Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. FRANCESCO ROMANO - Presidente - del 11/02/2002
Dott. ADOLFO DI VIRGINIO - Consigliere - SENTENZA
Dott. CARLO PICCININNI - Consigliere - N. 187
Dott. FRANCO IPPOLITO - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. GIORGIO COLLA - Consigliere - N. 35324/2001
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da UN GI, n. a Napoli il 24 settembre 1958,
avverso la sentenza della Corte d'appello di Napoli del 4 aprile 2001;
udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giorgio Colla;

udito il Procuratore generale nella persona del sostituto Dott. Aurelio Galasso che ha concluso per il rigetto del ricorso udito il difensore avv. Sergio Cola.
Fatto e diritto
Con sentenza del 5 giugno 2000, il Tribunale di Napoli condannava GI UN alla pena ritenuta di giustizia, per i reati di cui all'art. 326 c.p. (rivelazioni di segreti di ufficio) - in concorso coi coimputato, dipendente della SIP, HE GA, che veniva, peraltro, assolto sin dal giudizio di primo grado - e per il reato di cui all'art. 347 (primo e secondo comma) c.p. (usurpazione di funzioni pubbliche) - mentre lo assolveva per il reato di cui all'art. 479 c.p. perché il fatto non sussiste. Al UN era stato originariamente contestato di aver formulato alla SIP (e per essa al GA), nella sua qualità di consigliere del Comune di Napoli, e di Presidente, fino al 17 giugno 1994, della "Commissione consiliare speciale trasparenza - partecipazione e informazione", una richiesta di acquisizione e documentazione di dati (tabulati), avente a oggetto tutte le linee telefoniche del Comune di Napoli e in particolare i telefoni cellulari in dotazione al sindaco e ad assessori, sulla quale apponeva la data del 16 giugno 1994, facendo così risultare (contrariamente al vero) che la missiva era stata redatta allorquando rivestiva ancora la carica di Presidente dell'anzidetta commissione, mentre (in realtà) era stata redatta nel novembre 1994(come già detto per il reato di falso il ricorrente fu assolto sin dal giudizio di primo grado). A seguito di tale richiesta, venivano acquisiti - nel mese di dicembre del 1994 - i tabulati (contenenti i soli dati esterni alle conversazioni) di sei utenze cellulari (come già detto, una intestata al sindaco e cinque ad assessori). Il UN, rilevato che le predette utenze cellulari erano state utilizzate anche per fini extraistituzionali (risultavano contattate anche linee "hard"), denunciava il tutto alla Corte dei Conti e al Consiglio comunale, indicendo anche una conferenza stampa nel corso della quale diede notizia su quanto rilevato dall'esame dei tabulati. Con la precisazione che il reato di divulgazione di notizie era stato contestato al GA, funzionario della SIP, che, aderendo alle pressioni del UN, si era indotto alla consegna dei tabulati: al UN era stato, dunque, contestato il concorso nel reato proprio ex art. 117 c.p. Su appello dell'imputato e del P.M., la Corte d'appello di Napoli, rigettati entrambi i gravami, dichiarava non doversi procedere per il reato di usurpazione, perché estinto per prescrizione, confermando la sola condanna per il reato di cui all'art. 326 c.p. (commesso in Napoli fino al dicembre 1994).
Propone ricorso per cassazione il UN, deducendo a sostegno dell'impugnazione, la violazione dell'art. 606, lett. b) e c), c.p.p., in relazione agli artt. 326 e 347 c.p., nonché degli artt. 24 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e 24 della l. 27 dicembre 1985, n.816; la violazione degli artt. 42 e 43 c.p.p., nonché la violazione dell'art. 51 c.p. In ordine al reato di cui all'art. 326 c.p., il ricorrente rilevava, anzitutto, come la Corte di merito avesse invocato in modo non pertinente le sentenze delle Sezioni unite di questa Corte di cassazione del 13 luglio 1998, RI e del 23 febbraio 2000, D'RI. Quest'ultima sentenza - che affronta il tema della legittimità della divulgazione dei tabulati contenenti i dati esterni, ritenendoli non estranei alle conversazioni - sarebbe erroneamente richiamata dalla sentenza impugnata, in quanto i fatti risalivano al dicembre 1994, mentre la legge sulla privacy è successiva (dei 31 dicembre 1996): prima della entrata in vigore di tale legge - afferma il ricorrente - era "decisamente prevalente il diritto di accesso". In tale ottica - sostiene ancora il UN - la "riservatezza" costituiva soltanto una "deroga" ai principi relativamente ad atti concernenti le pubbliche amministrazioni, tanto che la giurisprudenza amministrativa riteneva la "prevalenza del diritto di accesso sulla riservatezza".
