Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIOVANNI OLLA - Presidente -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - rel. Consigliere -
Dott. ALDO CECCHERINI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI VALLATA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BUCCARI 3, presso l'avvocato ACONE MODESTINO, che lo rappresenta e difende unitamente all'Avvocato CARDELLICCHIO GIOVANNI ANTONIO, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
UF TO, UF OR ER, elettivamente domiciliati in ROMA VIA APPIA NUOVA 470, presso l'avvocato ROBERTO SACCO, rappresentati e difesi dagli avvocati TOMMASO ROMANO, PAOLO TANGA, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
MINISTERO DELLE FINANZE;

- intimato -

avverso la sentenza n. 1016/98 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 07/05/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/01/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e per l'assorbimento del ricorso incidentale condizionato. Svolgimento del processo
Con sentenza dell'1 ottobre 1996,il Tribunale di Ariano Irpino, in accoglimento dell'opposizione di VI ed TT TR UF, dichiarava illegittima l'ingiunzione emessa in data 27 marzo 1995 ai sensi del r.d. 639 del 1910, con la quale l'ufficio del registro aveva intimato a costoro la restituzione della somma di L. 22.000.000, in precedenza riscossa a titolo di contributo provvisorio in conto capitale per la ricostruzione di un immobile di loro proprietà concesso in base alla legge 219 del 1980 con decreto del 22 maggio 1990 dal sindaco del comune di Vallata, poi annullato con provvedimento sindacale dell'11 novembre 1991, in quanto fondato su criteri di priorità non conformi alla legge.
L'impugnazione di detta amministrazione è stata respinta dalla Corte di appello di Napoli, che con sentenza del 7 maggio 1998 ha osservato: a) che attribuendo sia il T.U. appr. con d.lgs. 76/90, sia la legge 32/1992 la competenza a provvedere in ordine alla concessione dei contributi di ricostruzione al sindaco, quale ufficiale di Governo, la delibera 192/1993 della Giunta che aveva ritenuto esistenti i requisiti di priorità di cui all'art. 3 della legge 32/1992, reintegrando il precedente provvedimento di concessione, doveva considerarsi inesistente;
b) che tuttavia nelle more era sopravvenuta quest'ultima normativa che aveva riconosciuto ai UF la priorità in precedenza negata alla concreta erogazione del contributo, costituente oggetto della pretesa fatta valere dal comune con l'ingiunzione; e che tale priorità era stata confermata dalla documentazione proveniente dall'ufficio tecnico del comune, nonché dal parere vincolante della Commissione comunale;
c) che, infine non solo il comune non aveva provato l'inesistenza della disponibilità sufficiente alla copertura del contributo, ma tale circostanza era stata smentita dalla menzionata documentazione dell'U.T.
Per la cassazione della sentenza il comune di Vallata ha proposto ricorso per tre motivi;
cui resistono con controricorso i UF, quali hanno a loro volta formulato ricorso incidentale condizionato.
Le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza 116 del 21 marzo 2001, hanno respinto il primo motivo del ricorso principale con cui si contestava la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia, che hanno dichiarato.
Motivi della decisione
Con il secondo motivo del ricorso principale, il comune deducendo violazione degli art. 99 e 102 cod. proc. civ. nonché 2 del T.U. 639 del 1910, eccepisce il proprio difetto di legittimazione in quanto oggetto del giudizio è soltanto un atto di ingiunzione del Ministero delle Finanze e non ricorre alcuna ipotesi di litisconsorzio necessario.
Il motivo è infondato.
Tanto la decisione impugnata, quanto la sentenza delle Sezioni Unite che ha dichiarato la giurisdizione ordinaria, hanno rilevato che oggetto del giudizio di opposizione ex art. 3 del T.U. appr. con r.d. 639/1910 da parte dei controricorrenti, è la legittimità della pretesa dell'amministrazione alla restituzione del contributo loro erogato con provvedimento sindacale del 21 maggio 1990, ai sensi degli art. 14 e segg. della legge 219 del 1981 (e succ. modif.) per la ricostruzione di un fabbricato danneggiato dagli eventi sismici:
questa normativa, infatti, prevedeva l'istituzione nello stato di previsione del Ministero del bilancio e della programmazione economica di un apposito capitolo denominato "Fondo per il risanamento e la ricostruzione dei territori colpiti dal terremoto del novembre 1980 e febbraio 1981" ed alimentato da somme prelevate dal bilancio dello Stato;
che con specifici decreti ministeriali venivano stornate in appositi conti intestati alle regioni Campania e Basilicata, ovvero ai comuni interessati agli interventi ricostruttivi ad essi affidati.
