CASS
Sentenza 30 dicembre 2025
Sentenza 30 dicembre 2025
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., sentenza 30/12/2025, n. 34712 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 34712 |
| Data del deposito : | 30 dicembre 2025 |
Testo completo
SENTENZA Sul ricorso iscritto al n. r.g. 450/2022 proposto da: VBIO 7 SOCIETA' AGRICOLA S.R.L. IN LIQUIDAZIONE, rappresentata e difesa dall'avvocato FABIO CICCARIELLO;
- ricorrente – contro REGIONE MARCHE, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12, presso lo studio dell’avvocato STEFANO GRASSI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati PAOLO COSTANTI, PASQUALE DE BELLIS e SARA API;
- controricorrente -
Civile Sent. Sez. U Num. 34712 Anno 2025 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: GRAZIOSI CHIARA Data pubblicazione: 30/12/2025 2 avverso la sentenza n. 660/2021 della CORTE D'APPELLO di ANCONA, depositata il 27 maggio 2021. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24 giugno 2025 dal Consigliere CHIARA GRAZIOSI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale RENATO OC GHERSI, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;
uditi gli avvocati Fabio Ciccariello, Stefano Grassi e Luca Mele per delega dell’avvocato Sara Api: Fatti di causa 1.1 VBIO 7 Società Agricola S.r.l., attualmente in liquidazione, conveniva davanti al Tribunale di Ancona la Regione MA per ottenerne il risarcimento di danni nella misura di euro 7.792.000,00 (settemilioni e settecentonovantaduemila) o della diversa somma di giustizia, oltre accessori e spese di lite. Esponeva, per quanto qui interessa, di avere ricevuto in data 8 gennaio 2013 dalla Regione MA, l’autorizzazione unica (AU) alla realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da biogas, di potenza elettrica nominale corrispondente a MWt 2,462 di potenza termica nominale, in un’area sita nel Comune di EN CE (MC). L’autorizzazione le era stata rilasciata ai sensi della L.R. 26 marzo 2012 n.3, Disciplina regionale della valutazione di impatto ambientale, escludente dalla valutazione di impatto ambientale (VIA) gli impianti inferiori a MWt 3 per potenza termica nominale. Aggiungeva che quando era stata presentata la domanda tale legge regionale era già stata impugnata davanti alla Corte Costituzionale dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in relazione ad alcune norme. Esponeva inoltre che, rispettivamente il 30 gennaio 2013 e l’11 marzo 2013, il Comune di EN CE e alcuni privati avevano notificato a Vbio 7 due ricorsi diretti ad impugnare l’AU davanti al Tar MA. 3 Nelle more dei due suddetti giudizi avviati dinanzi al Tar MA era sopravvenuta la sentenza n. 93 del 22 maggio 2013 della Corte Costituzionale, che dichiarava, tra l’altro, per contrasto con la direttiva comunitaria 2011/92/UE, l’illegittimità “degli allegati A1, A2, B1 e B2” della L.R. n. 3/2012 “nel loro complesso, nella parte in cui, nell’individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettamento, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell’Allegato III alla direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati soggetti pubblici e privati - codificazione) come prescritto dall’articolo 4, paragrafo 3, della medesima”. Conseguentemente, con le sentenze nn. 64 e 65 del 2014, il Tar MA aveva annullato l’AU concessa a Vbio 7 per l’illegittimità costituzionale della normativa che ne aveva consentito il rilascio. 1.2 Avverso queste sentenze Vbio 7 proponeva appello davanti al Consiglio di Stato;
mentre le relative cause erano ancora pendenti, citava davanti al Tribunale di Ancona la Regione MA, assumendo che, dalla sin qui riassunta ricostruzione in fatto della vicenda, sarebbe emerso “con palmare evidenza” che essa attrice avrebbe subito dalla convenuta un “gravissimo ed ingiustificato pregiudizio, di rilevante entità economica, in conseguenza della dichiarata illegittimità costituzionale … e del conseguente annullamento del titolo autorizzativo”. Premetteva che l’azione andava proposta davanti al giudice ordinario, per la sua natura aquiliana (si veda ricorso, pagine 17 s.), ed expressis verbis qualificando “la tutela invocata … riconducibile, oltre che al cattivo esercizio della potestà legislativa, anche all’affidamento incolpevole dalla stessa [l’attrice: n.d.r.] riposto sulla legittimità dell’azione pubblica”. Vbio 7 sosteneva altresì che le sentenze nn. 64 e 65 del 2014 pronunciate dal Tar MA sarebbero state “conseguenza immediata e diretta” della 4 declaratoria di illegittimità costituzionale di cui sopra, e che sarebbe stato quanto mai evidente che “l’illegittimo operato della Regione MA nell’esercizio della sua potestà legislativa” avrebbe costituito “l’antecedente logico e giuridico del provvedimento giudiziario di annullamento dell’autorizzazione … e, dunque, del conseguente pregiudizio” patito dall’attrice stessa. Da tale antecedente sarebbe derivata, infatti, la “illegittimità sopravvenuta di atti amministrativi sui quali la società aveva riposto un incolpevole affidamento”; al contempo, “il comportamento della Regione MA, nella sua duplice veste di legislatore ed autorità amministrativa procedente”, avrebbe integrato l’illecito di cui all’articolo 2043 c.c., ricorrendone tutti gli elementi costitutivi: il fatto - ovvero la condotta non iure e colposa dell’agente -, la lesione di una situazione soggettiva tutelata dall’ordinamento nonché il nesso causale tra la condotta colposa e la lesione contra ius. 1.3 Ad avviso dell’attrice, invero, la Regione MA non avrebbe soltanto “erroneamente esercitato la sua potestà legislativa ex art. 117 Cost.”, ma avrebbe pure violato i “canoni comportamentali … informati da criterio di diligenza, prudenza e perizia”, per cui l’incostituzionalità della legge regionale sarebbe stata “frutto della violazione di tali principi”. Sarebbe incorsa, quindi, in un “erroneo esercizio della potestà legislativa … inescusabile e gravemente censurabile” per la mancata considerazione dei criteri della direttiva UE. 1.4 Successivamente, l’attrice incentrava le sue argomentazioni sulla lesione del legittimo affidamento che sarebbe stata compiuta dalla Regione MA nell’esercizio della funzione amministrativa, avendo “ingenerato nel suo destinatario … l’incolpevole convincimento … di poter a buon diritto procedere agli investimenti necessari alla realizzazione dell’impianto ed alla sua messa in funzione”, e altresì “orientato la condotta della società attrice in una direzione che ha poi privato di ogni 5 valore economico l’iniziativa imprenditoriale della stessa”; ne sarebbe derivato il diritto attoreo al risarcimento per la lesione suddetta. L’attrice prospettava, inoltre, un ulteriore illecito omissivo della Regione MA discendente dal fatto che le conseguenze pregiudizievoli dell’antigiuridicità della sua condotta si sarebbero aggravate in relazione alla sua condotta successiva alla declaratoria di illegittimità costituzionale e al conseguente annullamento dell’autorizzazione operato dal Tar. 2. La convenuta si costituiva, eccependo difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore al giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 133, primo comma, lettera o), d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104; il Tribunale di Ancona, con sentenza pronunciata ai sensi dell’articolo 281 sexies c.p.c. il 5 luglio 2016, dichiarava la domanda inammissibile. In particolare, il Tribunale rilevava che l’attrice aveva “promosso azione di risarcimento dei danni nei confronti della Regione MA nella veste di legislatore, o meglio per l’erroneo esercizio della propria potestà legislativa”, così poi osservando: “Tali tipi di azione non trovano collocazione nel panorama giurisdizionale italiano, essendo l’attività politico-legislativa insindacabile non solo innanzi al Giudice ordinario bensì anche innanzi al Giudice amministrativo, dando vita - qualora ipoteticamente configurabile - ad un’ingerenza nell’attività dell’organo politico” (si invocava S.U. ord. 2439/2008). Perveniva dunque il primo giudice a “rilevare l’inammissibilità della domanda per carenza assoluta di giurisdizione - ad esaminare e decidere la controversia in esame - non solo di questo Giudice Ordinario ma di qualunque altro Organo Giudiziario”. 3. Vbio 7 proponeva appello, che la Corte d’appello di Ancona, con sentenza del 27 maggio 2021, rigettava. La Corte dava atto che, con il primo motivo, l’appellante aveva imputato al Tribunale errore nella statuizione del difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria, in ciò ravvisando il “frutto di un fraintendimento 6 atteso che il procedimento proposto non verte affatto sulla sindacabilità o meno del procedimento di formazione della legge, ma ha ad oggetto il risarcimento del danno subito per la lesione del legittimo affidamento, quale diritto soggettivo, riposto sul corretto operare della pubblica amministrazione”. La Regione MA, ad avviso dell’appellante, non solo avrebbe “esercitato erroneamente la sua potestà legislativa”, ma sarebbe altresì “incorsa in violazione dei canoni comportamentali cui dovrebbe sempre adeguare la propria condotta”; e “la tutela invocata, riconducibile all’affidamento incolpevole”, sarebbe stata “correttamente radicata innanzi al giudice ordinario in ragione del carattere aquiliano della responsabilità contestata alla Regione MA”. 3.2 Il giudice d’appello ha disatteso questo motivo (il che ha assorbito il secondo, così divenuto non più rilevante) assumendo che il primo giudice aveva “individuato la causa petendi dell’azione di risarcimento danni … nell’erroneo esercizio della potestà legislativa … per cui ha affermato che tale tipo di azione non è ammissibile essendo l’attività politico-legislativa insindacabile sia dal giudice ordinario che dal giudice amministrativo”; questa “interpretazione della domanda” compiuta dal primo giudice è stata ritenuta dalla Corte di appello di Ancona come “del tutto corretta”, anche alla luce di Cass. n. 23730/2016, la quale “ha espressamente escluso la responsabilità della Regione per danni conseguenti all’adozione di norme in seguito dichiarate incostituzionali”, poiché, a fronte della libertà della funzione politica legislativa di cui agli articoli 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost., “non è ravvisabile un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito” dal momento che l’attività legislativa è insindacabile. 4. VBIO 7 ha presentato ricorso, articolato in tre motivi. La Regione MA si è difesa con controricorso. Chiamata la causa all’adunanza camerale dell’8 ottobre 2024, il Procuratore Generale ha depositato conclusioni nel senso 7 dell’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;
