Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MANFREDO GROSSI - Presidente -
Dott. ERNESTO LUPO - Consigliere -
Dott. LUIGI FRANCESCO DI NANNI - Consigliere -
Dott. ANTONIO SEGRETO - rel. Consigliere -
Dott. ALBERTO TALEVI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ER ON, elettivamente domiciliata in ROMA P.ZZA DI TREVI 86, presso lo studio dell'avvocato MARIA TERESA BARBANTINI, che la difende unitamente all'avvocato FRANCESCO MONALDI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
ORD MEDICI CHIRURGHI & ODONTOIATRI PROV, PROCURATORE GENERALE PRESSO TRIBUNALE FERRARA;
PROCURATORE GENERALE PRESSO CASSA;
MINISTRO SANITÀ;

- intimati -

avverso la decisione n. 11/00 della Commissione Centrale per gli esercenti le profes. sanit. di ROMA, emessa il 21/2/2000, depositata il 21/07/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/05/01 dal Consigliere Dott. Antonio SEGRETO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco MELE che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
In data 19.5.1997 NI AR denunziava all'ordine dei medici di Ferrara di aver iniziato una terapia implantologica presso lo studio della Dr.ssa RN AT e che sei mesi dopo era stata convocata per completare i lavori di protesi;
che detti lavori erano stati eseguiti prevalentemente dal sig. AM, igienista dentale, marito della RN.
L'ordine dei medici ed odontoiatri iniziava procedimento disciplinare nei confronti della RN per aver agevolato l'esercizio abusivo della professione di odontoiatra da parte di un soggetto privo dei requisiti necessari.
La Commissione disciplinare dell'Ordine, con delibera del 10.6.1998, riteneva la RN responsabile dell'infrazione contestatale e le irrogava la sanzione della sospensione dall'esercizio professionale per mesi uno.
Proponeva ricorso la RN alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie.
La Commissione Centrale, con decisione del 21.2.2000, rigettava il ricorso.
Riteneva la Commissione che l'unico effetto relativo al decorso del tempo tra la denunzia del fatto e l'inizio del procedimento disciplinare era quello della prescrizione, nella fattispecie non maturata;
che la contestazione dell'addebito mossa alla ricorrente era sufficientemente specifica (agevolazione della professione di odontoiatra nel laboratorio di Bondeno da parte di un igienista dentale); che la prova della responsabilità dell'incolpata emergeva dall'audizione della paziente AN FA e delle dipendenti dell'incolpata AR e IE.
Avverso questa decisione ha proposto ricorso per Cassazione la RN, che ha presentato anche memoria.
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente lamenta il difetto assoluto di motivazione, nonché l'omessa insufficiente e contraddittoria motivazione, sia intrinseca che in relazione alle risultanze istruttorie, concernenti punti rilevanti in maniera decisiva sulla controversia.
Assume la ricorrente che la sentenza impugnata ha erroneamente rigettato l'eccezione di mancata tempestività dell'azione disciplinare, ritenendo che l'azione non si era prescritta, a norma dell'art. 51 d.p.r. n. 221 del 1950, violando il principio generale in tema di azione disciplinare, quale emerge dall'art. 103 t.u. n. 3 del 1957, che va considerato come normativa di principi, il quale dispone l'immediatezza della contestazione, mentre l'art. 120 del stesso t.u. prevede l'estinzione del procedimento nel caso che trascorrano piu, di novanta giorni tra gli atti infraprocedimentali. Secondo la ricorrente, poiché nella fattispecie l'esposto era del maggio del 1997, mentre la contestazione degli addebiti avveniva solo dopo 5 mesi (ottobre del 1997) e la decisione del Consiglio dell'ordine solo il 4.11.1998, doveva ritenersi l'estinzione del potere sanzionatorio.