Il T.U. n. 76 del 1990 ha disposto la prosecuzione di detti interventi finanziari (art. 1), stabilendo che la loro ripartizione doveva essere proposta di concerto dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e da quello per i problemi delle aree urbane al CIPE (art. 2); il quale ai sensi del successivo art. 3 assegnava detti fondi per la ricostruzione, nell'ambito dei rispettivi interventi di competenza, oltreché alle Regioni, anche ai comuni con l'obbligo di gestirli direttamente attraverso i propri organi individuali e collegiali.
In base a tale quadro normativo, non modificato dalla legge 32 del 1992, il cui art. 3 in tema di finanziamento per gli interventi di cui al T.U. 76/90, demanda ai Consigli comunali il compito di fissare con propria deliberazione i criteri di utilizzo dei fondi secondo i criteri generali fissati dalla stessa legge (comma 50), i compiti dei Comuni nella gestione dei fondi in questione, malgrado la loro provenienza dal bilancio dello Stato, non sono affatto esclusivamente operativi, dovendo gli stessi stabilire le priorità di intervento di cui alla nuova legge del 1992, istruire le pratiche di ricostruzione, operare i controlli stabiliti dalla legge, assegnare e determinare i contributi a mezzo del Sindaco;
che ha, dunque, anche il potere di provvedere alla loro revoca nonché all'esperimento delle azioni necessarie per ottenerne la restituzione. Ragion per cui questa Corte ha ritenuto in materia, - contestualmente all'affermazione di sussistenza della giurisdizione dell'A.G.O. - la legittimazione passiva dei comuni in ordine alle domande di erogazione dei contributi, cui i cittadini hanno diritto in ipotesi di calamità naturali, escludendosi qualsiasi discrezionalità dell'ente locale nell'assegnazione e nella corresponsione, posto che è proprio detto ente il soggetto cui la legge ha devoluto l'obbligo di verificare le condizioni dalla stessa poste per l'insorgenza del diritto, nonché di provvedere al pagamento del contributo;
e, per converso, quello di ottenere il rimborso di ciò che per il medesimo titolo il comune abbia indebitamente versato.
Contrariamente, infatti, a quanto ritenuto dalla Corte di appello, il Sindaco agisce nella qualità di "ufficiale di governo" solo allorquando opera come organo locale di protezione civile ai sensi dell'art. 16 D.P.R. 1981 n. 66 (per dare soccorso ed assistenza sanitaria ed ospedaliera alla popolazione colpita;
ripristinare la viabilità, gli acquedotti ed ogni altro pubblico servizio, ecc.) e non in materia di assegnazione dei contributi di ricostruzione in conseguenza degli eventi sismici in esame, nel cui ambito svolge, invece, funzioni istituzionalmente proprie delle amministrazioni territoriali di appartenenza;
di cui dunque, va ribadita non solo la legittimazione passiva rispetto alle domande di riconoscimento dei contributi avanzate dai privati, ma anche e nel contempo la legittimazione attiva alla proposizione delle domande di restituzione delle somme versate, ove detta erogazione si assuma avvenuta indebitamente (Cass. 10685/2000; 9205/1999; sez. un. 2224/1994;
9215/1987).
Con il terzo motivo, il comune di Vallata, deducendo violazione del T.U. 76/1990, nonché dell'art. 3 della legge 32 del 1992, degli art. 115 e 116 cod. proc. civ., 2727 e 2697 cod. civ. ed infine omessa ed insufficiente motivazione su di un punto decisivo della controversia, addebita alla sentenza impugnata di non aver considerato che il contributo introdotto dalla legge 32/1992 era fondato su di un titolo del tutto autonomo rispetto a quello annullato, e poteva, quindi non essere erogabile per carenza di fondi in relazione al nuovo e diverso criterio di priorità legale (rivolto a privilegiare e graduare il bisogno del cittadino terremotato in luogo del requisito cronologico della domanda); e che spettava ai UF l'onere della prova della sussistenza dei fondi in favore anche dei soggetti rientranti nella loro categoria di priorità, non ricavabile da pareri e/o comunicazioni di uffici interni della stessa amministrazione.
Anche questo motivo è infondato.
La Corte di appello non ha ignorato, affatto, che la legge 32 del 1992, sopravvenuta nel corso della vicenda, ha introdotto una diversa disciplina per l'attribuzione dei contributi in questione, modificando i criteri delle priorità indicati dalla legge 219 del 1981 e succ. modif., in quanto ha osservato che nel caso non aveva alcuna rilevanza stabilire se gli appellati UF avessero o non avessero (come era probabile) titolo all'erogazione del contributo di L. 22 milioni al momento in cui era intervenuto (11 novembre 1991) il decreto sindacale di annullamento del precedente provvedimento di concessione del contributo, proprio perché i criteri originari erano stati sostituiti dalla legge del 1992: al lume della quale, pertanto, doveva essere valutata la fondatezza della pretesa del comune alla restituzione del contributo già versato.
