Composta dagli Ill.mi Signori Camera di consiglio
Dott. Pietro GIAMMANCO Presidente del 9.7.1998
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere SENTENZA
Dott. Claudia SQUASSONI Consigliere N. 2189
Dott. Salvatore SALVAGO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Amedeo FRANCO Consigliere N. 46236197
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal procuratore della Repubblica presso la pretura di Venezia, nel processo penale

contro

AM RI, nato a [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 30.10.1997 dal g.i.p. presso la pretura di Venezia.
Sentita la relazione svolta dal consigliere Pierluigi Onorato, Lette le conclusioni del p.m., in persona del sostituto procuratore generale Giuseppe Febbraro, che ha chiesto dichiararsi il ricorso inammissibile perché assolutamente infondato,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Il pubblico ministero presso la pretura circondariale di Venezia richiedeva decreto penale di condanna

contro

RI MO, imputato del reato di cui all'art. 9 della legge 16.4.1973 n. 171, perché, senza essere in possesso della prescritta autorizzazione aveva aperto o comunque mantenuto uno scarico di acque reflue nella laguna veneta (accertato il 4.4.1997).
Il giudice per le indagini preliminari, con sentenza del 30.10.1997, respingeva la richiesta, assolvendo l'MO ai sensi dell'art. 129 c.p.p. perché il fatto non è preveduto dalla legge come reato.
In fatto, il giudice rilevava che l'imputato aveva regolarmente chiesto il rilascio dell'autorizzazione sin dal 29.4.1994. In punto di diritto osservava che - diversamente da quanto prevede l'art. 23 della legge 319/1976 per il resto del territorio nazionale - la legge speciale per Venezia n. 171/1973 non prevede alcuna sanzione penale per chi effettui scarichi in laguna avendo richiesto la prescritta autorizzazione, ma prima di averla ottenuta.

2 - Avverso la sentenza ha proposto ricorso il procuratore della Repubblica presso la pretura veneziana.
Premette che il suo ufficio, essendo da tempo scaduti i termini di legge per la messa a norma degli impianti, aveva disposto un censimento di tutti gli scarichi nel comprensorio della laguna veneta;
che per gli scarichi risultati privi dell'autorizzazione l'ufficio aveva richiesto il sequestro preventivo degli scarichi stessi, mentre per quelli che erano stati autorizzati aveva richiesto il decreto penale di condanna per lo scarico effettuato prima del rilascio dell'autorizzazione. Lo scarico de quo rientrava tra questi ultimi.
In linea di diritto il ricorrente osserva che la sentenza impugnata appare fondata su una interpretazione letterale, ma illogica, della norma incriminatrice. È infatti del tutto assurdo - secondo il p.m. veneziano - che una legge speciale volta a tutelare un complesso ecosistema come quello della laguna di Venezia, non preveda come reato condotte sanzionate penalmente dalla legge 319/1976, che disciplina l'inquinamento delle acque in generale (vale a dire la condotta di chi effettui uno scarico non autorizzato per il quale abbia già chiesto l'autorizzazione).

3 - E procuratore generale in sede, con una articolata requisitoria scritta, ha concluso per l'infondatezza del ricorso. Motivi della decisione

