Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSARIO DE MUSIS - Presidente -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - rel. Consigliere -
Dott. SERGIO DI AMATO - Consigliere -
Dott. BRUNO SPAGNA MUSSO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ISTITUTO PREVIDENZA SETTORE MARITTIMO IPSEMA, in persona del legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA G. PALUMBO 3, presso l'avvocato UGO PANSOLLI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati PIERO SARDOS ALBERTINI PIERO, LORENZO DE GREGORI, GIAN FAUSTO LUCIFREDI, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELLA SANITÀ;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n^ 08918/00 proposto da:
MINISTERO DELLA SANITÀ, in persona del Ministro pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
IPSEMA ISTITUTO PREVIDENZA SETTORE MARITTIMO, in persona del legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA G. PALUMEO 3, presso l'avvocato UGO PANSOLLI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati PIERO SARDOS ALBERTINI PIERO, LORENZO DE GREGORI, GIAN FAUSTO LUCIFREDI, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente al ricorso incidentale -
avverso la sentenza n. 206/99 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 25/01/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/06/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito per il ricorrente l'Avvocato Lucifredi che ha chiesto l'accoglimento del ricorso principale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale e rigetto del ricorso incidentale.
Svolgimento del processo
Con sentenza del 17 febbraio 1995,il Tribunale di Roma rigettò la domanda dell'Istituto di Previdenza per il settore marittimo (I.P.SE.MA., succeduto per legge alla Cassa marittima tirrena) di rilascio di alcuni suoi immobili siti in Civitavecchia, Fiumicino, Ostia lido, Roma e Terracina e condannò il Ministero della sanità che li deteneva dall'1 gennaio 1983 in base al disposto dell'art. 1, comma 4^ del d.l. 632 del 1981 che li aveva vincolati per la destinazione in uso all'assistenza sanitaria al personale navgante, ad un indennità per il loro godimento determinandola fino al 31 dicembre 1994 nella misura di L. 1.330.000.000.
La Corte di appello di Roma con sentenza del 25 gennaio 1999, ha rigettato tanto l'appello principale del Ministero, quanto quello incidentale dell'Istituto, concernente l'ammontare dell'indennità, osservando (per quanto ancora interessa): a) che in base all'art. 1 del d.l. 632 del 1981 soltanto i beni appartenenti alle gestioni sanitarie avrebbero dovuto essere trasferiti al patrimonio dello Stato, mentre quelli delle gestioni previdenziali, in quanto già destinati alle soppresse gestioni sanitarie e rimasti definitivamente in proprietà delle Casse marittime, avevano ricevuto soltanto una destinazione in uso all'assistenza sanitaria;
b) che la misura dell'indennizzo non poteva farsi coincidere con quella dei canoni locativi correnti sul libero mercato, ma era necessariamente minore in conseguenza della destinazione sudetta, sicché appariva giustificato anche il ricorso a criteri equitatativi per correggerne l'ammontare quale determinato dal c.t.u.
Per la cassazione della sentenza l'I.P.SE.MA. ha proposto ricorso per un motivo;
cui il Ministero ha resistito con controricorso e con ricorso incidentale affidato a tre motivi. Le Sezioni Unite di questa Corte, riuniti i ricorsi ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ. hanno respinto il primo motivo del ricorso incidentale relativo all'ammissibilità dell'appello incidentale dell'I.P.S.E.M.A. perché proposto oltre l'anno dal deposito della sentenza, nonché il secondo motivo, relativo all'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario che hanno dichiarato.
Motivi della decisione
Con il terzo ed ultimo motivo del ricorso incidentale, ancora da esaminare ed avente carattere pregiudiziale rispetto al ricorso principale, il Ministero, denunciando violazione degli art. 12 d.p.r. 620 del 1980 e ed 1 del d.1 632 del 1981,si duole che la Corte di appello abbia attribuito gli immobili richiesti dalla controparte alla gestione previdenziale delle Casse Marittime, senza considerare:
a) che ne' detta gestione, ne' quella sanitaria potevano essere titolari di autonomi patrimoni e che i beni appartenevano tutti all'ente - Cassa e potevano essere soltanto di pertinenza delle singole gestioni in quanto acquistati con i fondi di ciascuna di queste;
b) che d'altra parte non si era ancora concluso il procedimento previsto dall'art. 1, comma 4^ del d.l. 632 del 1981 che doveva ripartirli e destinarne parte alle esigenze delle soppresse gestioni sanitarie e che necessitava di un decreto del Ministro del tesoro di concerto con i Ministri della Sanità e delle Finanze;

sicché neppure sotto questo profilo la domanda dell'IPSEMA poteva trovare accoglimento.
