LLO O 610-72 B I D R STA D.P.R. 642 DAL O U P IM 1 1 6 95 / 0 3 A UBBLIC D art. 22 tab. all.B TE ESEN IN NOME DEL PO OLO I ALIANO 1 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto ESPROPRIAZIONE P.U. SEZIONE PRIMA CIVILE CONCESSIONE OPERA PUBBLICA INDENNITA' DETERMINAZIONE Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: LEGITTIMAZIONE PASSIVA R.G.N. 21540/00 GRIECO Dott. Angelo Presidente Dott. Alessandro CRISCUOLO Consigliere PLENTEDA Consigliere - Cron. 25570 Dott. Donato Consigliere - Rep. 3148 Dott. Giuseppe Maria BERRUTI BENINI Rel. Consigliere Ud.18/02/2003 Dott. Stefano ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: UNIVERSITA' STUDI REGGIO CALABRIA, in persona del Rettore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;
- ricorrente

contro

IN TO, IN RI, elettivamente domiciliati in ROMA VIA CICERONE 28, presso l'avvocato RAFFAELE IZZO, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato LUCIANO MARIA DELFINO, giusta procura in 2003 calce al controricorso;
433 controricorrenti h 3.

contro

ISPREDIL IST. PROMOZIONALE EDIL SPA;
- intimata avverso la sentenza n. 112/99 della Corte d'Appello di REGGIO CALABRIA, depositata il 05/08/99; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/02/2003 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;
udito per il ricorrente, l'Avvocato LA PORTA per 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il rigetto del primo motivo e l'accoglimento del secondo motivo di ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con atto di citazione notificato il 20.3.1996, Co- stantino AR e CO NT convenivano in giudizio davanti alla Corte d'appello di Reggio Cala- bria l'Università degli studi di Reggio Calabria e l'Edilizia (RE) l'Istituto Promozionale per s.p.a., chiedendo la determinazione delle indennità di occupazione e di espropIO, relativamente a terreni di loro proprietà, situati in loc. San Feo di Vito, assog- gettati a procedura espropriativa. 2 ایکرا Si costituiva in giudizio la sola Università, con- testando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto, assumendo il difetto di legittimazione pas- siva, in ragione del trasferimento alla concessionaria RE dei poteri relativi alle procedure di espro- pIO. Con sentenza depositata il 5.8.1999, la Corte d'Appello di Reggio Calabria, premesso che l'occupazione era stata effettuata dell'impresa conces- sionaria "in nome e per conto" dell'Università commit- tente, che è l'unica beneficiaria dell'espropIO, de- terminava nei confronti della sola Università, sul pre- supposto della natura edificabile dei suoli, l'indennità di espropIO in L. 261.284.620, e corrispondente l'indennità di occupazione nella somma agli interessi legali su detto importo, per il peIOdo 7.3.1991 - 20.1.1996, gli interessi legali sulla pre- detta somma, а decorrere dal 20.1.1996 all'effettivo deposito, nonché gli interessi legali su quanto liqui- dato a titolo di indennità di occupazione, dalle singo- le scadenze annuali al deposito. Ricorre per cassazione l'Università degli studi di Reggio Calabria, affidandosi a due motivi, al cui acco- glimento si oppongono con controricorso CO MA IO e CO NT. La RE s.p.a. non ha h 3 - spiegato difese. I controricorrenti hanno depositato memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE Con il primo motivo di ricorso, l'Università degli studi di Reggio Calabria, denunciando violazione del- l'art. 1 1. 24.6.1929 n. 1137, ed omessa motivazione su punto decisivo, censura la sentenza impugnata per non aver tenuto conto delle clausole dell'atto di conces- sione di opera pubblica dall'ente pubblico all'RE s.p.a., in virtù della quale il concessionaIO s'impegnava al compimento di tutte le operazioni di ac- quisizione mediante espropIO delle aree, in modo che la legittimazione passiva per tutte le pretese nascenti dalle attività trasferite è da ritenere del concessio- naIO. Con il secondo motivo di ricorso, l'Università de- gli studi di Reggio Calabria, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 5 bis 1. 