2. Ritiene questa corte che il motivo di ricorso suddetto vada rigettato.
Anzitutto esso è prospettato sotto il profilo dell'omessa o contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia e non sotto il profilo della violazione di norma o principio di diritto.
Va, a tal fine rilevato che il difetto di motivazione, denunziabile come motivo di ricorso per Cassazione, può concernere esclusivamente l'accertamento e la valutazione dei fatti rilevanti ai fini della decisione della controversia, non anche l'omesso o erroneo esame delle tesi giuridiche prospettate dalle parti, non riferendosi le stesse all'accertamento o alla valutazione dei fatti rilevanti. Pertanto, l'errato o omesso esame delle tesi giuridiche prospettate, non può esser prospettato autonomamente, come vizio di motivazione, ma può valere solo a sorreggere ed a completare le censure di violazione e falsa applicazione di norme e di principi di diritto, mosse alla sentenza impugnata, che abbia assunto a base della decisione un'argomentazione giuridica incompatibile con le tesi suddette (Cass. 14.6.1991, n. 6752; Cass. 10.5.1996, n. 4338).

3.1. In ogni caso il motivo è anche infondato nel merito. Infatti le norme di cui agli art. 103 e 120 t.u. 10 gennaio 1957 n. 3, sono relative esclusivamente alla responsabilità disciplinare degli impiegati civili dello Stato, ed indipendentemente dal punto - non rilevante in questa sede se esse possano costituire principi generali anche nelle altre ipotesi di responsabilità disciplinare nell'ambito del pubblico impiego, certamente esse non sono applicabili in questa sede di responsabilità disciplinare del professionista, che non è fondata su violazione dei doveri connessi al pubblico impiego.
Ciò risponde all'intima natura e funzione del potere disciplinare da parte degli ordini professionali ed alla struttura del procedimento disciplinare.
La giustificazione della concessione agli enti professionali del potere disciplinare è individuata dalla dottrina unanime nella necessità di raggiungere in concreto i fini istituzionali che sono tenuti a perseguire. L'appartenenza ad una collettività professionale crea rapporti tra il gruppo eretto in persona ed il singolo che concorre a formarlo;
in virtù di tali rapporti il singolo è tenuto ai comportamenti richiesti dai fini istituzionali del gruppo.
Il potere disciplinare riconosciuto dalla legge è, quindi, espressione diretta della rilevanza dei fini istituzionali della particolare collettività professionale e dell'autonomia della stessa.
Conseguenza di queste natura e funzione del potere disciplinare è non solo l'assegnazione della titolarità dell'azione disciplinare (l'ordine nel cui albo è iscritto il medico, oltre che il Ministro della sanità - già prefetto -, il Procuratore della Repubblica, ex art. 38 d.p.r. n. 221/1950), ma anche che non possono applicarsi ad esso le regole che siano stabilite per il procedimento disciplinare in tema di pubblico impiego.

3.2. L'unica conseguenza, connessa al decorso del termine tra la data del fatto sanzionato disciplinarmente ed promovimento dell'azione disciplinare, è la prescrizione della stessa.
La prescrizione quinquennale prevista dall'art. 51 D.P.R. 5 aprile 1950 n. 221 dell'azione disciplinare nei confronti degli esercenti professioni sanitarie è interrotta con effetto istantaneo ai sensi dell'art. 2945, comma 1, c.c., dal promovimento della detta azione disciplinare in sede amministrativa, mentre per la fase giurisdizionale davanti alla Commissione centrale è applicabile il comma 2 del menzionato art. 2945 che prevede l'effetto permanente dell'interruzione (Cass. 12 luglio 1999, n. 7340).

4. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 47 e 66 d.p.r. n. 221/1950, nonché la violazione del principio del contraddittorio, la violazione e falsa applicazione dell'art. 206 c.p.c., nonché il vizio di motivazione. Assume la ricorrente che l'accusa si fondava esclusivamente sull'esposto e sulle informazioni fornite al presidente dell'ordine, ma che mai essa o il suo difensore avevano potuto contro interrogare l'esponente ed i testi o quanto meno assistere alla loro audizione;

che le informazioni assunte dal presidente dell'ordine possono solo costituire la fase prodromica del procedimento contenzioso. Ritiene la ricorrente che la Commissione doveva, quanto meno, rinnovare l'istruttoria dibattimentale.
Quanto al procedimento davanti al consiglio dell'ordine, ove si ritenesse che lo stesso non prevede l'audizione dei testimoni in contraddittorio, esso deve essere disapplicato, perché contrario al diritto di difesa.