Il motivo è infondato.
I giudici di merito hanno accertato (pag. 5,7 e 10) senza contestazioni al riguardo da parte del Ministero, che già nel 1977, in occasione della riforma sanitaria era stato nominato un Commissario straordinario per l'individuazione e lo scorporo dei beni di pertinenza della gestione sanitaria della Cassa;
e che tale procedimento si era concluso nel 1979 mediante approvazione da parte del Ministro della Previdenza sociale di concerto con i Ministri del Tesoro e della Marina mercantile dei conti consuntivi delle gestioni previdenziali e sanitarie in cui gli immobili della Cassa, fra cui quelli per cui è causa, venivano ritenuti appartenenti alla gestione previdenziale in quanto secondo l'art. 36 dello Statuto della Cassa rappresentavano il capitale di copertura delle rendite infortunistiche.
Essendo del tutto pacifica questa avvenuta ripartizione, correttamente la Corte di appello ha ritenuto che, avendo la richiesta dell'Istituto per oggetto, immobili di pertinenza delle gestioni previdenziali, trovasse applicazione l'art. 1 del d.l. 632 del 1981 (conv. nella legge 767 del 1981) secondo il quale detti beni
"appartenenti alla gestione previdenziale delle Casse marittime" non dovevano essere trasferiti al patrimonio dello Stato, ma, ove destinati prevalentemente alle esigenze delle gestioni sanitarie, dovevano "essere vincolati per la destinazione in uso all'assistenza sanitaria al personale navigante".
Il contrario assunto del Ministero che tutti i beni fossero, invece, di proprietà della Cassa e che soltanto il formale provvedimento di trasferimento del Ministro del Tesoro di concerto con quelli della Sanità e delle Finanze previsto dall'art.12, 1^ comma d.p.r. 620 del 1980 nel caso non ancora intervenuto, ne potesse trasferire la titolarità all'una o all'altra delle due gestioni in base alle esigenze avute di mira dal legislatore, è smentito proprio dal tenore letterale della norma sudetta, per la quale "I beni mobili ed immobili e le attrezzature appartenenti alle soppresse gestioni sanitarie delle casse marittime necessari per i servizi sanitari di cui al terzo e quarto comma dell'art. 6, sono trasferiti dal 1^ gennaio 1981 al patrimonio dello Stato, con vincolo di destinazione agli uffici sanitari di porto ed aeroporto, mediante decreto del Ministro del tesoro, di concerto con i Ministri della sanità e delle finanze". Per cui tanto le sezioni Unite di questa Corte nella sentenza 9384/2001 che ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia in esame, quanto il Consiglio di Stato, l'hanno interpretata nel senso che la stessa si riferisce esclusivamente ai beni "appartenenti" alle soppresse gestioni sanitarie delle Casse marittime, i soli che possono essere trasferiti al patrimonio indisponibile dello Stato;
mentre gli immobili di proprietà delle gestioni previdenziali possono unicamente essere "destinati in uso" ai sensi dell'art. 1, della legge 767/1981 cit., all'assistenza sanitaria al personale navigante.
