Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F. F.
Dott. Pasquale PONTRANDOLFI - Presidente di Sezione
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione
Dott. Massimo GENGHINI - Consigliere
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO " rel.
Dott. Paolo VITTORIA "
Dott. Alessandro CRISCUOLO "
Dott. Roberto PREDEN "
Dott. Francesco SABATINI "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione iscritto al n. 1468/98 R. G. proposto da
LO RD OS, elettivamente domiciliata in Roma, Via Cola di Rienzo n. 264, presso lo studio dell'Avv.Pino Cusimano che, con l'Avv. Pier Giuseppe Dolcini, la difende in virtù di procura speciale in calce al ricorso,
ricorrente contro
PROGRESSO S. r. l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Collina n. 36, presso lo studio dell'Avv. Adriano Giuffrè che, con gli Avv. Franco Mastragostino e Roberto Facinelli, la difende in virtù di procura speciale a margine del controricorso controricorrente
e contro
COMUNE DI FORLÌ, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Piazza di Trevi n. 86, presso lo studio dell'Avv. Maria Teresa Barbantini che, con l'Avv. Maria Anna Alberti, lo difende in virtù di procura speciale a margine del controricorso, controricorrente in relazione al giudizio civile pendente tra le stesse parti davanti al Tribunale di Forlì con il n. 1828/97 R. G..
Udita la relazione della causa svolta, nella pubblica udienza del 17 dicembre 1998, dal cons. Cristarella Orestano;

È comparso, per la ricorrente, l'Avv. Dolcini che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo;

Per la controricorrente SS s. r. l. è comparso, per delega, l'Avv. Polchi che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;

Per il controricorrente Comune di Forlì è comparso l'Avv. Barbantini che ha chiesto dichiararsi in parte la giurisdizione del giudice ordinario e in parte quella del giudice amministrativo. Sentito il Pubblico Ministero, in persona del Sost. Proc. Gen. dott. Alberto Cinque, che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con rogito 24.12.1991 per notaio Olivieri il Comune di Forlì, a seguito di aggiudicazione all'asta pubblica, trasferì alla S. r. l. SS la proprietà del complesso immobiliare costituente "Palazzo Pallareti" sito nel Corso della Repubblica di Forlì. Seguì, davanti al Tribunale di Bologna, una vicenda giudiziaria che vide coinvolti, oltre ai soggetti suddetti, il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali e la U. S. L. n. 38 di Forlì e che si concluse con verbale di conciliazione del 16.4.1996 dove si riconosceva definitivamente l'appartenenza alla SS S. r. l., in virtù del rogito di cui sopra, del complesso immobiliare in questione.
Intanto, con atto rep. gen. n. 23315 del 6 novembre 1995, il Comune di Forlì concesse a OS Lo AR di subentrare, fino al 10.2.1997, nel contratto rep. gen. 21889/92 relativo all'occupazione di suolo pubblico per l'installazione di un chiosco per rivendita giornali in un'area di Corso della Repubblica facente parte del portico di Palazzo Pallareti.
Prima della scadenza di tale concessione la Lo AR ne chiese il rinnovo e la Giunta Comunale di Forlì, con delibera n. 398 del 2.4.1997, previo parere della Sovraintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Ravenna, respinse la richiesta, concedendo, tuttavia, all'istante una proroga di sei mesi, fino al 10.8.1997, per consentirle di programmare congruamente il trasferimento dell'edicola in altra sede, e stabilendo che ella a tale data avrebbe dovuto rimuovere il chiosco e tutti gli annessi.
Contro questo provvedimento la Lo AR propose ricorso al T. A. R. per l'Emilia-Romagna, chiedendone l'annullamento previa sospensione della sua esecuzione, sospensione che il Tribunale accordo (limitatamente alla parte concernente l'ordine di rimozione del chiosco) con ordinanza 29.5.1997, poi confermata il 30.8.1997 dal Consiglio di Stato su appello della SS S. r. l. la quale, nel costituirsi, aveva chiesto a sua volta l'annullamento dell'atto amministrativo nella parte in cui disponeva la proroga semestrale della concessione.
Nel dicembre del 1997 tale società convenne in giudizio OS Lo AR e il Comune di Forlì davanti al Tribunale della stessa Città e, premesso tutto quanto sopra, chiese:
- che, previa disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi assunti in suo danno dall'amministrazione comunale in ordine alla "concessione di suolo pubblico" a terzi, anche in via di subentro o di proroga, si accertasse e dichiarasse la piena ed esclusiva proprietà di essa attrice sul "Palazzo Pallareti" e, segnatamente, sul portico e sulle altre porzioni di tale immobile occupate dall'edicola (con relativi annessi) condotta dalla Lo AR;

- che, in ogni caso, fosse dichiarata l'inesistenza, l'inefficacia e l'invalidità di ogni e qualsiasi diritto della stessa Lo AR ad occupare il portico ed altre porzioni di detto Palazzo e le fosse ordinato di rilasciarli;