A tale limitazione doveva aggiungersi anche quella prevista dal disposto dall'art. 24, comma secondo, lett. d), legge 7 agosto 1990, n. 241, "secondo cui - ad avviso del ricorrente - la riservatezza trova un limite nella esigenza di tutela di interessi giuridici" (si fa rilevare che - emblematicamente e a riprova di un interesse generale alla conoscenza, da parte del pubblico, dell'operato dei pubblici amministratori - in relazione ai fatti, era stato instaurato a carico dei responsabili un procedimento penale per peculato). Andava anche rilevato - in diritto - che, all'epoca dei fatti, la SIP non aveva ancora provveduto alla emanazione del regolamento disciplinante l'accesso agli atti.
Doveva, comunque, ritenersi carente l'elemento soggettivo del dolo, avendo egli denunciato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale e alla procura della Corte dei Conti che dai tabulati emergeva palesemente l'effettuazione di telefonate "a luci rosse". In ogni caso, anche a voler considerare infondate le superiori considerazioni, egli aveva invocato, fin dal giudizio di primo grado, l'applicazione dell'art. 51 c.p. (essendosi limitato a esercitare un diritto) perché il diritto alla riservatezza doveva soccombere alla esigenza di controllo della attività della pubblica amministrazione, per verificarne la correttezza gestionale, da parte di un consigliere comunale, per di più Presidente di una commissione costituita ad hoc.
Inoltre, i Giudici di appello avrebbero errato nel considerare non pertinente il richiamo al contenuto dell'art. 24 della l. 27 dicembre 1985, n. 816 dal quale si evince che il consigliere comunale ha un rilevante interesse all'accesso agli atti tale norma, contrariamente all'assunto della Corte partenopea, era pienamente vigente all'epoca dei fatti ne' poteva considerarsi abrogata dall'art. 64, comma secondo della l. 8 giugno 1990, n. 142 per incompatibilità con gli artt. 31 e 32, in particolare, di detta legge.
Infine, con riguardo al reato di usurpazione delle funzioni, si sarebbe dovuto considerare - per escluderne la configurabiiità - che egli aveva fatto la richiesta alla SIP un giorno prima delle sue dimissioni da Presidente della commissione onde doveva trovare applicazione l'istituto della prorogatio, non modificato dall'art. 64 della l. 142/1990, giacché non fu mai nominato il nuovo Presidente
della commissione del Comune di Napoli di cui si è sopra indicata la esatta denominazione. Nè avrebbe potuto avere alcuna incidenza su tale situazione, rilevava il UN, l'assunzione da parte sua dell'incarico amministrativo di Consigliere presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Il ricorso non merita accoglimento.