Ed il Collegio non può che aderire a questa interpretazione in quanto quella del Ministero, apoditticamente riproposta in questa sede, risulta in contrasto con la netta ed inequivoca ripartizione fra le due gestioni dell'unico ente al quale appartenevano stabilita dalla disposizione legislativa del 1980; la quale ha peraltro per oggetto non già il trasferimento di tutti i beni appartenenti alle casse marettime, bensì, come risulta dalla sua intestazione l'attribuzione dei soli "beni e del personale delle soppresse gestioni sanitarie". E siffatta ripartizione già di fatto avvenuta e perciò presupposta dal legislatore è ribadita in termini ancor più inequivoci nella successiva legge 767 del 1981, il cui art. 1 ha confermato, per un verso, la disposizione dell'art. 12 in merito al trasferimento allo Stato (o al comune) dei beni di pertinenza delle gestioni sanitarie delle Casse ("fermo quanto previsto dall'art. 12..."); ed a questa ha contrapposto gli immobili di pertinenza delle gestioni previdenziali, per i quali invece è stata prevista la sola possibilità di "destinazione in uso" all'assistenza sanitaria:
perciò presupponente che la proprietà dei beni continuasse ad appartenere alle gestioni sudette.
D'altra parte, la sentenza impugnata ha accertato, altresì, che siffatta ripartizione tra le due gestioni era prevista proprio dagli statuti delle Casse e che era stata attuata anche nell'ambito della Cassa marittima tirrena;
per cui ha esattamente rilevato che la normativa dell'art. 12 si era limitata a mantenerla onde consentire, coerentemente, che gli immobili già di pertinenza della gestione sanitaria ed utilizzati fino ad allora per la prestazione del servizio sanitario, continuassero ad assolvere alla loro destinazione, mediante trasferimento al patrimonio dello Stato, che in base alla nuova riforma ne diveniva il solo erogatore. Laddove sarebbe risultato incoerente con tale scopo e del tutto privo di significato il trasferimento - allo Stato o al comune - anche degli immobili di pertinenza delle gestioni previdenziali che dovevano invece, assolvere alla funzione di capitale di copertura delle rendite infortunistiche (c.d. riserve matematiche). Pertanto siccome è del tutto pacifico che gli immobili in contestazione rientrassero nella previsione del 4^ comma dell'art. 1 della citata legge 767 del 1981 in relazione alla loro avvenuta destinazione già in passato, alle esigenze delle soppresse gestioni sanitarie, correttamente i giudici di merito hanno condannato il Ministero al pagamento di un corrispettivo e/o indennizzo all'Istituto previdenziale per l'utilizzazione ed il godimento di detti beni a decorrere dall'1 gennaio 1983.
Con l'appello principale, l'IP.SE.MA deducendo violazione dell'art. 1,4^ comma del d.l. 632 del 1981, 113 e 114 cod.proc.civ., si duole a sua volta che la Corte di appello abbia ritenuto che l'indennizzo in questione non dovesse essere rapportato ai canoni di locazione in libero mercato, come calcolati dal c.t.u., senza considerare: a) che con tale interpretazione della norma il vincolo dalla stessa previsto era stato trasformato da temporaneo in perpetuo con un compenso per l'ente proprietario del bene solo parziale e perciò in contrasto con l'art. 42 Costit;
b)che, d'altra parte, la Corte di appello non aveva chiarito i motivi di tale sacrificio, ne' tanto meno in quale misura era stato posto a carico della Cassa, posto che la riduzione operata sui canoni di locazione calcolati dal c.t.u. rendeva l'indennizzo inferiore del 32% rispetto al loro ammontare;
c) che neppure siffatta liquidazione poteva essere giustificata con i criteri dell'art. 1226 cod.civ., perché la valutazione equitativa non era stata richiesta da alcuna delle parti ed era stata illegittimamente compiuta con riferimento a supposte nozioni di comune esperienza non altrimenti esplicate dalla decisione impugnata;
d) che con tale riduttivo criterio di calcolo era stato fatto gravare sull'Istituto parte del costo del Servizio sanitario nazionale, che, invece la legge pone a carico esclusivo dello Stato. La censura è fondata.