ha depositato memoria la Regione MA, insistendo nella sua difesa. Con ordinanza interlocutoria n.28687/2024 la causa è stata rimessa in pubblica udienza per la peculiarità della sua tematica;
è stata quindi trattata alla pubblica udienza del 25 marzo 2025, in riferimento alla quale il Procuratore Generale ha depositato conclusioni conformi a quelle precedenti, ed entrambe le parti hanno depositato memoria, ribadendo la propria posizione. Con ulteriore ordinanza interlocutoria n.9029/2025 la causa è stata poi rinviata alla pubblica udienza del 24 giugno 2025, in relazione alla quale la ricorrente ha depositato memoria. Ragioni della decisione 5. Con il primo motivo la ricorrente denuncia erronea interpretazione ed erronea qualificazione della domanda nonché vizio di extrapetizione, con violazione dell’articolo 112 c.p.c., in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c. 5.1 Vbio 7 sostiene di non aver mai inteso “sollecitare un sindacato giurisdizionale su come la potestà legislativa è stata svolta” dalla Regione, non avendo mirato a un accertamento della contrarietà della L.R. n.3/2012 “alla normativa unionale (e, dunque, alla Costituzione)”, né, tantomeno, di aver perseguito un accertamento “dell’illegittimità dell’operato del legislatore regionale rispetto all’emanazione della medesima legge”, entrambi gli accertamenti essendo già stati compiuti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 93/2013, la quale ha dichiarato che “la mancata considerazione dei criteri” della direttiva 2011/92/UE “pone la normativa regionale impugnata in evidente contrasto con le indicazioni comunitarie”. La ricorrente, invece, avrebbe “inteso contestare la lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto in un provvedimento favorevole 8 (l’AU) prima ottenuto e poi annullato dal giudice amministrativo” in conseguenza dell’accertata incostituzionalità della legge regionale di cui si tratta. Ciò sarebbe stato poi “invertito” dalla Corte d’appello, travalicando i limiti di una corretta interpretazione della domanda ai fini della sua qualificazione;
in tal modo la Corte sarebbe pervenuta a condividere l’accertamento operato a sua volta dal Tribunale nella qualificazione della domanda stessa, deducendo che nell’atto di citazione di primo grado il fatto costitutivo del diritto risarcitorio si sarebbe dovuto individuare nell’illegittimo operato della Regione MA proprio nell’esercizio della sua potestà legislativa quale “antecedente logico e giuridico del provvedimento giudiziario di annullamento dell’autorizzazione … e dunque del susseguente pregiudizio patito”. Pertanto “la condotta antigiuridica denunziata da Vbio 7 consisterebbe nell’adozione da parte della Regione di una legge che si è poi rivelata affetta da illegittimità costituzionale”: legge in relazione alla quale Vbio 7 aveva, appunto, intrapreso la propria iniziativa economica e avviato il conseguente iter procedimentale. 5.2 Sarebbe comunque evidente, “sin dall’introduzione del giudizio di primo grado”, che l’azione di Vbio 7 non verte sulla insindacabilità o meno dell’attività politico-legislativa della regione, essendo invece diretta a “ottenere il risarcimento del danno … subito per la lesione del legittimo affidamento (riposto su di un provvedimento favorevole poi annullato: id est l’Autorizzazione Unica) quale diritto soggettivo. Ne sarebbe derivata la caduta, di entrambi i giudici di merito, “in un vizio di ultra o extrapetizione”, avendo appunto scambiato - d’ufficio - la domanda proposta con una domanda diversa. Il giudice d’appello, in particolare, avrebbe omesso di tenere in conto quanto osservato dall’attuale ricorrente “in ordine alla condotta assunta dalla Regione a seguito della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale;
condotta - niente affatto riferibile all’esercizio della funzione legislativa - che deve reputarsi decisiva ai fini della configurabilità … della 9 <> enucleata dalla S.C. in tema di lesione dell’affidamento incolpevole”. 6. Con il secondo motivo, in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., si denuncia erroneo diniego della giurisdizione per “abnorme qualificazione della domanda”, in violazione degli articoli 24 e 113, primo comma, Cost. nonché dell’articolo 112 c.p.c. Si ribadisce, in relazione a quanto evidenziato nel primo motivo, che l’azione “non verte affatto sulla sindacabilità o meno dell’attività politico legislativa dell’Ente, bensì è volta ad ottenere il risarcimento del danno … per la lesione del legittimo affidamento riposto sull’Autorizzazione Unica”. 7. I due primi motivi meritano un vaglio congiunto e risultano complessivamente fondati. 