La Corte d'appello fa riferimento alle sentenze RI e D'RI (ma soprattutto a quest'ultima) delle sezioni unite di questa Corte, non per richiamarne il decisum (che non ha a che vedere con la presente fattispecie), ma per ricordare il principio - emergente dall'analisi ricostruttiva della vicenda sottoposta all'esame delle sezioni unite in quel giudizio - secondo cui la tutela del diritto alla riservatezza ha la sua genesi con la entrata in vigore della Costituzione repubblicana (art. 15) che, appunto, eleva ai rango di situazioni soggettive costituzionalmente garantite, non solo la segretezza delle conversazioni (che potrebbe essere violata con la captazione delle conversazioni telefoniche) ma anche la riservatezza di quelle conversazioni, inibendone la divulgazione. Con ciò, la sentenza D'RI non fa altro che adeguarsi alle reiterate affermazioni - dello stesso segno - della Corte costituzionale, con particolare riferimento alla sentenza n. 81 del 1993, della quale conviene riportare per esteso il passo saliente secondo il quale:
"(...) il riconoscimento e la garanzia costituzionale della libertà e della segretezza della comunicazione comportano l'assicurazione che il soggetto titolare del corrispondente diritto possa liberamente scegliere il mezzo di corrispondenza, anche in rapporto ai diversi requisiti di riservatezza che questo assicura sia sotto il profilo tecnico, sia sotto quello giuridico. E non v'è dubbio che, una volta che una persona abbia prescelto l'uso del mezzo telefonico, vale a dire l'utilizzazione di uno strumento che tecnicamente assicura una segretezza più estesa di quella riferibile ad altri mezzi di comunicazione (postali, telegrafici, etc.), ad essa, in forza dell'art. 15 della Costituzione, va riconosciuto il diritto di mantenere segreti tanto i dati che possano portare all'identificazione dei soggetti della conversazione, quanto quelli relativi al tempo e al luogo dell'intercorsa comunicazione. Nello stesso tempo, sempre in forza dell'art. 15 della Costituzione, non può negarsi che al riconoscimento di tale diritto sia coessenzialmente legata la garanzia consistente nel dovere, posto a carico di tutti coloro che per ragioni professionali vengano a conoscenza del contenuto e dei dati esteriori della comunicazione, di mantenere il più rigoroso riserbo sugli elementi appena detti. Se questa garanzia non ci fosse, infatti, risulterebbe vanificato il contenuto del diritto che l'art. 15 della Costituzione intende assicurare al patrimonio inviolabile di ogni persona in relazione a qualsiasi forma di comunicazione, tanto più se quest'ultima comporta, per la propria realizzazione, una consistente organizzazione di mezzi e di uomini".
Tale concetto, secondo cui l'art. 15 tutela tanto la segretezza dei contenuti delle conversazioni quanto la riservatezza concernente i dati esterni ad esse, è ribadito, più o meno esplicitamente, in numerose altre sentenze della Consulta sia anteriori sia posteriori a quella richiamata (Corte cost. n. 34/1973, n. 281/1998; 76/1998). Sono, quindi, prive di qualsiasi fondamento le osservazioni defensionali secondo cui la sentenza D'RI e la l. 31 dicembre 1996, n. 675, sulla tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, non avrebbero alcuna rilevanza, perché posteriori ai fatti di cui è processo. Esse sono senz'altro posteriori, ma la tutela di cui si discorre era già solidamente garantita da altra e ben più pregnante norma di rango costituzionale.
Quanto al diritto di accesso del UN ai tabulati contenenti i dati esterni alle conversazioni telefoniche in possesso della SIP, quale Presidente della Commissione consiliare sopra indicata, se ne deve negare in radice la sussistenza per due ordini di motivi. Viene, anzitutto, in rilievo la norma dell'art. 24 della l. 1990/241, che va interpretata proprio in senso contrario a quello voluto dal ricorrente. Tale disposizione (al comma primo) esclude il diritto di accesso, con operatività immediata (senza che occorresse, quindi, l'attesa della emanazione del regolamento previsto dai secondo comma, poi emanato con d.p.r. 27 giugno 1992, n. 352), oltre che nelle ipotesi di documenti coperti da segreto di Stato, anche nei casi di "(...) segreto o di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento"; e si è già detto come, secondo l'interpretazione della Corte costituzionale, la norma dell'art. 15 cost. fosse di immediata cogenza anche in ordine al divieto di divulgazione dei dati esterni alle conversazioni telefoniche sin dalla entrata in vigore della Costituzione.
Ma il diritto di accesso a quei tabulati da parte del UN, quale Presidente della commissione consilare, va negato per un'altra, decisiva e assorbente considerazione di cui non si è neppure parlato nel corso di due gradi del giudizio, ma che questa Corte deve esaminare d'ufficio per i suoi poteri correttivi o integrativi della motivazione della sentenza impugnata.
Va, infatti rilevato, in ordine al reato di cui all'art. 326 c.p., che non sono invocati a proposito, da parte della difesa, l'art. 24 della l. 816/1985, il cui contenuto è stato, poi, trasfuso negli artt. 31 e 32 della l. 142/1990. Tutte tali norme regolano il diritto di accesso dei componenti del consiglio comunale ai documenti (interni) del comune, onde la materia da essi regolamentata è estranea alla fattispecie dedotta in giudizio.