È infatti indubbio che per tali immobili non sia possibile rinvenire i canoni locativi correnti sul libero mercato proprio perché la legge ne ha inibito agli istituti previdenziali succeduti alle Casse la libera utilizzazione, vincolandoli per la destinazione in uso all'assistenza sanitaria: e perciò stesso ponendoli fuori mercato ed impedendo che la determinazione del corrispettivo per l'uso e/o la locazione degli stessi possa fondarsi come per immobili di caratteristiche identiche o similari, ma privi del vincolo in questione, in base al punto di incontro della domanda e dell'offerta. Ma tale premessa non può condurre alla conseguenza cui sono pervenuti entrambi i giudici di merito, che detto corrispettivo debba essere calcolato con criteri equitativi e comunque riduttivi rispetto ad un canone spettante ad un qualsiasi locatore in regime di libero mercato, per il fatto che l'imposizione del vincolo comporta necessariamente un sacrificio per gli istituti previdenziali, che si traduce in un indennizzo che li compensa soltanto in parte del pregiudizio loro imposto dal legislatore per finalità di sanità pubblica.
Di un tale sacrificio ulteriore non vi è, infatti, menzione nelle disposizioni legislative in esame;
ragion per cui la Corte Costituzionale, con ordinanza 515 del 1987 ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità dell'art. 1 del d.l. 632 del 1981 in relazione all'art. 42 Costit. sollevata dal
Tribunale di Genova che aveva ipotizzato la gratuità del vincolo di uso di detti beni, prevedendone una sorta di espropriazione senza corrispettivo: in quanto la formulazione della norma, soprattutto se letta al lume del ricordato precetto costituzionale, non contiene alcun riferimento alla gratuità del rapporto.
Ed il Collegio deve aggiungere che il sacrificio da essa imposto ha per oggetto esclusivamente un vincolo di destinazione degli immobili in esame che possono essere utilizzati esclusivamente per l'assistenza sanitaria al personale navigante;
nonché un vincolo soggettivo in favore del Ministero della sanità cui soltanto è consentito di avvalersene per evitare di trovarsi improvvisamente senza immobili, strutture ed attrezzature indispensabili per garantire, senza soluzione di continuità, l'erogazione dell'assistenza sanitaria sudetta;
e che, d'altra parte, già le stesse Casse avevano destinato all'assolvimento di tale compito istituzionale.
Ma siffatto vincolo, peraltro a tempo indeterminato, oltre a costituire il contenuto del sacrificio richiesto agli Istituti in questione, cui viene ad esser preclusa ogni diversa destinazione dei propri immobili già adibiti alle esigenze delle soppresse gestioni sanitarie, ne rappresenta anche il limite, che dunque non può essere arbitrariamente esteso, non autorizzandolo ne' il testo della disposizione, ne' tanto meno la sua finalità, anche al costo che il Ministero deve sopportare per mantenere l'utilizzazione sudetta:
costo che deve dunque essere determinato con gli stessi criteri utilizzabili ove il Ministero acquistasse da qualsiasi terzo la disponibilità di immobili aventi caratteristiche simili. Costituisce, del resto fondamentale canone di ermeneutica legislativa, sancito dall'art. 12 delle preleggi che la norma giuridica deve essere - interpretata innanzitutto e principalmente dal punto di vista letterale, non potendosi al testo attribuire altro senso se non quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse;
che nel caso dell'art. 1 del d.l. 631 del 1981 non contengono alcun cenno ad un criterio riduttivo per la determinazione di detto costo. Il quale non può, per altro verso, ricavarsi dalla menzionata finalità della norma che è soltanto quella di evitare al Ministero di dover reperire gli immobili per erogare l'assistenza sanitaria di cui si è detto;
e di detti beni degli Istituti previdenziali comporterebbe, infine, come ha rilevato la Corte Costituzionale, una larvata espropriazione, compensata soltanto parzialmente in contrasto con le disposizioni dell'art. 42 Costit. La sentenza impugnata che ha disatteso siffatti principi va pertanto cassata con rinvio ad altra sezione della Corte di appello di Roma che calcolerà il corrispettivo dovuto all'Istituto ricorrente con il medesimo criterio con cui ne verrebbe determinato il canone di locazione per immobili di eguali consistenza, dimensioni ed ubicazioni, dei quali il Ministero ottenesse da terzi la disponibilità; e provvederà, infine, anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il terzo motivo del ricorso incidentale, accoglie il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese del giudizio di legittimità ad altra sezione della Corte di appello di Roma.
Così deciso in Roma, il 27 giugno 2002.
Depositato in Cancelleria il 20 dicembre 2002