8.8.1992 n. 359, e insufficiente motivazione, censura la sentenza impu- gnata per aver liquidato le indennità con applicazione della norma indicata, sulla scorta della sola edifica- bilità di fatto, e in assenza del necessaIO requisito dell'edificabilità legale. Il primo motivo è infondato. Va osservato, in via generale, che nell'ipotesi di 4 : concorso di più enti pubblici nell'esecuzione di un'opera pubblica, per individuare il soggetto tenuto al pagamento delle indennità relative alle espropria- zioni necessarie, occorre accertare, con riferimento alla natura e all'entità dei poteri conferiti al sog- getto incaricato dell'esecuzione dell' opera, se si sia fatto ricorso a figure organizzatorie prive di rilevan- za esterna, dovendosi riconoscere in tali casi la le- statagittimazione passiva dell'ente a cui favore pronunziata l'espropriazione о se, viceversa, operino istituti di rilevanza esterna quali la delegazione in- tersoggettiva o la concessione traslativa (Cass. 13 lu- glio 2001, n. 9521). Allorché la pubblica amministrazione affidi ad un privato la realizzazione di opere programmate nell'in- teresse pubblico, il rapporto non può definirsi di di delegazione amministrativa, che è istituto per sé - peculiare del diritto pubblico e non può configurarsi che tra enti pubblici diversi (delegazioni intersogget- tive) о tra organi diversi dello stesso ente pubblico (delegazione interorganica), ricorrendo, invece, о la figura dell'appalto, ove l'affidamento sia strettamente limitato all'esecuzione del lavoro, ovvero quella della concessione cosiddetta traslativa, caratterizzata dal trasferimento, in tutto о in parte, al concessionaIO 5 dell'esercizio delle funzioni oggettivamente pubbliche (Cass. 3 novembre 1983, n. 6474) in particolare, nel caso in cui l'ente affidataIO dell'opera, eserciti po- teri espropriativi "in nome e per conto dell'ente bene- ficiaIO dell'espropriazione, grava su quest'ultimo l'obbligo di corrispondere l'indennità, con conseguente legittimazione passiva nel giudizio avente ad oggetto gli oneri economici del provvedimento ablatoIO, che risulta perciò riferibile all'ente stesso (Cass. 1.2.2000, n. 1083). La sentenza impugnata correttamente esclude potersi ravvisare una concessione traslativa, posto che da un lato l'Università degli studi di Reggio Calabria è l'unico beneficiaIO dell'espropriazione, e che la con- cessionaria RE è stata autorizzata ad occupare d'urgenza gli immobili "in nome e per conto" dell'Università. In conclusione l'Università di Reggio Calabria, quale ente espropriante come tale manifestato nella vicenda di cui è causa e beneficiaIO della procedura ablatoria, è l'unico legittimato passivo dell'azione per la determinazione delle indennità. Il secondo motivo del ricorso principale è invece fondato. La Corte d'appello di Reggio Calabria, pur 6 nell'apprezzabile sforzo di ricostruire il sistema di indennizzo espropriativi in rapporto alla disciplina urbanistica, alla luce dell'art. 5 bis 1. 8.8.1992 n. 359, approda a conclusioni che in contrasto con la linea giurisprudenziale di questa Suprema Corte - non possono essere condivise. Secondo il giudice di merito, i terreni espropriati, ricadenti in zona a verde pub- blico e viabilità e in zona per attrezzature scolasti- che di grado supeIOre, presenterebbero una "vocazione edificatoria" idonea alla determinazione dell'indennità secondo il criteIO privilegiato delle aree edificabi- li, di cui al primo comma dell'art. 5 bis. Sul tema non possono che riprodursi le argomenta- zioni sottintese alla citata giurisprudenza di questa corte in tema di indennizzo espropriativi di immobili per i quali lo strumento urbanistico prevede una desti- nazione pubblicistica. L'art. 5 bis 1. 