Composta dagli Ill.mi Sigg.: Camera di Consiglio
Dott. Pasquale Trojano Presidente del 10.6.1998

1. Dott. Luciano Deriu Consigliere SENTENZA
2. " Antonino Assennato " N. 2112
3. " Antonio Stefano Agrò " REGISTRO GENERALE
4. " Nicola Milo (rel.) " N. 42403/97
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal OD e, per esso, dal legale rappresentante Rienzi Carlo, quale asserita parte offesa nel procedimento a carico di ignoti, indagati e in ordine al reato di cui all'art. 328 c.p.;
avverso il decreto di archiviazione 7.4.1997, emesso dal GIP del Tribunale di Roma;

Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Nicola Milo;

Letta la requisitoria scritta del Pubblico Ministero che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
Osserva in
Fatto e diritto
Il GIP del Tribunale di Roma, con decreto 7.4.97, su conforme richiesta del PM, dichiarata inammissibile l'opposizione proposta dal OD a norma dell'art. 410 c.p.p., disponeva l'archiviazione del procedimento relativo a presunte omissioni di atti d'ufficio commesse da ignoti appartenenti all'Amministrazione comunale di Roma, in tema di tutela ambientale, gravemente compromessa - nel giugno 1996 - dall'azione congiunta delle elevate temperature stagionali e dei gas di scarico del traffico veicolare.
Riteneva il GIP non legittimato il OD (coordinamento delle Associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) a esercitare la funzione d'impulso e di controllo in ordine alle indagini e all'esercizio dell'azione penale, in relazione all'ipotizzato reato di cui all'art. 328 c.p., in quanto non titolare del bene giuridico da tale norma protetto e, quindi, non parte offesa;
nel merito, non ravvisava, nella condotta dell'Amministrazione comunale, che pure in qualche maniera si era attivata, gli estremi del citato reato, quanto meno sotto il profilo psicologico.
Avverso il decreto del GIP, ha proposto ricorso per cassazione il OD e ha lamentato la violazione del principio del contraddittorio, perché, non essendo stato dato corso al rito camerale ex art. 127 c.p.p., si era frustrato il suo diritto di opposizione alla richiesta di archiviazione, e ciò nell'erroneo presupposto che non fosse parte offesa, laddove, quale associazione riconosciuta (DM n. 109/95) di protezione ambientale, poteva legittimamente esercitare, a norma dell'art. 91 c.p.p., i diritti e le facoltà attribuiti alla persona offesa.
Il ricorrente ha presentato, inoltre, una memoria difensiva, datata 24.10.1997, con la quale, insistendo per l'accoglimento del gravame, ha sottolineato la natura plurioffensiva del delitto di cui all'art. 328 c.p., che, per un verso, tutela il buon andamento della P.A. e, per altro verso, inciderebbe sull'interesse specifico del singolo soggetto a vedere salvaguardata la propria posizione soggettiva dai provvedimento delle P.A. in materia di igiene e sanità. Si è aggiunto che, ove si escludesse la natura plurioffensiva dell'illecito in questione, la relativa norma incriminatrice non si sottrarrebbe al dubbio di costituzionalità, con riferimento agli art. 3, 24 e 113 della Costituzione. Il P.G. ha concluso, con requisitoria scritta, come da epigrafe. Il ricorso è manifestamente infondato e va dichiarato inammissibile.
Ed invero, correttamente il GIP non ha riconosciuto al OD, quale associazione di protezione ambientale, la qualità di persona offesa (o meglio di associazione legittimata a esercitare i diritti e le facoltà attribuiti alla persona offesa) in relazione all'ipotizzato reato di cui all'art. 328 c.p.. Tale reato, infatti, è compreso tra quelli commessi dai pubblici ufficiali (o incaricati di pubblico servizio) contro la Pubblica Amministrazione e il bene giuridico alla cui tutela è preordinato va individuato essenzialmente, ponendosi in un'ottica sostanzialistica che supera il mero dato formale, non nella salvaguardia dell'organizzazione amministrativa in quanto tale (vista cioè nel suo aspetto statico), bensì nel buon andamento e nella trasparenza della sola attività amministrativa, vista nel suo momento dinamico, che si concretizza in "atti amministrativi", destinati, in maniera diretta o indiretta, a riflettersi sul perseguimento dei fini che la P.A. deve realizzare per suo dovere istituzionale (cfr. in tale senso, sia pure con riferimento all'art.328 c.p. prima della riforma introdotta dalla legge n. 86/90, Cass. S.U. 28.5.85, Condus, che superava la c.d. teoria formalistica). L'oggetto giuridico della norma incriminatrice in esame viene sostanzialmente posto in rilievo, in via primaria e pressoché assorbente, dall'esigenza di esaltare i valori-fine della legalità, probità, efficienza e imparzialità che debbono caratterizzare l'attività della P.A., secondo quanto disposto dagli art. 54, 2^ Co., e 97, 1^ e 2^ co., della Costituzione. Tale concetto non è tanto l'effetto di una scelta interpretativa secondo cui "ogni norma del codice penale debba avere un aggancio a una spiegazione costituzionale", quanto la presa d'atto che "non sono lecite interpretazioni e applicazioni che siano difformi dai principi costituzionali".