7.1 La loro sostanza, a ben guardare, è individuabile nella censura della pronuncia impugnata per avere unificato - come la prima pronuncia - due domande proposte dall’attuale ricorrente, da distinguersi invece a mezzo delle diverse causae petendi. Come emerge chiaramente dall’accurata descrizione della vicenda fornita nell’atto di citazione di primo grado, quando in forza della sentenza n.93/2013 della Consulta è venuta meno la legge regionale che aveva consentito a Vbio 7 di ottenere l’AU senza la verifica imposta dalla normativa unionale, l’attuale ricorrente ha convenuto la Regione MA davanti al giudice ordinario, cioè il Tribunale di Ancona, in relazione a due domande risarcitorie: domande che, pur correlandosi entrambe, a monte, proprio all’intervento del giudice delle leggi, risultano ontologicamente differenti, in quanto la causa petendi dell’una non coincide con quella dell’altra, al contrario offrendo ciascuna una configurazione del tutto autonoma della sostanza giuridica dei fatti relativi alla vicenda dell’AU. 7.2 Vbio 7, infatti, da un lato ha chiesto il risarcimento dei danni che avrebbe patito dalla lesione di affidamento legittimo conseguita al sopravvenuto annullamento dell’AU; da un altro – e ben distinto - lato, ha 10 chiesto il risarcimento dei danni che le sarebbero derivati dalla stessa illegittimità costituzionale dichiarata con la sentenza n. 93/2013 della Consulta. Pertanto, nel duplice approccio attoreo alla vicenda fattuale/giuridica, una domanda è focalizzata all’emissione da parte della Regione MA di un provvedimento amministrativo - l’Autorizzazione Unica – a vantaggio dell’attuale ricorrente e al suo successivo annullamento: id est, si incentra sull’attività amministrativa della Regione MA, pervenuta appunto a porre in essere un provvedimento amministrativo la cui eliminazione, nella prospettazione configurata dall’attrice, avrebbe reso economicamente pregiudizievoli le relative attività da essa svolte, generandole dunque un danno. L’altra domanda, invece, sempre nella prospettazione della società Vbio 7, si innesta in un asserito non corretto esercizio del potere legislativo da parte della Regione MA, che sarebbe riconducibile (ed è questa, come si vedrà infra, la sua criticità) al genus dell’illecito aquiliano e quindi dedotto come causa petendi rispetto a un petitum risarcitorio. 7.3 L’appellante aveva sottoposto alla corte territoriale la censura di un vero e proprio assorbimento di una domanda nell’altra che avrebbe effettuato il primo giudice, inserendo nella domanda attinente al preteso colposo operato nell’esercizio della potestà legislativa anche la domanda attinente al preteso colposo operato nell’espletamento della funzione amministrativa. Né, d’altronde, l’illustrazione fornita da Vbio 7 delle proprie pretese avrebbe potuto indurre a reputare che la seconda non fosse altro che una inscindibile protrazione consequenziale della prima domanda, poiché la seconda domanda risarcitoria viene rapportata expressis verbis al preteso legittimo affidamento dell’attrice: sarebbe stato, appunto, “il comportamento colposo della Regione” a indurre “la società ad assumere, 11 nel convincimento della validità dell’autorizzazione, una determinata iniziativa imprenditoriale”, generante il danno patrimoniale. 7.4 Il giudice d’appello, pertanto, ha omesso di esaminare la domanda risarcitoria relativa alle conseguenze del preteso operato colposo nell’espletamento della funzione amministrativa - in relazione precisamente all’affidamento incolpevole che ne sarebbe derivato -, occupandosi soltanto della domanda che individua la fonte del risarcimento nel preteso operato colposo nell’esercizio della potestà legislativa. La sentenza individua “il fatto costitutivo del diritto al risarcimento del danno” in un illegittimo operato della Regione MA nell’esercizio della potestà legislativa, deducendone che “deve essere condiviso quanto già ritenuto dal primo giudice sull’inammissibilità della domanda per carenza di giurisdizione sulla controversia in esame”. In tal modo la domanda risarcitoria relativa al legittimo affidamento è stata estromessa dal thema decidendum, pur essendone ab initio componente come, ictu oculi, la stessa corte territoriale ha riconosciuto nel suo riassunto del primo motivo d’appello. Si è dinanzi, dunque, ad una chiara violazione dell’articolo 112 c.p.c. commessa nella sentenza impugnata, corrispondente a quella che era stata commessa nella sentenza di primo grado e che aveva costituito l’oggetto proprio del primo motivo d’appello. Il persistente errore è stato dedotto, soprattutto, nel secondo dei motivi del presente ricorso, e la fondatezza di tale denuncia si rapporta all’articolo 112 c.p.c. quale norma rubricata in entrambi, non incidendo, naturalmente, l’incongruità del formale riferimento all’extrapetizione poiché gli argomenti di cui la ricorrente si avvale mirano con evidenza a denunciare un’omessa pronuncia, e non una pronuncia oltrepassante il già identificato e circoscritto perimetro del thema decidendum. Ne deriva che il primo motivo e il secondo motivo meritano accoglimento. 12 7.6 Occorre peraltro precisare che l’identificazione della giurisdizione come ordinaria quanto alla domanda di risarcimento del danno per affidamento incolpevole rapportata ad un provvedimento amministrativo dichiarato illegittimo - identificazione chiaramente scelta da Vbio 7 nell’atto di citazione e poi sempre perseguita nella sequenza processuale - è stata subito oggetto di eccezione da parte di Regione MA nella comparsa di costituzione di primo grado, sostenendo che, se la domanda dovesse intendersi come riferita a responsabilità amministrativa della regione, vi sarebbe stato difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. Tuttavia, successivamente al primo grado di giudizio la giurisdizione ordinaria non è stata oggetto di alcun motivo d’impugnazione, neppure condizionato, per cui deve darsi atto che, al riguardo, si è formato giudicato interno. 