359/92 ha introdotto una generale incondizionata bipartizione dei suoli, agricoli ed e edificabili, che non ammette figure intermedie: la di- sposizione sembra da associare ad una domanda che ri- chiede una risposta secca, un sì o un no (non già una variabilità quantitativa di risposte fondate su criteri in concorrenza ed in contraddizione tra loro), una ri- sposta che deve condurre ad una classificazione delle 7 aree come edificabili ○ non edificabili. Una risposta oggettiva e non legata a valutazioni opinabili può es- ser data solo dalla classificazione urbanistica dell'area in considerazione. Tale linea giurispruden- ziale (Cass. 28 marzo 1996, n. 2856; 11 dicembre 1996, n. 11037; 5 giugno 1997, n. 5111; 14 gennaio 1998, n. 259; 10 aprile 1998, n. 3717; 12 giugno 1998, n. 5893; 3 luglio 1998, n. 6522; 29 agosto 1998, n. 8634; 17 aprile 1999, n. 3839; 29 aprile 1999, n. 4300; 12 lu- glio 1999, n. 5806) ha di. recente ricevuto l'avallo delle sezioni unite (Cass. 23.4.2001, n. 172/SU; suc- cessivamente, conforme: Cass. 16.9.2002, n. 13473). L'attribuzione della reale discretività del sistema al parametro della edificabilità legale discende, oltre dalla ratio legis, caratterizzata da esigenze diche ridimensionamento della spesa pubblica, dalla corretta interpretazione dell'inciso, di cui alla prima parte sensi del terzo del 4° comma, «е per quelle che, ai comma, non sono classificabili come edificabili», sul quale è da ritenere si regga la coerenza dell'intero sistema dell'art. 5 bis. Se le «possibilità legali ed effettive di edifica- zione» fossero state previste dall'art. 5 bis, 3° com- ma, come ipotesi alternative e autonome, nel senso del- la sufficienza, ai fini dell'applicabilità del criteIO 8 Н della semisomma di cui al 1° comma, anche della sola edificabilità di fatto, non vi sarebbe stata ragione di scorporare dalla categoria dei suoli edificabili un'ipotesi, quella dei suoli interessati da vincolo d'inedificabilità, la cui connotazione è unicamente ur- banistica. In altre parole, se la semplice presenza, nei suoli legalmente non edificabili, della vocazione edificatoria, fosse idonea ad annullare l'effetto nega- tivo del vincolo, di nessuna utilità apparirebbe la previsione di un'ipotesi specifica di suoli non edifi- cabili da associare alla disciplina dei suoli agricoli, ma rispetto ad essi ontologicamente autonoma. Alla edificabilità di fatto residua, nel sistema dell'art. 5 bis, una funzione solo suppletiva e comple- mentare, utilizzabile in assenza di pianificazione ur- banistica (Cass. 17 settembre 1997, n. 9242; 2 settem- bre 1998, n. 8702) ○ come apprezzamento delle specifi- che caratteristiche dell'area legalmente edificabile (Cass. 29 agosto 1998, n. 8648), restando comunque in- dispensabile che a mezzo regolamento del Ministero dei lavori pubblici si stabiliscano i parametri per tale valutazione (comma 5). L'argomentazione che precede non è infirmata dalla pretesa indicazione circa l'alternatività, e non cumu- latività, dei requisiti legale ed effettivo, riveniente 9 на dall'art. 2 d.lgs. 30.12.1992 n. 504, in cui "per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a SCO- po edificatoIO in base agli strumenti urbanistici ge- nerali o attuativi, ovvero in base alle possibilità ef- fettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità" 1 a differenza della congiunti- - va "e" è impiegata la disgiuntiva "ovvero". A parte la considerazione per cui il sistema tribu- taIO (la norma richiamata fissa i presupposti per l'I.c.i.) è caratterizzato da autonome esigenze, da cui scaturisce una disciplina speciale, di regola non invo- cabile per l'interpretazione di norme dettate in diver- si settori, nella specie, il richiamo, ai fini dell'identificazione delle aree fabbricabili assogget- tabili all'imposta, dei criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità, ha il senso, viceversa, di una dipendenza dei presuppo- sti d'imposizione alle condizioni per cui la disciplina sull'indennizzo espropriativo configura la sussistenza del requisito di edificabilità, laddove l'apparente au- tonomia e sufficienza delle "possibilità effettive" in quanto preceduta dalla