Ma v'è, infine, da considerare l'altro elemento, non meno decisivo, circa la natura e le funzioni delle commissioni consiliari in ambito comunale. Come ha rilevato un'attenta dottrina, le Commissioni consiliari non sono organi a rilevanza esterna come si ricava dall'art. 31, comma terzo, della l. n. 142/1990. Di esse il consiglio può semplicemente avvalersi;
il che esclude un loro rilievo autonomo. Nè, sul punto, ha innovato la riforma del 1993 che si è limitata a richiamare la possibilità per i consigli di istituire ai proprio interno commissioni di indagine sulla attività della amministrazione. All'epoca della riforma del 1990, non fu, infatti accolto dal legislatore il suggerimento di prevedere forme di decentramento a mezzo di commissioni con rilevanza autonoma ed esterna, di modo che esse possono svolgere solamente una funzione di consulenza del consiglio o della giunta per le materie delegate dal consiglio stesso o possono svolgere - al più - una funzione pre- decisoria, nel senso che se l'avviso della commissione è stato espresso all'unanimità non si farà luogo a dibattito consiliare, ma il provvedimento finale avente rilevanza esterna sarà sempre quello del consiglio e non quello della commissione.
È chiaro che in tale situazione il Presidente della commissione in parola non aveva alcun potere di chiedere alla SIP i dati esterni alle conversazioni telefoniche, il che va ribadito anche alla luce degli art. 4 e 10 del d.p.r. 27 giugno 1992, n. 352, che correlano il diritto di accesso alla persona che ne sia legittimata, cosa che nella specie deve escludersi per le ragioni esposte in ordine alla natura delle commissioni consiliari.
Alla luce di tali ultime osservazioni va risolto anche il problema della sussistenza del reato di usurpazione delle funzioni pubbliche. A parte la questione della data di invio della lettera alla SIP e ogni altra considerazione sul fatto che il UN avesse dato le dimissioni dopo l'invio della lettera, assumendo altro incarico presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e non avesse più svolto le funzioni di Presidente della Commissione in parola, secondo la giurisprudenza di questa Corte che si ritiene di dover condividere, "Commette il reato di cui all'art. 347 cod. pen, chiunque si arroghi funzioni che non gli competono anche se abbia la veste di pubblico ufficiale e appartenga all'ente che ha la competenza a decidere in materia" (Cass., sez. 6^, u.p. 17 giugno 1974, Taranto, rv. 128699), ben potendo essere posta in essere la condotta dal pubblico ufficiale ai fini di cui al primo comma dell'art. 347 c.p., le cui fondamenta giuridiche sono unanimemente individuate nell'esigenza del normale andamento e buon funzionamento della pubblica amministrazione, i quali possono correttamente dispiegarsi solo attraverso lo svolgimento delle attribuzioni proprie di ciascuna componente della amministrazione pubblica. Il dolo nella specie è certamente sussistente. Non occorre per la realizzazione del reato di cui all'art. 326 c.p. che l'agente sia guidato da una finalità specifica, essendo sufficiente il comportamento, cosciente è volontario, di rivelare notizie che devono rimanere segrete, senza che ovviamente possa aver alcun valore esimente l'eventuale errore sui limiti dei propri e degli altrui poteri e doveri in ordine a dette notizie.
Resta, infine da precisare che nessun utile risultato può ricavarsi per il ricorrente dal richiamo all'art. 51 c.p. L'esercizio del diritto poteva legittimamente essere esercitato attraverso una denuncia all'autorità giudiziaria di un fatto costituente reato di cui il UN era, comunque, venuto a conoscenza, ma non poteva estendersi sino alla convocazione di una conferenza stampa per divulgare notizie lesive dell'altrui riservatezza illegittimamente procurate, essendo più che noto che la scriminante in parola non solo presuppone l'esistenza di un diritto ma anche di una norma che consente di esercitare quel diritto attraverso un'attività che normalmente costituisce reato (singolare appare in proposito la mancata contestazione del reato di abuso di ufficio nella diversa attività del UN - del tutto estranea a quella di (concorso in) divulgazione di notizie riservate e di usurpazione di funzioni pubbliche - consistente nella divulgazione dei dati di cui era venuto a conoscenza).
Il ricorso va, quindi, rigettato e al rigetto consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente ai pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 11 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 8 marzo 2002