8. Il terzo motivo imputa al giudice d’appello di avere errato nel dichiarare il difetto assoluto di giurisdizione, violando così gli articoli 2907 c.c., 102 Cost. e 37 c.p.c. in relazione all’articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c. Questa censura viene presentata in rubrica come denuncia di un errore “in ogni caso” sussistente, argomentando anche in ordine a quanto implicitamente inserito - in parte - nei primi due motivi, e pur dichiarando che verrebbe proposta “in via gradata”. La qualifica attribuitale da vagliare “in ogni caso” induce a ritenerlo un motivo susseguente, e non subordinato, a quelli già esaminati, per cui il loro già compiuto accoglimento non esonera dal suo esame. 8.1 Sostiene la ricorrente che, anche qualora - seguendo appunto il giudice d’appello - si attribuisse all’azione come oggetto “la possibilità di configurare una responsabilità della Regione MA per l’adozione di una legge regionale dichiarata successivamente incostituzionale”, ciò non comporterebbe la inammissibilità della domanda per carenza di giurisdizione, dovendosi invece deciderla, valutandone la fondatezza (cfr. 13 in particolare S.U. 2047/2009). Invoca in proposito Cass. SU n. 36373/2021, secondo cui la domanda per il risarcimento di danni derivanti dall’illegittimo esercizio della potestà legislativa non integrerebbe difetto assoluto di giurisdizione, perché non riguarderebbe controversie direttamente includenti attribuzioni di altri poteri dello Stato, bensì l’esercizio di diritto soggettivo mediante una comune azione risarcitoria. Si citano come arresti riconducibili a una siffatta linea Cass. 5740/1998, S.U. ord. 17954/2007, S.U. 7577/ 2006 e S.U. ord. 6635/2005. 9. Questa Corte, con varie pronunce (Cass. n. 34465/2019, Cass. n. 23730/2016, Cass. S.U. n. 10319/2016, Cass. S.U. n. 10416/2014 e Cass. S.U. n. 124/1993), ha ribadito che la funzione legislativa è espressione di potere politico, incoercibile e sottratto al sindacato giurisdizionale, e pertanto rispetto all’esercizio del potere non si possono configurare situazioni giuridiche soggettive dei singoli protette dall’ordinamento, per cui “non è ipotizzabile che dalla promulgazione della legge possa derivare un danno risarcibile, in quanto l’eventuale pregiudizio subito dal singolo non può essere ritenuto ingiusto, neppure nei casi in cui la norma venga poi espunta dall’ordinamento, perché in contrasto con la Carta Costituzionale;
pertanto il comportamento che l’autorità governativa abbia nella specie adottato al riguardo, è inidoneo a provocare la lesione di situazioni giuridiche soggettive (sia di diritto soggettivo che di interesse legittimo), ed è pertanto sottratto ad ogni sindacato giurisdizionale. Cass. 22 novembre 2016 n. 23730, in particolare, si è pronunciata con riferimento ad una fattispecie analoga a quella in esame, negando che la fattispecie sia sussumibile nel medesimo schema ricostruttivo della violazione, da parte del legislatore statale, dei vincoli derivanti dall’ordinamento sovranazionale comunitario, secondo gli stessi presupposti di responsabilità individuati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenze 10 novembre 1991, Francovich, e 5 marzo 1996, Brasserie du pecheur e Factortame). Questa Suprema Corte ha quindi 14 ritenuto che ricorre, nel caso scrutinato nel 2016, lo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere per contro che la condotta dello Stato inadempiente nell’attuazione della direttiva sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario, connotato da primazia rispetto a quello del singolo Stato membro, ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno (Sez. U., n. 9147/ 2009 e. Sez. 6-3, n. 307/2014). Dal che consegue che, a fronte della libertà della funzione politica legislativa (art. 68, comma 1 e art. 122.,comma 4 Cost), non è ravvisabile un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito. 10. Nel caso de quo l’esercizio della potestà legislativa effettuato dalla Regione MA con la l. n.3/2012, nel quale la domanda risarcitoria qui proposta ha radici, si è appalesato – in forza di un accertamento indiscutibile in quanto operato dalla Corte Costituzionale - illegittimo perché integrante una deviazione, pur limitata, dalla normativa unionale, tanto che proprio per questo il giudice delle leggi ne ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale. Ne consegue, in continuità con i precedenti citati, che il terzo motivo del ricorso non merita accoglimento, correttamente il giudice d’appello avendo denegato - come già il primo giudice - ogni intrusiva inferenza nel potere legislativo nel senso di trasformarne l’esercizio in un illecito accertabile dal giudice e quindi fonte di risarcimento. 11. In conclusione, vanno accolti il primo e il secondo motivo del ricorso, dando atto del giudicato interno sulla relativa giurisdizione nel senso di giurisdizione ordinaria;
va invece rigettato il terzo motivo. All’accoglimento dei primi due motivi consegue la cassazione, per quanto di ragione, della sentenza impugnata, con rinvio, in applicazione ratione temporis (essendo stata proposta la presente impugnazione prima della 15 novella recata dal d.lgs. 149/2022) al Tribunale di Ancona - anche per le spese - in persona di diverso giudice.
P.Q.M.