disgiuntiva "ovvero" - ha un in riferimento ai casi in cui senso propIO in 1'edificabilità di fatto viene in considerazione, 10 senso integrativo o (eccezionalmente) suppletivo, nella determinazione dell'indennità di espropriazione. Né tale sistema può essere sospettato di incostitu- zionalità. La natura dell'area espropriata va, dunque, conside- rata, secondo la ricostruzione operata dalla più recen- te giurisprudenza (vedi, in particolare, Cass. 23.4.2001, n. 173/SU), in rapporto alla classificazione operatane dalla pianificazione in vigore al momento dell'espropIO, senza che, ovviamente, si possa tener conto de l vincolo concretamente apposto in vista dell'espropIO, in virtù dell'approvazione del piano di attuazione. Le resistenze ad una connotazione del sistema dell'art. 5 bis in termini di valutazione primariamente urbanistica delle potenzialità edificatorie, si fondano nella stessa prospettazione del primo motivo di do- glianza sulla necessità del riferimento concreto al bene da espropriare, secondo le tradizionali indicazio- ni della Corte costituzionale, nel senso che l'indennità di espropIO può ritenersi conforme al pre- 42, terz cetto costituzionale di cui all'art. o comma, la misura di essa sia riferita al valore del Cost., se determinato dalla sue caratteristiche essenziali bene, e dalla destinazione economica, perché solo in tal modo 11 l'indennità stessa può costituire un seIO ristoro per l'espropriato (Corte Cost. 30.1.1980, n. 5). Il richiamo alla giurisprudenza costituzionale de- gli anni '80 potrebbe essere condizionato dal pregiudi- zio integralista sulla piena compensabilità del sacri- ficio del dominium solo attraverso la corresponsione del prezzo di mercato. L'attualità di tale richiamo, però, deve esser verificata alla luce del percorso evo- lutivo della Corte Costituzionale sul tema dell'indennità di espropIO. Le reazioni ai primi tentativi di scindere, o ridi- mensionare, la rendita fondiaria, con soluzioni che proposero uno scorporo dello ius aedificandi dallo sta- tuto proprietaIO, sono sfociate nelle sentenze che di- chiarando l'illegittimità del criteIO indennitaIO per le aree edificabili commisurato al valore agricolo, hanno fatto prevalere, sul concetto di proprietà con- formata, l'ideologia della proprietà - al massimo vincolabile, indubbiamente più favorevole ai privati cittadini che non alle esigenze di bilancio dello Sta- to. Negli anni '90 si è però assistito a un'inversione di tendenza, poiché si è ritenuto che la recessione economica del paese, e più ancora la disastrata situa- zione della finanza pubblica, abbiano ispirato il più 12 benevolo atteggiamento del giudice delle leggi verso la nuova disciplina dell'indennità di espropIO, davvero poco diversa, nei risultati pratici, dall'indennità commisurata al valore agricolo, di cui all'art. 16 1. 865/71. Il sostanziale superamento del vaglio di costi- tuzionalità della nuova disciplina di cui all'art. 5 bis (Corte Cost. 16.6.1993, n. 283, cit.; 16.12.1993, n. 442), ivi compreso il comma 7 bis, come aggiunto 23.12.1996 n. 662 (Cortedall'art. 3, comma 65, 1. Cost. 30.4.1999, n. 148), determina dunque lo "spostamento del baricentro dell'attenzione del giudice delle leggi da un controllo di mera legittimità della legge ad una valutazione di opportunità e convenienza politica della stessa". E non è casuale che gli arresti della Suprema Corte che adottano la connotazione urba- nistica delle potenzialità edificatorie dei suoli, in- vocano a sostegno la ratio della norma, caratterizzata da obiettivi di risanamento della finanza pubblica (vedi, in particolare, Cass. 11.12.1996, n. 11037). Nella sentenza Corte Cost. 283/93 si è avvertito un " revirement" di fondamentale portata nell'atteggiamento del giudice delle leggi di fronte alla tutela dello ius aedificandi, che ha avvalorato ipotesi dottrinali di un'avvenuta separazione di quest'ultimo dal diritto di proprietà, e non per effetto della 1. 