- che venisse pronunciata condanna generica dei convenuti, in solido, al risarcimento dei danni derivati e derivandi da quella occupazione, anche in relazione all'intralcio arrecato all'esecuzione delle già autorizzate opere di risanamento conservativo e di restauro dell'immobile.
In corso di causa l'attrice depositò anche ricorso ex art. 703 e segg. cod. proc. civ. e/o ex art. 700 stesso codice per ottenere provvedimenti immediati di cessazione dell'occupazione e di rilascio. Prima di qualsiasi decisione da parte del Tribunale adito OS Lo AR ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo a queste Sezioni Unite, conformemente alla posizione assunta nel costituirsi in detto giudizio, di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e di affermare la giurisdizione del giudice amministrativo.
La S. r. l. SS ed il Comune di Forlì hanno replicato con distinti controricorsi.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La ricorrente, senza contestare, anzi esplicitamente riconoscendo il diritto di proprietà della SS S. r. l. sul Palazzo Pallareti e, quindi, sul portico dove è ubicata l'edicola da lei gestita, fa presente che il Comune di Forlì è
incontestabilmente titolare di una servitù pubblica di passaggio sullo spazio sottostante al portico in parola e ha, quindi, il potere, con riferimento a tale spazio, assimilabile ad una strada del demanio comunale, di regolare, affievolire e limitare quel diritto dominicale mediante atti di concessione a privati che non siano in contrasto con l'uso generale della collettività.
Da ciò fa discendere la. conseguenza che degli atti amministrativi con i quali tale potere viene esercitato deve conoscere il giudice amministrativo, e non il giudice ordinario, sicché, se la SS S. r. l. si fosse sentita lesa dall'atto di concessione avrebbe dovuto impugnarlo, come in effetti aveva fatto in relazione alla proroga semestrale della concessione, davanti al T. A. R. e non poteva pretendere che se ne occupasse, sia pure incidentalmente, il giudice ordinario.
Sostiene, poi, la Lo AR che, di fatto, la società SS ha chiesto al Tribunale di Forlì l'annullamento di una decisione di altro giudice che le ha negato il diritto a far rimuovere l'edicola (tanto da richiamare, a sostegno di tale preteso diritto, proprio quegli atti dei quali il giudice amministrativo, nell'ambito dei poteri riconosciutigli dall'ordinamento, ha sospeso l'esecutorietà), e ciò del tutto inammissibilmente poiché al giudice ordinario non è consentito porre nel nulla una decisione legittimamente presa da altro giudice e non impugnata da detta società con riferimento a vizi o difetti di giurisdizione.
Sottolinea, inoltre, la ricorrente che l'edicola si trova in quel luogo da più di cinquant'anni e che nella stessa identica situazione si trovano tutte le edicole del centro storico di Forlì, alcune delle quali ubicate sotto porticati di proprietà privata, tutte autorizzate con provvedimenti di occupazione di suolo pubblico e assoggettate al pagamento della relativa tassa, dal che fa discendere che appartiene ormai al Comune, per effetto dell'istituto dell'immemorabile, il diritto di concedere gli spazi sottostanti a quei porticati, diritto che, per altro, gli stessi proprietari gli hanno riconosciuto per una sorta di dicatio ad patriam, mettendo volontariamente il bene a disposizione della collettività. Argomenta, infine, che, essendo ella subentrata in un rapporto di concessione di suolo pubblico, il suo titolo all'occupazione era dato dalla volontà e dal potere della P. A. e, poi, dalla decisione del giudice amministrativo di sospendere l'ordine di rimozione dell'edicola, per cui non si trattava, come pretendeva controparte, di disapplicare semplicemente un atto amministrativo, bensì di disapplicare una decisione di detto giudice. In ogni caso, atteso il rapporto concessorio, chi in realtà contestava il diritto della società SS non era in prima persona essa Lo AR, bensì la P. A. che per oltre cinquant'anni aveva ritenuto di poter concedere un suolo non suo, sicché l'azione possessoria, prima che contro di lei, era rivolta contro il Comune di Forlì e, come tale, era inammissibile proprio per difetto di giurisdizione dell'A. G. O.. Gli argomenti della ricorrente sono confutati uno per uno con il controricorso della S. r. l. SS.
Con quello del Comune di Forlì, invece, si chiede che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle domande concernenti l'accertamento della proprietà di Palazzo Pallareti in capo alla S. r. l. SS e del diritto o servitù di uso pubblico di passaggio nel porticato del palazzo stesso, nonché a quelle di rilascio e di risarcimento propostè da detta società contro la Lo AR, mentre si chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle domande proposte contro esso Comune, concernenti la legittimità degli atti amministrativi emessi, il rilascio della porzione di immobile occupata e il risarcimento del danno, rivendicandosi il diritto del Comune medesimo a dare in concessione gli spazi, anche se non demaniali, assoggettati a servitù di pubblico passaggio, e ciò in base al regolamento comunale e all'art. 38 del D. Lgsl. 15.11.1993 n. 507. A giudizio di queste Sezioni Unite gli