4 - Sulla scia della requisitoria scritta del procuratore generale, conviene premettere un breve excursus storico sulla disciplina degli scarichi idrici vigente nel territorio di Venezia, per quello che interessa in questa sede.
Con l'entrata in vigore della legge 10.5.197,6 n. 319 (cd. legge Merli), la disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti e indiretti, in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne e marine, nonché in fognature, sul suolo e nel sottosuolo veniva regolata esclusivamente dalla stessa legge. Così espressamente stabiliva l'art. 26, aggiungendo che sono pertanto abrogate tutte le altre norme che, direttamente o indirettamente disciplinano la materia degli scarichi in acque, sul suolo o nel sottosuolo e del conseguente inquinamento".
Considerata la inusitata ampiezza della formula abrogativa, diventavano pertanto inapplicabili tutte le norme contenute in leggi speciali relative agli scarichi idrici e all'inquinamento delle acque, ivi comprese tutte le norme vigenti a tutela della laguna veneta, e in particolare quelle della legge 16.4.1973 n. 171 (interventi per la salvaguardia di Venezia).
In seguito ai commenti allarmati della dottrina giuridica e della scienza ambientalista, a pochi mesi dall'entrata in vigore della legge Merli, il legislatore corse ai ripari in sede di conversione del D.L. 10.8.1976 n. 544, convertito con modifiche in legge 8.10.1976 n. 690, introducendo una specifica deroga alla generale portata abrogativa del succitato art. 26 della legge 319/1976. Infatti, con l'art. 1 ter della legge 690/1976 veniva introdotto un secondo comma nell'art. 26, che faceva salve le disposizioni della legge per la salvaguardia di Venezia, e venivano sostituiti i due ultimi commi dell'art. 9 di quest'ultima legge, riproducendo in sostanza la disciplina allora vigente per gli scarichi in tutto il territorio nazionale, così come stabilita dall'art. 21, commi 1, 3 e 4, e dall'art. 22 della legge 319/1976. In sintesi, a seguito dell'anzidetto art. 1 ter, l'art. 26 della legge Merli, per la parte che interessa in questa sede, veniva a recitare così:
"26. Gli scarichi di cui all'articolo 1, lettera a), sono disciplinati esclusivamente dalla presente legge. Sono pertanto abrogate tutte le altre norme che direttamente o indirettamente, disciplinano la materia degli scarichi in acque, sul suolo o nel sottosuolo e dei conseguente inquinamento.
Restano in vigore le disposizioni di cui alla L. 16 aprile 1973, n.171, concernente interventi per la salvaguardia di Venezia, nonché
al D.P.R. 20 settembre 1973, n. 962, recante tutela della città di Venezia e del suo territorio dagli inquinamenti delle acque". Mentre gli ultimi due commi dell'art. 9 della legge per la salvaguardia di Venezia, erano così formulati:
"9 (omissis)
In deroga a quanto previsto dall'art. 26 della L. 5 marzo 1963, n.366, chiunque apra, mantenga o comunque effettui nella laguna uno scarico senza aver richiesto la prescritta autorizzazione ovvero continui ad effettuare o mantenere lo scarico dopo che l'autorizzazione sia stata negata o revocata, è punito con l'arresto da due mesi a due anni o con l'ammenda da lire 500 mila a lire 10 milioni. In caso di recidiva specifica, è consentita l'emissione del mandato di cattura. Se lo scarico supera i limiti di accettabilità di cui alla tabella allegata al D.P.R. 20 settembre 1973, n. 962, si applica sempre la pena dell'arresto.
Chiunque effettua o mantiene uno scarico senza osservare le prescrizioni indicate nel provvedimento di autorizzazione è punito con l'arresto fino a due anni o con l'ammenda fino a lire 10 milioni."
Occorre tener presente, per quello che si osserverà in seguito, che il penultimo comma dell'art. 9 non fa che riprodurre il primo, il terzo e il quarto comma dell'art. 21 della legge 319/1976, nel testo vigente prima della modifica introdotta con la recente legge 17.5.1995 n. 172, ripetendo letteralmente sia il precetto sia la qualità e quantità della pena principale, salva la sostituzione della tabella lagunare alle tabelle nazionali relativamente ai minimi di accettabilità, e salva l'omissione della pena accessoria della incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione (non riprodotta nella legge per la salvaguardia di Venezia). L'ultimo comma dello stesso art. 9, invece, riproduce la disposizione dell'art. 22 della legge 319/1976, sempre nel testo vigente prima della modifica introdotta con la legge 172/1995. È evidente quindi che anche la legge "riparatrice" n. 690/1976, o per dimenticanza o per scelta, non ha ripetuto per il comprensorio della laguna veneta la norma che l'art. 23 della legge 319/1976 stabilisce per tutto il territorio nazionale, in base alla quale l'effettuazione di uno scarico dopo la richiesta, ma prima del rilascio, dell'autorizzazione, è punita con la sola pena dell'ammenda.