accoglie il primo e il secondo motivo del ricorso, dando atto del giudicato interno formatosi sulla giurisdizione ordinaria;
rigetta il terzo motivo;
cassa la sentenza impugnata. Rinvia al Tribunale di Ancona, anche per la pronuncia sulle spese. Così deciso in Roma il 24 giugno 2025 Il consigliere est. Il Presidente HI OS AS D’OL
- ricorrente – contro REGIONE MARCHE, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12, presso lo studio dell’avvocato STEFANO GRASSI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati PAOLO COSTANTI, PASQUALE DE BELLIS e SARA API;
- controricorrente -
Civile Sent. Sez. U Num. 34712 Anno 2025 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: GRAZIOSI CHIARA Data pubblicazione: 30/12/2025 2 avverso la sentenza n. 660/2021 della CORTE D'APPELLO di ANCONA, depositata il 27 maggio 2021. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24 giugno 2025 dal Consigliere CHIARA GRAZIOSI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale RENATO OC GHERSI, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;
uditi gli avvocati Fabio Ciccariello, Stefano Grassi e Luca Mele per delega dell’avvocato Sara Api: Fatti di causa 1.1 VBIO 7 Società Agricola S.r.l., attualmente in liquidazione, conveniva davanti al Tribunale di Ancona la Regione MA per ottenerne il risarcimento di danni nella misura di euro 7.792.000,00 (settemilioni e settecentonovantaduemila) o della diversa somma di giustizia, oltre accessori e spese di lite. Esponeva, per quanto qui interessa, di avere ricevuto in data 8 gennaio 2013 dalla Regione MA, l’autorizzazione unica (AU) alla realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da biogas, di potenza elettrica nominale corrispondente a MWt 2,462 di potenza termica nominale, in un’area sita nel Comune di EN CE (MC). L’autorizzazione le era stata rilasciata ai sensi della L.R. 26 marzo 2012 n.3, Disciplina regionale della valutazione di impatto ambientale, escludente dalla valutazione di impatto ambientale (VIA) gli impianti inferiori a MWt 3 per potenza termica nominale. Aggiungeva che quando era stata presentata la domanda tale legge regionale era già stata impugnata davanti alla Corte Costituzionale dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in relazione ad alcune norme. Esponeva inoltre che, rispettivamente il 30 gennaio 2013 e l’11 marzo 2013, il Comune di EN CE e alcuni privati avevano notificato a Vbio 7 due ricorsi diretti ad impugnare l’AU davanti al Tar MA. 3 Nelle more dei due suddetti giudizi avviati dinanzi al Tar MA era sopravvenuta la sentenza n. 93 del 22 maggio 2013 della Corte Costituzionale, che dichiarava, tra l’altro, per contrasto con la direttiva comunitaria 2011/92/UE, l’illegittimità “degli allegati A1, A2, B1 e B2” della L.R. n. 3/2012 “nel loro complesso, nella parte in cui, nell’individuare i criteri per identificare i progetti da sottoporre a VIA regionale o provinciale ed a verifica di assoggettamento, caso per caso, di tutti i criteri indicati nell’Allegato III alla direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati soggetti pubblici e privati - codificazione) come prescritto dall’articolo 4, paragrafo 3, della medesima”. Conseguentemente, con le sentenze nn. 64 e 65 del 2014, il Tar MA aveva annullato l’AU concessa a Vbio 7 per l’illegittimità costituzionale della normativa che ne aveva consentito il rilascio. 1.2 Avverso queste sentenze Vbio 7 proponeva appello davanti al Consiglio di Stato;
mentre le relative cause erano ancora pendenti, citava davanti al Tribunale di Ancona la Regione MA, assumendo che, dalla sin qui riassunta ricostruzione in fatto della vicenda, sarebbe emerso “con palmare evidenza” che essa attrice avrebbe subito dalla convenuta un “gravissimo ed ingiustificato pregiudizio, di rilevante entità economica, in conseguenza della dichiarata illegittimità costituzionale … e del conseguente annullamento del titolo autorizzativo”. Premetteva che l’azione andava proposta davanti al giudice ordinario, per la sua natura aquiliana (si veda ricorso, pagine 17 s.), ed expressis verbis qualificando “la tutela invocata … riconducibile, oltre che al cattivo esercizio della potestà legislativa, anche all’affidamento incolpevole dalla stessa [l’attrice: n.d.r.] riposto sulla legittimità dell’azione pubblica”. Vbio 7 sosteneva altresì che le sentenze nn. 64 e 65 del 2014 pronunciate dal Tar MA sarebbero state “conseguenza immediata e diretta” della 4 declaratoria di illegittimità costituzionale di cui sopra, e che sarebbe stato quanto mai evidente che “l’illegittimo operato della Regione MA nell’esercizio della sua potestà legislativa” avrebbe costituito “l’antecedente logico e giuridico del provvedimento giudiziario di annullamento dell’autorizzazione … e, dunque, del conseguente pregiudizio” patito dall’attrice stessa. Da tale antecedente sarebbe derivata, infatti, la “illegittimità sopravvenuta di atti amministrativi sui quali la società aveva riposto un incolpevole affidamento”; al contempo, “il comportamento della Regione MA, nella sua duplice veste di legislatore ed autorità amministrativa procedente”, avrebbe integrato l’illecito di cui all’articolo 2043 c.c., ricorrendone tutti gli elementi costitutivi: il fatto - ovvero la condotta non iure e colposa dell’agente -, la lesione di una situazione soggettiva tutelata dall’ordinamento nonché il nesso causale tra la condotta colposa e la lesione contra ius. 1.3 Ad avviso dell’attrice, invero, la Regione MA non avrebbe soltanto “erroneamente esercitato la sua potestà legislativa ex art. 117 Cost.”, ma avrebbe pure violato i “canoni comportamentali … informati da criterio di diligenza, prudenza e perizia”, per cui l’incostituzionalità della legge regionale sarebbe stata “frutto della violazione di tali principi”. Sarebbe incorsa, quindi, in un “erroneo esercizio della potestà legislativa … inescusabile e gravemente censurabile” per la mancata