argomenti addotti dalla ricorrente a sostegno della giurisdizione del giudice amministrativo, come pure quelli parzialmente adesivi del controricorrente Comune di Forlì, non possono essere condivisi, mentre va data piena ragione ai contrari rilievi della resistente S. r. l. SS secondo i quali la controversia da essa instaurata davanti al Tribunale di Forlì attiene all'accertamento e alla tutela del suo diritto domincicale e, quindi, a una posizione di diritto soggettivo perfetto ritenuta violata dalla presenza, su un area incontestatamente di sua proprietà, dell'edicola di giornali gestita dalla Lo AR e dagli atti amministrativi concessori coi quali il Comune, sia pure in via provvisoria, ha consentito a costei, senza averne alcun potere, di persistere nell'occupazione dell'area stessa.
Pacifico, invero, che il Palazzo Pallareti, con il relativo porticato, appartiene a detta società in virtù dell'acquisto da essa fattone con il menzionato rogito 24.12.1991 e altrettanto pacifico che l'area sottostante a tale porticato è soggetta a servitù pubblica di passaggio, non è revocabile in dubbio che nessun potere aveva il Comune, non più proprietario, di procedere ad atti di concessione comportanti occupazione di una parte di quell'area.
Al riguardo va ricordata la recentissima sentenza n. 6633/98 con la quale queste stesse Sezioni Unite, del resto conformemente ad un risalente indirizzo giurisprudenziale riguardante proprio concessioni per edicole di giornali (sent. 469/64 e 6272/79), hanno affermato il principio, dal quale non v'è alcuna ragione qui di discostarsi, che l'amministrazione comunale, titolare di una servitù di pubblico passaggio su un'area privata, può su di essa esercitare i soli poteri che siano rivolti a garantire e disciplinare l'uso generale da parte della collettività, nell'ambito del pubblico interesse giustificativo della servitù medesima, e, pertanto, ove non sia espressamente consentito dal titolo, non può concedere al singolo usi eccezionali e particolari su porzioni di detto immobile, come quello derivante dalla erezione di un chiosco per vendita di fiori. Nel caso esaminato dalla richiamata sentenza il fatto costitutivo della servitù è stato ravvisato nella dicatio ad patriam da parte del proprietario dell'area (istituto al quale fa riferimento anche l'odierna ricorrente) e si è affermato che al contenuto di tale fatto giuridico occorreva appunto aver riguardo per verificare i poteri dell'autorità comunale, con conseguente illiceità di qualsiasi diversa utilizzazione, consentita sui suoli di natura demaniale ma estranea ed incompatibile con la destinazione (pubblico passaggio) data dal proprietario privato con la dicatio ad patriam.
Nè, in contrario, vale invocare, come fa il Comune di Forlì nel suo controricorso, il regolamento comunale e gli artt. 38 - 39 del D. Lgsl. 507/93 i quali, ai fini dell'applicazione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, parificano le aree del demanio o del patrimonio indisponibile a quelle private soggette a servitù di pubblico passaggio.
Invero, tale parificazione - avente la sua ratio nel fatto che la parziale occupazione di dette aree comporta comunque una sottrazione della superficie occupata all'uso pubblico cui la stessa è destinata, giustificando, così, la debenza della tassa in parola da parte dell'occupante quale corrispettivo della limitazione apportata al godimento della collettività - attiene esclusivamente al piano dei rapporti tributari e comporta tutt'al più che il Comune possa pretendere quella tassa da chi occupi gli spazi abusivamente o in virtù di contratto con il privato proprietario, o anche che possa interferire, inibendolo o subordinandolo a propria autorizzazione, in forza della suindicata ratio, sul diritto di detto proprietario di cedere a terzi l'uso di porzioni dell'area, ma non puo giammai indurre a configurare, salva un'espressa previsione del titolo costitutivo della servitù pubblica di passaggio, un suo autonomo potere concessorio, assolutamente incompatibile, come si è detto, con il diritto dominicale del privato, sia pure limitato dall'esistenza di detta servitù.
Alla stregua delle osservazioni che precedono, le quali assorbono ogni altro profilo prospettato (come quelli relativi ad una pretesa impossibilità di disapplicare gli atti dell'autorià comunale e le intervenute decisioni, per altro meramente interinali, del giudice amministrativo), va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia instaurata dalla S. r. l. SS nei confronti della Lo AR e del Comune di Forlì. Consegue la condanna della ricorrente al rimborso delle spese del presente procedimento, liquidate come in dispositivo, a favore della S. r. l. SS.
Ricorrono, invece, giusti motivi per compensare le spese tra la Lo AR e il Comune di Forlì.

P. Q. M.

LA CORTE Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Compensa le spese del presente procedimento tra la ricorrente ed il Comune di Forlì e condanna la ricorrente stessa al rimborso delle spese a favore della S. r. l. SS, liquidandole in L 3.212.000 ivi comprese L 3.000.000 (tre milioni) per onorari.
Così deciso in Roma, il 17 dicembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 18 marzo 1999.