5.1. Ritiene questa Corte che il motivo è infondato e va rigettato. Va, infatti, rilevato che, per quanto la fase del procedimento disciplinare che si svolge davanti all'ordine dei medici non abbia natura giurisdizionale, ma amministrativa, la dottrina ritiene che anche in questa fase l'incolpato ha il diritto di addurre le prove che ritiene necessarie alla sua difesa e quindi, anche richiedere l'audizione dei testi che ritiene opportuni.
La tesi va condivisa. Infatti non vi è base normativa per ritenere che non sia ammissibile che l'incolpato richieda l'assunzione di mezzi di prova. Tra questi mezzi di prova possono essere indicati anche i testi su cui si fonda l'accusa, se l'incolpato ritiene che sia necessario ai fini difensivi una piu, esatta esposizione dei fatti ovvero chiarimenti in merito.
Ovviamente, anche in questa ipotesi, il collegio giudicante non è tenuto ad ammettere tutti i mezzi di prova, ne' tutti i testimoni indicati dalle parti, ma soltanto quelle prove e quei testimoni che ritiene necessari ai fini della decisione.
In questo caso, poiché l'interessato ha il diritto di presenziare all'intera seduta, finché dura la trattazione orale, le suddette prove vengono assunte in sua presenza.
Ne consegue che, se l'incolpato non ha inteso chiedere l'audizione davanti al collegio giudicante dei testi su cui si fonda l'accusa, nè ha inteso produrre altre prove, egli ha accettato di difendersi sulla base dei risultati istruttori raccolti nell'inchiesta preliminare, per cui non può dolersi che la decisione si fondi sugli stessi.
Nè il diritto di difesa viene leso, allorché la decisione è emessa sulla base di prova non raccolta in presenza dell'incolpato, ma precedentemente, se l'incolpato ha la possibilità di richiedere che essa sia rinnovata in sua presenza e non si sia avvalso di tale facoltà.

5.2. Ciò è in sintonia con quanto detto in materia processualpenalistica in tema di decreto penale di condanna, di giudizio abbreviato ed anche di applicazione della pena su concorde richiesta delle parti, ai sensi dell'art. 444 c.p.p., per gli effetti che detta sentenza di "patteggiamento" produce nel procedimento disciplinare, a seguito delle modifiche apportate agli artt. 653 e 445 c.p.p. dagli artt. 1 e 2 l. 27.3.2001, n. 97. Nè la situazione risulta modificata per effetto della legge costituzionale del 23.11.1999, n. 2, che ha inserito i principi del giusto processo nell'art. 111 Cost.. Infatti, a parte il rilievo che detta norma attiene alla fase giurisdizionale e non alla fase procedimentale amministrativa, quale è quella davanti al Consiglio dell'Ordine, in ogni caso essa, pur fissando il principio generale del contraddittorio per ogni tipo di processo, quanto alla formazione della prova, stabilisce in relazione al solo processo penale che il soggetto accusato ha la facoltà di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazione a suo carico e che la legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio con il consenso dell'imputato. Ne consegue che, pure a volere applicare detti principi anche al procedimento disciplinare - sia nella fase amministrativa che in quella giurisdizionale - come conseguente applicazione in tema di raccolta delle prove del più generale principio del contraddittorio, l'incolpato non può dolersi che detti testi su cui si fonda l'accusa non siano stati sentiti davanti al Consiglio dell'ordine in sua presenza e che la decisione dell'ordine si sia fondata esclusivamente sui risultati dell'inchiesta preliminare, allorché egli non abbia richiesto che nella seduta di cui all'art. 45 d.p.r. n. 221/1950, fossero raccolte prove (ed in particolare che fossero sentiti i testi escussi nell'inchiesta preliminare), con ciò implicitamente consentendo che la decisione fosse emessa sulla base del solo materiale probatorio già raccolto.