considerazione dei criteri della direttiva UE. 1.4 Successivamente, l’attrice incentrava le sue argomentazioni sulla lesione del legittimo affidamento che sarebbe stata compiuta dalla Regione MA nell’esercizio della funzione amministrativa, avendo “ingenerato nel suo destinatario … l’incolpevole convincimento … di poter a buon diritto procedere agli investimenti necessari alla realizzazione dell’impianto ed alla sua messa in funzione”, e altresì “orientato la condotta della società attrice in una direzione che ha poi privato di ogni 5 valore economico l’iniziativa imprenditoriale della stessa”; ne sarebbe derivato il diritto attoreo al risarcimento per la lesione suddetta. L’attrice prospettava, inoltre, un ulteriore illecito omissivo della Regione MA discendente dal fatto che le conseguenze pregiudizievoli dell’antigiuridicità della sua condotta si sarebbero aggravate in relazione alla sua condotta successiva alla declaratoria di illegittimità costituzionale e al conseguente annullamento dell’autorizzazione operato dal Tar. 2. La convenuta si costituiva, eccependo difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore al giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 133, primo comma, lettera o), d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104; il Tribunale di Ancona, con sentenza pronunciata ai sensi dell’articolo 281 sexies c.p.c. il 5 luglio 2016, dichiarava la domanda inammissibile. In particolare, il Tribunale rilevava che l’attrice aveva “promosso azione di risarcimento dei danni nei confronti della Regione MA nella veste di legislatore, o meglio per l’erroneo esercizio della propria potestà legislativa”, così poi osservando: “Tali tipi di azione non trovano collocazione nel panorama giurisdizionale italiano, essendo l’attività politico-legislativa insindacabile non solo innanzi al Giudice ordinario bensì anche innanzi al Giudice amministrativo, dando vita - qualora ipoteticamente configurabile - ad un’ingerenza nell’attività dell’organo politico” (si invocava S.U. ord. 2439/2008). Perveniva dunque il primo giudice a “rilevare l’inammissibilità della domanda per carenza assoluta di giurisdizione - ad esaminare e decidere la controversia in esame - non solo di questo Giudice Ordinario ma di qualunque altro Organo Giudiziario”. 3. Vbio 7 proponeva appello, che la Corte d’appello di Ancona, con sentenza del 27 maggio 2021, rigettava. La Corte dava atto che, con il primo motivo, l’appellante aveva imputato al Tribunale errore nella statuizione del difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria, in ciò ravvisando il “frutto di un fraintendimento 6 atteso che il procedimento proposto non verte affatto sulla sindacabilità o meno del procedimento di formazione della legge, ma ha ad oggetto il risarcimento del danno subito per la lesione del legittimo affidamento, quale diritto soggettivo, riposto sul corretto operare della pubblica amministrazione”. La Regione MA, ad avviso dell’appellante, non solo avrebbe “esercitato erroneamente la sua potestà legislativa”, ma sarebbe altresì “incorsa in violazione dei canoni comportamentali cui dovrebbe sempre adeguare la propria condotta”; e “la tutela invocata, riconducibile all’affidamento incolpevole”, sarebbe stata “correttamente radicata innanzi al giudice ordinario in ragione del carattere aquiliano della responsabilità contestata alla Regione MA”. 3.2 Il giudice d’appello ha disatteso questo motivo (il che ha assorbito il secondo, così divenuto non più rilevante) assumendo che il primo giudice aveva “individuato la causa petendi dell’azione di risarcimento danni … nell’erroneo esercizio della potestà legislativa … per cui ha affermato che tale tipo di azione non è ammissibile essendo l’attività politico-legislativa insindacabile sia dal giudice ordinario che dal giudice amministrativo”; questa “interpretazione della domanda” compiuta dal primo giudice è stata ritenuta dalla Corte di appello di Ancona come “del tutto corretta”, anche alla luce di Cass. n. 23730/2016, la quale “ha espressamente escluso la responsabilità della Regione per danni conseguenti all’adozione di norme in seguito dichiarate incostituzionali”, poiché, a fronte della libertà della funzione politica legislativa di cui agli articoli 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost., “non è ravvisabile un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito” dal momento che l’attività legislativa è insindacabile. 4. VBIO 7 ha presentato ricorso, articolato in tre motivi. La Regione MA si è difesa con controricorso. Chiamata la causa all’adunanza camerale dell’8 ottobre 2024, il Procuratore Generale ha depositato conclusioni nel senso 7 dell’accoglimento del ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;
ha depositato memoria la Regione MA, insistendo nella sua difesa. Con ordinanza interlocutoria n.28687/2024 la causa è stata rimessa in pubblica udienza per la peculiarità della sua tematica;
è stata quindi trattata alla pubblica udienza del 25 marzo 2025, in riferimento alla quale il Procuratore Generale ha depositato conclusioni conformi a quelle precedenti, ed entrambe le parti hanno depositato memoria, ribadendo la propria posizione. Con ulteriore ordinanza interlocutoria n.9029/2025 la causa è stata poi rinviata alla pubblica udienza del 24 giugno 2025, in relazione alla quale la ricorrente ha depositato memoria. Ragioni della decisione 5. Con il primo motivo la ricorrente denuncia erronea interpretazione ed erronea qualificazione della domanda nonché vizio di extrapetizione, con violazione dell’articolo 112 c.p.c., in riferimento all’articolo 360, primo comma, n.4 c.p.c. 5.1 Vbio 7 sostiene di non aver mai inteso “sollecitare un sindacato giurisdizionale su come la potestà legislativa è stata svolta” dalla Regione, non avendo mirato a un accertamento della contrarietà della L.R. n.3/2012 “alla normativa unionale (e, dunque, alla