000, n. 5283, segnatamente in motivazione); e ciò a prescindere dai profili di legittimità costituzionale che una simile comporterebbe con riguardo ai principi, ripetutamente affermati dal giudice delle leggi, circa la serietà del ristoro che l'indennità espropriativa deve comunque assicurare. In realtà la ratio della norma è da ravvisare nel fatto che il legislatore, avvalendosi dell'ampio potere discrezionale riservatogli in relazione alle varie finalità cui di volta in volta s'ispira l'attività d'imposizione fiscale, ha inteso introdurre un elemento dissuasivo non dell'evasione totale (ritenendo al riguardo sufficienti gli strumenti di controllo, di accertamento e sanzionatori di cui dispone l'amministrazione finanziaria), bensì dell'elusione, che si manifesta col dichiarare valori per le aree edificabili di gran lunga inferiori a quelli collegati al valore venale, ancorché sottoposto al meccanismo correttivo di cui all'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992.
In questa prospettiva si è mossa anche la Corte costituzionale, nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del D. L.vo n. 504 del 1992, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 42 (terzo comma), 53 e 97 della Costituzione (sentenza 12-25 luglio 2000, n. 351). La Corte delle leggi ha rimarcato (tra l'altro) che l'evasore totale non trae alcun vantaggio dalla disciplina stabilita nell'art. 16, perché è destinato in ogni caso a subire le sanzioni per l'omessa dichiarazione, nonché l'imposizione per l'I.C.I. che aveva tentato di evadere.
Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto;
e la provincia ricorrente, per il principio della soccombenza, va condannata al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la provincia di Firenze al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessive lire 15.250.000=, di cui lire quindici milioni per onorari.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile della Corte suprema di cassazione, il 24 settembre 2001. Depositato in Cancelleria il 17 gennaio 2002