5.3. Quanto al procedimento davanti alla Commissione centrale vale quanto già sopra detto, per cui se l'incolpato ha consentito che la decisione da parte del Consiglio dell'ordine avvenisse sulla sola base del materiale raccolto nell'inchiesta preliminare, correttamente la Commissione decide sulla base di dette prove per una duplice ragione.
Infatti avendo l'incolpato accettato che l'incolpazione fosse decisa sulla base delle prove raccolte nell'inchiesta preliminare non può piu, revocare detta scelta.

5.4. Certamente, costituendo il giudizio davanti alla Commissione centrale un procedimento di natura giurisdizionale, è consentito alla Commissione stessa, come emerge dagli artt. 59, c. 2, e 60 d.p.r. n. 221/1950, disporre la rinnovazione dell'istruttoria; ma, come in tutti i procedimenti sanzionatori, essa è un istituto di carattere assolutamente eccezionale, al quale può farsi ricorso, quando il giudice dell'impugnazione ritenga nella sua discrezionalità di non poter decidere allo stato degli atti (vedasi in materia penale: Cass. 15.3.1996, n. 2780, Panigoni).

6. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione, nonché la mancata corrispondenza tra decisione ed accusa contestata. Ritiene la ricorrente che nel capo di contestazione si parla solamente di agevolazione dell'esercizio abusivo della professione da parte di un soggetto privo di requisiti, nell'ambulatorio di Bondeno, mentre, poiché lo AM era un suo collaboratore, il capo di imputazione avrebbe dovuto specificare quali attività consapevolmente avesse messo in opera la RN, che integrassero la fattispecie dell'agevolazione del marito all'esercizio abusivo della professione;
che la Commissione avrebbe dovuto analizzare se effettivamente vi era stata questa agevolazione e quali atti avesse compiuto lo AM.
Assume la ricorrente che lo AM prestava solo assistenza alla titolare dello studio, senza aver instaurato alcun rapporto Professionale con alcuna paziente.

7.1. Ritiene questa Corte che il motivo sia infondato. Quanto alla mancanza di contestazione dettagliata, è vero che l'art. 39 del d.p.r. prevede la notifica all'interessato della menzione circostanziata degli addebiti.
Sennonché vale anche in sede di procedimento disciplinare contro i medici, quanto già affermato dalle S.U. di questa Corte in tema di procedimento disciplinare a carico degli esercenti la professione forense (S.U. 10 febbraio 1998, n. 1342; S.U. 19 novembre 1999, n. 793), secondo cui la contestazione degli addebiti non esige una minuta, completa e particolareggiata esposizione dei fatti che integrano l'illecito, essendo, invece, sufficiente che l'incolpato, con la lettura dell'imputazione, sia posto in grado di approntare la propria difesa in modo efficace, senza rischi di essere condannato per fatti diversi da quelli ascrittigli.

7.2. Inoltre per aversi mutamento del fatto con riferimento al principio di correlazione tra addebito contestato e sentenza, occorre una trasformazione radicale, nei suoi elementi essenziali (naturalisticamente intesi, come comprensivi delle caratteristiche spaziali e temporali), del fatto concreto, si da pervenire ad un'incertezza sull'oggetto dell'addebito da cui scaturisca una reale violazione del contraddittorio e dei diritti della difesa. Ne consegue che l'indagine volta ad accertare la violazione del principio suddetto non va esaurita nel pedissequo e mero confronto puramente formale tra contestazione e sentenza, perché, vertendosi in materia di garanzie e di difesa, la violazione è del tutto insussistente quando l'incolpato, attraverso l'iter del processo, abbia avuto conoscenza dell'accusa e sia stato messo in condizione di difendersi e discolparsi (S.U. 26 aprile 2000, n. 289). Nella fattispecie la decisione impugnata correttamente ha escluso che l'incolpata non sia stata messa in grado di difendersi, in quanto l'addebito della violazione dell'art. 8 della l. n. 175/1992 conteneva la descrizione dello stesso, facendo riferimento all'agevolazione dell'esercizio abusivo della professione di odontoiatra da parte di un igienista dentale, presso l'ambulatorio di Bondeno, come accertato con riferimento a precise dichiarazioni di terzi.