5 - Così chiarita l'evoluzione storica della disciplina legislativa nella soggetta materia, possono più agevolmente affrontarsi i problemi sollevati in ordine alla fattispecie di causa. In fatto - come risulta già dalla narrativa suesposta - è pacifico che l'imputato aveva richiesto l'autorizzazione allo scarico, ma che aveva effettuato lo scarico anche prima che l'autorizzazione gli fosse stata concessa. In astratto, la sua condotta rientra quindi incontestabilmente nella fattispecie tipica dell'art 23, primo comma, della legge 319/1976, punita con la sola ammenda fino a lire
5.000.000.
Poiché però lo scarico in questione recapitava nella laguna veneta, e poiché la legge per la salvaguardia di Venezia non contiene una norma simile a quella del citato art. 23, si tratta di vedere se la condotta dell'imputato è penalmente sanzionata, e se sì, a che titolo è sanzionata.
5.1 - Una prima tesi sostiene che tale condotta è punita dall'art.9, penultimo comma, della legge 171/1973 analogamente alla condotta di chi effettui uno scarico senza neppure aver richiesto l'autorizzazione, e quindi con la pena alternativa dell'arresto da due mesi a due anni o dell'ammenda da lire 500.000 a 10.000.000. È questa la tesi del pubblico ministero ricorrente, nonché di alcune pronunce di questa corte (Cass. Sez. III, n. 111 del 20.2.1998, ud. 19.1.1998, Girardi;
Cass. Sez. III, n. 1325 del 29.5.1998, c.c. 27.4.1998, p.m. in proc. Zuffi;
contiene solo un obiter dictum in questo senso Cass. Sez. III n. 1154 del 3.2.1995, ud. 9.1.1995, p.m. in proc. Dazzo e altri, rv. 201485, citata nel ricorso). Questa tesi però - ad avviso del collegio - non può condividersi, e del tutto correttamente è stata respinta dal g.i.p. della pretura veneziana nella sentenza impugnata. Essa contrasta irrimediabilmente col principio di legalità dei reati e delle pene, che deve essere applicato e interpretato rigorosamente, essendo stato elevato al rango di principio costituzionale a garanzia della libertà personale (art. 25 (2) Cost.). Come statuisce l'art. 1 del cod. pen., nessuno può essere punito per un fatto che non sia "espressamente" previsto dalla legge come reato, ne' con pene che non siano "espressamente" stabilite dalla legge.
Orbene, l'art. 9, penultimo comma, della legge 171/1973 punisce "espressamente" con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda l'apertura di scarichi idrici per cui non sia stata "richiesta" l'autorizzazione; ma altrettanto "espressamente" non punisce l'apertura di scarichi idrici per cui l'autorizzazione sia stata richiesta (ma non ancora concessa). L'equiparazione della seconda ipotesi alla prima costituisce una indubbia estensione analogica della fattispecie, che è rigorosamente vietata nel diritto penale (art. 14 delle preleggi).
Questa conclusione non è dettata solo dal tenore letterale della norma, ma anche da una considerazione sistematica della normativa vigente in materia di inquinamento delle acque. Se la legge generale n. 319/1976 ha graduato i reati e le pene, distinguendo l'ipotesi più grave dello scarico effettuato senza aver richiesto l'autorizzazione (art. 21(1)) dall'ipotesi meno grave dello scarico effettuato nel periodo intercorrente tra la richiesta e il rilascio dell'autorizzazione (art. 23(1)), mentre la legge per Venezia n. 171/1973 ha previsto solo l'ipotesi più grave, una ermeneusi sistematica non ha scelta: non può pensare - anche indipendentemente dal principio di tassatività penale - che la legge veneziana abbia inteso punire anche l'ipotesi più lieve allo stesso modo dell'ipotesi più grave;
ma deve concludere che la legge veneziana abbia voluto lasciar fuori l'ipotesi lieve dalla sua disciplina, ovvero che si sia dimenticata di includere l'ipotesi lieve nella sua disciplina - il che per l'interprete è la stessa cosa. Si obietta a questa conclusione che il sistema che ne risulta sarebbe illogico e assurdo. Infatti non è ragionevole che per un corpo ricettore più tutelato. quale la laguna di Venezia il legislatore punisca solo lo scarico effettuato senza richiesta di autorizzazione (che sottrae all'autorità amministrativa la possibilità di controllo), mentre per i corpi ricettori meno tutelati punisca sia lo scarico effettuato senza richiesta di autorizzazione sia lo scarico effettuato dopo la richiesta ma prima del rilascio dell'autorizzazione.
Siffatta obiezione, in se stessa fondata, però, dovrebbe portare a sollevare questione di legittimità costituzionale della norma per contrasto col principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. (ed è questa la seconda tesi possibile in ordine al presente problema). Ma non può assolutamente legittimare il giudice a una estensione analogica del reato previsto dall'art. 9, sesto comma, legge 171/1973, che proprio il sistema costituzionale interdice.
5.2 - Invero, nel ricorso Girardi sopra menzionato, il ricorrente in via subordinata aveva. sollevato la questione di costituzionalità di questa norma per contrasto con l'art. 3 Cost., anche se con una prospettazione opposta a quella accennata. Ma questa corte l'aveva dichiarata manifestamente infondata, perché era stata già esaminata e dichiarata manifestamente inammissibile dal giudice delle leggi, con sentenza (rectius ordinanza) n. 260 del 23.6.1994 (v. Cass. n. 111/1998 citata). Per la verità, la questione esaminata dalla Corte Costituzionale non era precisamente quella accennata, perché il sesto comma dell'art. 9 era sospettato dal pretore di Venezia, non già per la parte in cui non punisce lo scarico idrico per cui sia stata chiesta l'autorizzazione, bensì per la parte in cui non prevede la pena accessoria della incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.
La Corte costituzionale, con una sintetica motivazione, sottolineava che veniva richiesta una pronuncia estensiva delle sanzioni accessorie previste tassativamente dal legislatore;
e che tale pronuncia era preclusa dal fondamentale e inderogabile principio di legalità, consacrato nell'art. 25 Cost.. Come si vede, formalmente la Corte Costituzionale non ha ancora esaminato la questione di cui trattasi, sicché chi sostenesse come sopra l'irragionevolezza del sistema normativo (v. 5.1, in fine) potrebbe ancora sollevare la questione di costituzionalità, anche se è lecito supporre che pure in tal caso la Corte replicherebbe la sua pronuncia, giacché le sarebbe pur sempre richiesta una indebita estensione giurisdizionale del precetto penale stabilito dall'art. 9 della legge 171/1973.
5.3 - Tuttavia, prima di rimettere al giudice delle leggi la questione della irragionevolezza del sistema normativo voluto dal legislatore, occorre più attentamente esaminare quale sia veramente il contenuto normativo del sistema voluto (oggettivamente) dal legislatore e, quindi, se esso sia veramente irragionevole. Più precisamente, occorre verificare in relazione agli scarichi delle acque reflue nel comprensorio della laguna veneziana a) se siano puniti, con la pena alternativa, solo coloro che effettuano gli scarichi senza aver richiesto l'autorizzazione - come sostiene il - g.i.p. nella sentenza impugnata;
oppure b) se siano puniti, con pena pecuniaria, anche coloro che effettuano gli scarichi dopo aver richiesto l'autorizzazione, ma prima di averla ottenuta - come invero ritiene questo collegio.
Soccorre a questo proposito l'evoluzione normativa richiamata sopra al n.