Costituzione)”, né, tantomeno, di aver perseguito un accertamento “dell’illegittimità dell’operato del legislatore regionale rispetto all’emanazione della medesima legge”, entrambi gli accertamenti essendo già stati compiuti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 93/2013, la quale ha dichiarato che “la mancata considerazione dei criteri” della direttiva 2011/92/UE “pone la normativa regionale impugnata in evidente contrasto con le indicazioni comunitarie”. La ricorrente, invece, avrebbe “inteso contestare la lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto in un provvedimento favorevole 8 (l’AU) prima ottenuto e poi annullato dal giudice amministrativo” in conseguenza dell’accertata incostituzionalità della legge regionale di cui si tratta. Ciò sarebbe stato poi “invertito” dalla Corte d’appello, travalicando i limiti di una corretta interpretazione della domanda ai fini della sua qualificazione;
in tal modo la Corte sarebbe pervenuta a condividere l’accertamento operato a sua volta dal Tribunale nella qualificazione della domanda stessa, deducendo che nell’atto di citazione di primo grado il fatto costitutivo del diritto risarcitorio si sarebbe dovuto individuare nell’illegittimo operato della Regione MA proprio nell’esercizio della sua potestà legislativa quale “antecedente logico e giuridico del provvedimento giudiziario di annullamento dell’autorizzazione … e dunque del susseguente pregiudizio patito”. Pertanto “la condotta antigiuridica denunziata da Vbio 7 consisterebbe nell’adozione da parte della Regione di una legge che si è poi rivelata affetta da illegittimità costituzionale”: legge in relazione alla quale Vbio 7 aveva, appunto, intrapreso la propria iniziativa economica e avviato il conseguente iter procedimentale. 5.2 Sarebbe comunque evidente, “sin dall’introduzione del giudizio di primo grado”, che l’azione di Vbio 7 non verte sulla insindacabilità o meno dell’attività politico-legislativa della regione, essendo invece diretta a “ottenere il risarcimento del danno … subito per la lesione del legittimo affidamento (riposto su di un provvedimento favorevole poi annullato: id est l’Autorizzazione Unica) quale diritto soggettivo. Ne sarebbe derivata la caduta, di entrambi i giudici di merito, “in un vizio di ultra o extrapetizione”, avendo appunto scambiato - d’ufficio - la domanda proposta con una domanda diversa. Il giudice d’appello, in particolare, avrebbe omesso di tenere in conto quanto osservato dall’attuale ricorrente “in ordine alla condotta assunta dalla Regione a seguito della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale;
condotta - niente affatto riferibile all’esercizio della funzione legislativa - che deve reputarsi decisiva ai fini della configurabilità … della 9 <
pertanto il comportamento che l’autorità governativa abbia nella specie adottato al riguardo, è inidoneo a provocare la lesione di situazioni giuridiche soggettive (sia di diritto soggettivo che di interesse legittimo), ed è pertanto sottratto ad ogni sindacato giurisdizionale. Cass. 22 novembre 2016 n. 23730, in particolare, si è pronunciata con riferimento ad una fattispecie analoga a quella in esame, negando che la fattispecie sia sussumibile nel medesimo schema ricostruttivo della violazione, da parte del legislatore statale, dei vincoli derivanti dall’ordinamento sovranazionale comunitario, secondo gli stessi presupposti di responsabilità individuati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenze 10 novembre 1991, Francovich, e 5 marzo 1996, Brasserie du pecheur e Factortame). Questa Suprema Corte ha quindi 14 ritenuto che ricorre, nel caso scrutinato nel 2016, lo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere per contro che la condotta dello Stato inadempiente nell’attuazione della direttiva sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario, connotato da primazia rispetto a quello del singolo Stato membro, ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno (Sez. U., n. 9147/ 2009 e. Sez. 6-3, n. 307/2014). Dal che consegue che, a fronte della libertà della funzione politica legislativa (art. 68, comma 1 e art. 122.,comma 4 Cost), non è ravvisabile un’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito. 10. Nel caso de quo l’esercizio della potestà legislativa effettuato dalla Regione MA con la l. n.3/2012, nel quale la domanda risarcitoria qui proposta ha radici, si è appalesato – in forza di un accertamento indiscutibile in quanto operato dalla Corte Costituzionale - illegittimo perché integrante una deviazione, pur limitata, dalla normativa unionale, tanto che proprio per questo il giudice delle leggi ne ha riconosciuto l’illegittimità costituzionale. Ne consegue, in continuità con i precedenti citati, che il terzo motivo del ricorso non merita accoglimento, correttamente il giudice d’appello avendo denegato - come già il primo giudice - ogni intrusiva inferenza nel potere legislativo nel senso di trasformarne l’esercizio in un illecito accertabile dal giudice e quindi fonte di risarcimento. 11. In conclusione, vanno accolti il primo e il secondo motivo del ricorso, dando atto del giudicato interno sulla relativa giurisdizione nel senso di giurisdizione ordinaria;
va invece rigettato il terzo motivo. All’accoglimento dei primi due motivi consegue la cassazione, per quanto di ragione, della sentenza impugnata, con rinvio, in applicazione ratione temporis (essendo stata proposta la presente impugnazione prima della 15 novella recata dal d.lgs. 149/2022) al Tribunale di Ancona - anche per le spese - in persona di diverso giudice.
P.Q.M.
accoglie il primo e il secondo motivo del ricorso, dando atto del giudicato interno formatosi sulla giurisdizione ordinaria;
rigetta il terzo motivo;
cassa la sentenza impugnata. Rinvia al Tribunale di Ancona, anche per la pronuncia sulle spese. Così deciso in Roma il 24 giugno 2025 Il consigliere est. Il Presidente HI OS AS D’OL