E tuttavia ha accertato che in conseguenza di tale mutamento, la speciale Commissione comunale di cui all'art. 14 della legge 219/81 nella seduta del 3 aprile 1993 aveva riconosciuto ai UF "i requisiti prioritari di finanziamento previsti dall'art. 3, comma 2^ lett. c) della legge 32/1992"; e che, essendo detto parere ai sensi dell'art. 19 del T.U. 76 del 1990, vincolante per l'amministrazione comunale, la Giunta municipale con delibera n. 192 del successivo 20 aprile aveva disposto in conformità: perciò stesso precludendo all'epoca dell'ingiunzione (1995) la pretesa dell'ente pubblico anche perché l'importo del contributo dovuto in base alle nuove priorità era identico a quello già versato secondo i criteri precedenti (pag. 3 e 12 della sentenza).
D'altra parte, il comune non ha contestato il diritto dei UF a venir inseriti nella menzionata categoria di cui al comma 2^ lett. c della nuova legge, come pur avrebbe potuto dato che in questa materia alla P.A. non è attribuito alcun potere discrezionale in ordine ai requisiti cui dalla legge è subordinata la concessione del contributo, e che le è demandato esclusivamente il controllo formale degli stessi nonché degli adempimenti devoluti ai richiedenti. Ma si è limitato a rilevare che tale categoria è l'ultima e la meno privilegiata fra quelle introdotte dalla legge del 1992 e che alla stessa sono anteposti dalle lettere a) e b) della medesima norma altri soggetti con "priorità"; per cui all'erogazione del contributo in favore dei soggetti inclusi nella categoria sub c) attribuita ai controricorrenti può procedersi solo se e dopo che siano stati soddisfatti gli aventi diritto di grado (e categoria) poziore. Sennonché la sentenza impugnata si è data carico di fornire un'adeguata risposta anche a siffatto rilievo, avendo accertato in base alla documentazione proveniente dallo stesso comune, che era stata proprio l'amministrazione sudetta ad escludere l'insussistenza dei fondi, quale unica ragione ostativa all'erogazione del contributo e, quindi, alla perdurante legittimità dell'ingiunzione, in quanto tanto l'Ufficio tecnico quanto la Commissione comunale nella seduta di cui si è detto avevano invitato il sindaco a revocare i provvedimenti di annullamento dei decreti di concessione del contributo a suo tempo emessi nei confronti dei UF;
e la Giunta Municipale, accogliendo l'istanza, con la menzionata delibera n. 192/1993 non solo aveva dato atto della sua già avvenuta erogazione, ma aveva disposto altresì "la reintegra dei decreti, per ciascuna ditta, nella misura precedentemente accordata", perciò stesso riconoscendo l'esistenza della disponibilità sufficiente alla copertura dell'importo versato proprio nel rispetto delle priorità stabilite dalla legge del 1992: come confermava altresì la disposizione conseguenziale del provvedimento di trasmettere la delibera sia all'Intendente di FI (che aveva iniziato il procedimento di cui al r.d. 639/1910), sia al TAR (ove i UF avevano impugnato il decreto sindacale di annullamento della concessione del contributo) affinché prendessero atto dell'avvenuta cessazione della materia del contendere.
Trattasi all'evidenza di un accertamento di fatto riservato al giudice di merito che sfugge al sindacato di questa Corte di legittimità in quanto congruamente e logicamente motivato;
e dal quale, perciò correttamente, la sentenza impugnata ha tratto la conclusione che, avendo gli appellati sulla base di tali risultanze assolto all'onere di provare la disponibilità economica in questione da parte dell'amministrazione, spettasse a sua volta a quest'ultima fornire la prova del contrario: e cioè che i fondi mancassero egualmente malgrado tali atti dei due organi e dell'ufficio tecnico competenti all'istruzione della relativa pratica. Laddove il comune anche nel ricorso si è limitato a contrapporre inammissibilmente agli accertamenti al riguardo compiuti dalla sentenza impugnata, che pur non ha contestato, l'apprezzamento di segno contrario, peraltro apoditticamente enunciandolo, che non vi sia stato alcun implicito riconoscimento dell'amministrazione in merito alla sufficienza dei fondi per i terremotati di cui alla categoria sub c) del citato art. 3.
Il rigetto del ricorso principale comporta l'assorbimento di quello incidentale subordinato alla condizione, non verificatasi, che qualcuna delle censure dell'ente pubblico avesse trovato accoglimento, nonché la condanna della soccombente amministrazione comunale al pagamento delle spese processuali;
che si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso principale, dichiara assorbito quello incidentale e condanna il comune ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore dei controricorrenti in complessive Euro 1496,61 di cui Euro 1200,00 per onorario di difesa. Così deciso in Roma, il 16 gennaio 2002.
Depositato in Cancelleria il 23 aprile 2002