4. Esaminando attentamente questa evoluzione appare chiaro che in seguito all'entrata in vigore della legge Merli (n. 319/1976) la disciplina in essa -contenuta doveva applicarsi anche alla laguna veneziana, sia per le disposizioni precettistiche sia per quelle sanzionatorie. Ma dopo l'entrata in vigore dell'art. 1 ter della, legge n. 690/1976 riprendevano vigore per la laguna veneta sia la legge 16.4.1973 n. 171 sia il D.P.R. 20.9.1973 n. 692; e per quanto riguarda le sanzioni penali per gli scarichi abusivi diventavano applicabili le norme di cui ai rinnovati sesto e settimo comma dell'art. 9 della legge 171/1973, che indubbiamente si configuravano come norme speciali rispetto ai commi 1, 3 e 4 dell'art. 21 e all'art. 22 della legge 319/1976, giacché ne riproducevano in tutto il contenuto normativo, eccetto che per i limiti di accettabilità e per la pena accessoria della incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione (elementi specializzanti). Ma il rapporto di specialità resta confinato alle norme testè citate e non si estende allo intero contenuto normativo delle due leggi. Ciò significa che l'art. 23 della legge 319/1976, in quanto norma generale, continua ad applicarsi all'ecosistema della laguna veneta anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 1 ter della legge 650/1976. Nè può ipotizzarsi alla luce dell'art. 15 delle preleggi che l'art. 1 ter abbia abrogato l'art. 23 della legge 319/1976, sia pure limitatamente all'ecosistema lagunare: e ciò perché la nuova norma a) non abroga espressamente quella precedente, b) non è incompatibile con la precedente, c) non regola l'intera materia regolata dalla legge precedente.
Se ne deve concludere che anche per il comprensorio lagunare veneziano si applica la stessa graduazione sanzionatoria prevista per il territorio nazionale, secondo cui lo scarico effettuato senza aver richiesto l'autorizzazione è punito con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda (ex art. 9, sesto comma, legge 171/1973), mentre lo scarico effettuato dopo aver chiesto l'autorizzazione ma prima di averla ottenuta è punito con la sola pena dell'ammenda (ex art. 23, primo comma, legge 319/1976).