8.1. Quanto poi all'assunto vizio motivazionale, va osservato che esso è denunciabile, in questo tipo di procedimento, solo a norma dell'art. 111, Cost., e cioè quando si traduca in una mancanza di motivazione stessa (con conseguente nullità della pronunzia per difetto di un requisito di forma indispensabile), la quale si verifica nei casi di radicale carenza di essa, ovvero del suo estrinsecarsi in argomentazioni non idonee a rivelare la "ratio decidendi" (cosiddetta motivazione apparente), o fra loro logicamente incompatibili o obiettivamente incomprensibili, e sempre che i relativi vizi emergano dal provvedimento in se, restando esclusa la riconducibilità in detta previsione di una verifica sulla sufficienza e razionalità della motivazione medesima in raffronto con le risultanze probatorie (Cass. S.U. 16.5.1992, n. 5888; Cass. S.U. 8.3.1993, n. 2754; Cass. 30.10.1996, n. 8064).

8.2. Nella fattispecie la sentenza impugnata fonda la ricostruzione dei fatti, e quindi l'agevolazione colposa contestata in favore del coniuge dell'incolpata, sulle deposizioni dei testi ZI e IE nonché sull'audizione della paziente AN FA. La motivazione in questione non è, quindi, ne' mancante ne' apparente ne' obiettivamente incomprensibile, per cui non sussiste il lamentato vizio, nei termini in cui esso è deducibile ai sensi dell'art. 111, Cost.

9. Con l'ultimo motivo di ricorso la ricorrente assume l'illegittimità costituzionale delle norme che regolano l'istituzione della Commissione centrale esercenti professioni sanitarie. Ritiene la ricorrente che nella composizione della Commissione centrale non risulta rispettato il principio dell'autonomia ed indipendenza del giudice. Infatti l'art. 28 del d. lgs. C.P.S. 13.9.1946, n. 233 attribuisce al governo il potere di provvedere, con regolamento, a dettare le norme relative all'elezione dei componenti di tutti i vari organi di autogoverno sanitario, e quindi anche della Commissione centrale. Lo stesso articolo dispone che i componenti liberi professionisti vengano designati dai Comitati centrali della varie federazioni nazionali. Sennonché il d.p.r. n. 221/1950, statuisce che detta nomina possa essere revocata con atto amministrativo, qualora ciò si renda necessario per il miglior funzionamento della Commissione e per la dignità della classe. 10. Ritiene questa Corte che la suddetta eccezione sia manifestamente infondata.
Come le S.U. di questa Corte hanno già rilevato (7 agosto 1998, n. 7753; Cass. S.U. 23.12.1997, n. 13016; Cass. S.U. 18.4.1988, n. 3032) è manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale delle norme istitutive della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (e, in particolare, dell'art. 74 del d.P.R. n. 221 del 1950) per presunta violazione dei principi di autonomia, indipendenza ed inamovibilità degli organi giurisdizionali conseguente alla attribuzione della facoltà di nomina e revoca dei membri della Commissione stessa al potere esecutivo. Le modalità secondo le quali tale facoltà risulta disciplinata sono, difatti, tali da non ledere l'autonomia dei membri dell'organo, risultando, per converso, del tutto funzionali allo scopo di garantirne il perseguimento dei fini istituzionali e di tutelare la dignità dell'Ordine medico, senza risultare, in alcun modo, espressione di mera discrezionalità o di arbitrio, poiché la pronuncia di revoca presuppone un procedimento (di cui risultano investiti i massimi organi dello Stato, sentiti gli ordini professionali), nel quale è garantito, tra l'altro, il contraddittorio con gli interessati. Il ricorso va, pertanto, rigettato.
Nulla, per le spese, non essendosi costituiti gli intimati.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, il 11 maggio 2001.
Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2001