La nuova formulazione dell'art. 328 c.p. prevede due ipotesi di illecito: la prima consiste nel rifiuto di un atto da compiere senza ritardo per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico, igiene e sanità, la seconda riguarda l'omissione di un atto decorso il periodo di giorni trenta dalla richiesta e l'omissione della comunicazione dei motivi del ritardo. La pur chiara restrizione dei confini dell'area di intervento penale ha sottolineato ancora più efficacemente che questo trova operatività, allorquando ne ricorrano i presupposti, non in relazione all'organizzazione amministrativa in sè e per sè, ma in relazione all'attività che la P.A. svolge entrando concretamente in contatto con i cittadini, in settori in cui il mancato compimento dell'atto indifferibile si connota di particolare disvalore. Se un atto (1^ comma art. 328) deve essere compiuto senza ritardo per soddisfare ragione di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico, igiene e sanità, il rifiuto di compierlo comporta la violazione di un obbligo legale di agire, che rende inadempiente la P.A. rispetto al dovere di operare per quel fine.
Anche l'omissione di cui al 2^ comma del citato articolo incide negativamente sul risultato dell'attività amministrativa, sia nel caso in cui non sia compiu7to l'atto sollecitato, sia nel caso in cui si venga meno al dovere di attivarsi in sè e per sè (risposta in ordine alle ragioni del ritardo), e ciò perché viene comunque compromesso l'interesse alla trasparenza dell'attività della P.A.. L'interesse protetto, quindi, è e rimane, anche in base alla vigente formulazione dell'art. 328, il buon andamento della P.A. nella fase della realizzazione dei suoi compiti istituzionali, con la conseguenza che i rifiuti e le omissioni di atti su tali compiti incidenti possono avere, e di solito hanno, effetti negativi non solo verso la P.A., ma anche nei confronti dei privati, i quali tuttavia non sono i soggetti passivi, ma solo i danneggiati.
Tale principio ha certamente carattere assoluto e denuncia la natura monoffensiva dell'illecito, in relazione all'indebito rifiuto di atti qualificati (art. 328, 1^ co.), che è l'ipotesi criminosa che viene in considerazione nel caso in discussione, a nulla rilevando che il rifiuto (nella specie, per ragioni di igiene e sanità) postula, di per sè, il pericolo di conseguenze dannose, sia pure indirette, sul bene giuridico (nella specie) della sanità, bene quest'ultimo che, però, non rientrando nella struttura del reato, non è oggetto di tutela immediata da parte della previsione normativa in esame e trova la sua fonte di tutela, anche sotto il profilo penale, in altre norme dell'ordinamento giuridico, dettate a tutela dell'ambiente e della salute.
Il delitto di messa in mora, strutturato dal legislatore del 1990 nell'evidente prospettiva di attivare l'iniziativa dell'utente e punti dal 2^ comma dell'art. 328, invece, ha in sè una doppia offensività, nel senso che lede, oltre all'interesse pubblico del buon andamento della P.A., anche il concorrente interesse del privato leso dall'omissione o dal ritardo dell'atto amministrativo dovuto. In tale ipotesi, infatti, di fronte alla formale sollecitazione rivolta dal privato, titolare di una situazione giuridica qualificata come diritto soggettivo o interesse legittimo, il legislatore ha inteso tutelare anche l'aspettativa del predetto a ottenere il provvedimento richiesto o, in alternativa, la comunicazione dei motivi del ritardo o della mancata adozione del provvedimento. Ne consegue che parti offese sono sia la P.A. che il privato richiedente.
Ciò posto, poiché il reato ipotizzato a carico di responsabili ignoti dell'Amministrazione comunale di Roma è quello di cui all'art. 328, 1^ co., c.p., norma questa che tutela - come si è detto - solo il bene giuridico del buon andamento della P.A., devesi escludere che il OD, nella veste di Ente esponenziale di interessi connessi alla tutela dell'ambiente e della salute, possa considerarsi parte offesa del reato de quo, e quindi, destinatario, sempre con solo riferimento a tale illecito, di quelle garanzie procedimentali previste dagli art. 408-410 c.p.p.. Certo, non sfugge all'attenzione di questa Suprema Corte che dal rifiuto della P.A. di adottare, in una determinata contingenza, tempestivi atti di ufficio per ragioni di igiene e sanità possono derivare indirettamente danni a tali beni, ciò non significa, però, che i danneggiati debbono considerarsi anche parti offese dall'indebito rifiuto dell'attività amministrative, il quale va ad incidere, in via immediata, solo sul buon andamento della P.A., che rimane unica parte offesa. Va, infine, sottolineata l'assoluta irrilevanza della prospettata questione di costituzionalità dell'art. 328 c.p., in relazione agli art. 3, 24 e 113 della Costituzione, sotto il profilo che la ritenuta natura monoffensiva dell'illecito di cui al 1^ comma del citato art. 328 precluderebbe la possibilità di "proporre denunce all'Autorità giudiziaria penale per omissioni di atti d'ufficio riguardanti specificamente misure di prevenzione da assumersi per evitare il verificarsi di danni all'ambiente e quindi alla salute dei cittadini...".
Il potere di denuncia, ex art. 333 c.p.p., spetta a chiunque, prescindendo dalla sua posizione di persona offesa o no, ha notizia di un reato perseguibile d'ufficio.
Anche eventuali danni provocati dalla commissione dell'illecito in questione trovano tutela nel nostro ordinamento. Alla declaratoria d'inammissibilità del ricorso, consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somme, che stimasi equa, di L.

1.000.000 alla Cassa delle ammende.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di L.

1.000.000 in favore della Cassa delle ammende.
Così deciso in Roma, il 4 novembre 1997.
Depositato in Cancelleria il 9 gennaio 1998