6 - A questo punto non resta che farsi carico di alcune possibili obiezioni contro la tesi qui sostenuta.
Una prima obiezione fa leva sull'art. 9 della legge 319/1976, secondo cui tutti gli scarichi devono essere autorizzati (penultimo comma). Ma l'obiezione non è pertinente, giacché valorizza l'uniformità precettistica vigente su tutto il territorio nazionale in ordine alla legittimità degli scarichi, ma trascura la differenziazione sanzionatoria, che proprio la legge generale ha introdotto su tutto il territorio nazionale, fra gli scarichi abusivi cui non è stata neppure richiesta l'autorizzazione (sottraendo all'autorità competente la possibilità di controllo) e gli scarichi abusivi per cui l'autorizzazione è stata richiesta (mettendo l'autorità in grado di effettuare il controllo).
Una seconda obiezione sostiene che questa differenziazione sanzionatoria varrebbe solo per i nuovi scarichi e non per quelli preesistenti all'entrata in vigore della legge 319/1976. Si può replicare che, secondo l'insegnamento della migliore dottrina, la differenza tra la disciplina transitoria e quella definitiva della legge Merli riguardava solo i limiti di accettabilità degli scarichi e le modalità dell'autorizzazione agli stessi (essendo possibile per gli scarichi preesistenti anche un'autorizzazione provvisoria ex art. 15 della legge, mentre per gli scarichi nuovi è prevista solo un'autorizzazione definitiva); ma non riguardava le sanzioni per l'effettuazione di scarichi abusivi. Contro questa obiezione milita anche la sedes materiae delle norme in questione, giacché le sanzioni sono contenute in un titolo separato (il sesto) diverso da quello contenente specificamente le disposizioni transitorie (il settimo). Senza considerare che in fatto orinai la maggior parte degli scarichi sono "nuovi".

7 - Se ne deve concludere che la sentenza impugnata va annullata con rinvio al pretore di Venezia, che si atterrà per un nuovo giudizio ai principi su esposti.

P.Q.M.

la corte, qualificato il fatto come reato di cui all'art. 23 della legge 319/1976, annulla la sentenza impugnata, con rinvio alla pretura di Venezia.
Così deciso in Roma, il 9 luglio 1998.
Depositato in Cancelleria il 26 settembre 1998