28.1.1977 n. 10, 13 bensì fin dall'emanazione del codice civile e della legge urbanistica. Una volta verificata la rispondenza del nuovo cri- teIO indennitaIO per le aree edificabili al riferi- mento del seIO ristoro e della misura non irrisoria o meramente simbolica, l'annullamento del divaIO nei ri- sultati pratici tra i risultati indennitari determinati in base al valore venale mediato ed al valore agricolo, toglie gran parte d'interesse alla questione. Conside- rando la decurtazione per la mancata stipula della ces- sione volontaria, l'indennizzo per le aree edificabili si riduce a circa il 30 % del valore venale, e allora il vantaggio perequativo di un allargamento della no- zione di edificabilità, allo scopo di sottrarsi al cri- teIO del valore agricolo medio di cui all'art. 16 1. 865/71, è tutto da dimostrare. E con ciò si vanificano le possibili censure di disparità di trattamento ed in- coerenza del sistema, che presidiavano le dichiarazioni d'incostituzionalità degli anni '80. Ma è il richiamo stesso alle sentenze degli anni '80 che si dimostra, oltre che antistorico, inappro- priato, ove si rifletta che il sistema basato sul valo- re agricolo medio risultava generalizzato (salvo cor- rettivi in aumento per le zone urbanizzate) a dispetto 14 19 di una naturale destinazione di certe aree all'edificazione, per essere poste in zone già interes- sate dallo sviluppo urbanistico. Il sistema creato dall'art. 5 bis, diversamente, rinvia al titolo II del- la 1. 865/71 soltanto la determinazione per l'indennità dei suoli agricoli, dettando per quelli edificabili un criteIO ontologicamente diverso, la cui articolazione, dettata dalla pianificazione urbanistica, si caratte- rizza per una complessità ben diversa da quella rappre- sentata dai correttivi in aumento che l'art. 16 appre- stava per le aree urbanizzate. Il riferimento ai crite- ri di edificabilità dettati dalla disciplina urbanisti- ca, lungi dal presupporre un conferimento amministrati- vo dello ius aedificandi, ne rispetta la regolamenta- zione secondo l'unico parametro discretivo che assicuri certezza ed obiettività. Il capo della sentenza, ispirato, viceversa, al principio della sufficienza della "vocazione edificato- ria" dei suoli a prescindere dalla classificazione ur- banistica, va cassato. Le circostanze anticipate dal controricorso per cui potrebbe comunque pervenirsi ad un'affermazione in termini di edificabilità del terreno ai fini dell'applicazione del criteIO di cui al primo comma dell'art. 5 bis, anziché del quarto comma, rite- nendosi la sussistenza del requisito dell'edificabilità legale comportano accertamenti di fatto che potranno 15 eventualmente costituire oggetto del giudizio di rin- vio, cui è demandata la determinazione dell'indennità di espropriazione (e, conseguentemente, di occupazio- ne), sulla scorta del criteIO dell'edificabilità lega- le, nell'applicazione del quale, peraltro, si richiede un corretto accertamento della natura del vincolo di inedificabilità gravante sui terreni espropriati in virtù della destinazione а zona F, se conformativo od espropriativo, e dunque sulla qualificazione legale del terreno - ai fini indennitari in termini di edifica- 23.4.2001, n. 173/SU,bilità о meno (in tema: Cass. cit.; da ultimo, Cass. 19.7.2002, n. 10542). In accoglimento del secondo motivo, dunque, la sen- tenza va cassata, con rinvio alla Corte d'appello di Messina, che provvederà anche alle spese di questo giu- dizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo del ricorso principale e rigetta il primo. In relazione alla censu- ra accolta cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d'Appello di Messina. Così deciso in Roma, il 18.2.2003. Il Consigliere estensore Il Presidente Stefano Benini Angelo 16 0/ IL CANCELLIEGE Domenico Mazzalupi бошенко Махавир CORTE SUPREM O CASSAZIONE Prime Sea Depu isto in G O 30 LUG. 2003, L 2 L -7 O -10 B JL CANGEL I 6 2 D L E A D T 2 S 4 6 O . P .R M .P I D A ll.B D a E . T b ta N E 2 S 2 E rt. a 17