Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. ADAMO AR - Consigliere -
Dott. GRAZIADEI Giulio - rel. Consigliere -
Dott. CELENTANO Walter - Consigliere -
Dott. GIULIANI Paolo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AR NO, elettivamente domiciliato in Roma, lungotevere Flaminio n. 46, presso il Dott. Gianmarco Grez, difeso dagli avv.ti Carlo Branca e Giorgio Scala per procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
Consorzio Ascosa, in persona del presidente Dott.ssa Federica Brancaccio, elettivamente domiciliato in Roma, lungotevere dei Mellini n. 7, presso l'avv. Ennio Magrì, che lo difende per procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- resistente -
e contro
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente;

- intimata -
ed inoltre sul ricorso incidentale proposto da:
Consorzio Ascosa, come sopra rappresentato, domiciliato e difeso;

- ricorrente -

contro
AR NO, come sopra domiciliato e difeso;

- resistente -
e contro
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente;

- intimata -
per la cassazione della sentenza della Corte d'appello di Napoli n. 1193 del 16 marzo - 15 maggio 2000;
sentiti:
il Cons. Dott. Graziadei, che ha svolto la relazione della causa;

l'avv. Branca, per il NO, e l'avv. Magrì, per il Consorzio;

il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MACCARONE Vincenzo, il quale ha concluso per l'accoglimento del primo motivo del ricorso incidentale, con assorbimento di tutti gli altri motivi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
AR NO il 7 luglio 1995 ha citato davanti al Tribunale di Napoli il Consorzio Ascosa e la Presidenza del Consiglio dei ministri - Funzionario delegato del CIPE, chiedendone la condanna al risarcimento del danno, o, in subordine, al pagamento dell'indennità di espropriazione, per la perdita di un proprio terreno di mq. 11.756, sito in Comune di Giugliano, a seguito dell'attuazione di un programma di opere straordinarie a norma della legge 14 maggio 1981 n. 219 (interventi nelle aree colpite dai terremoti del 1980 e del
1981).
Il Tribunale ha accolto la domanda risarcitoria nei confronti del Consorzio, quale concessionario per l'esecuzione di dette opere. Ritenendo edificabile il fondo, e facendo applicazione del settimo comma bis dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333 (convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1992 n. 359), inserito dall'art. 3 sessantacinquesimo comma della legge 23 dicembre 1996 n. 662, il Tribunale ha liquidato in favore del NO la somma di lire 1.542.243.698, in aggiunta a lire 268.269.250 già versate presso la Cassa depositi e prestiti, con rivalutazione ed interessi dal 26 giugno 1997, data della consulenza tecnica d'ufficio. La Corte d'appello di Napoli, con sentenza depositata il 15 maggio 2000, in parziale accoglimento dei gravami proposti dal NO e dal Consorzio, ha condannato quest'ultimo e la Presidenza del Consiglio dei ministri, in solido, al pagamento in favore del NO di lire 484.173.378, con gli interessi legali sulla somma non rivalutata di lire 381.908.960 a decorrere dal 30 giugno 1992, nonché al rimborso della metà delle spese processuali, con compensazione della restante parte.
La Corte di Napoli ha fra l'altro osservato:
- che il fondo del NO era stato illegittimamente occupato, e poi acquisito, in quanto il provvedimento autorizzativo dell'occupazione temporanea, reso il 23 maggio 1990, era divenuto inefficace, perché seguito da immissione in possesso solo l'8 ottobre 1990, dopo la scadenza del termine di tre mesi di cui all'art. 20 della legge 22 ottobre 1971 n. 865;
- che il fondo medesimo, al limite del centro urbano, incluso dal piano regolatore nella "zona H2 di rispetto infrastrutturale ed urbanistico", era da qualificarsi come agricolo, per effetto d'inedificabilità derivante da detto strumento urbanistico e computabile ai fini in questione;

- che, non essendo applicabili ai terreni agricoli le disposizioni del predetto settimo comma bis, il danno per la perdita della proprietà era da liquidarsi sulla base del valore venale di lire 30.000 al metro quadrato, con riferimento alla data del 30 giugno 1992, quando si era verificata l'irreversibile trasformazione dell'area con la costruzione di una galleria e di una stazione ferroviaria;

- che il danno per i venti mesi di occupazione illegittima (dall'immissione in possesso fino a detta irreversibile trasformazione), quale ulteriore pregiudizio presumibilmente subito dal NO in assenza di prove su quanto dedotto dal Consorzio in ordine al protrarsi del versamento del canone da parte degli affittuari anche in quel periodo, doveva essere accordato nella misura del 5% annuo del valore venale;

- che dalla data della consumazione dell'illecito acquisitivo spettavano gli interessi legali (sul credito risarcitorio non rivalutato);
- che non era detraibile dal complessivo importo dovuto al NO la somma a suo tempo versata dal Consorzio presso la Cassa depositi e prestiti per un titolo diverso (l'espropriazione);
- che l'Amministrazione dello Stato, quale delegante, era obbligata in solido, in ragione dell'inosservanza del dovere di controllare la regolarità del procedimento espropriativo;

- che non poteva trovare accoglimento la domanda di rivalsa proposta nei confronti di detta Amministrazione dal Consorzio, avendo questo, nel rapporto interno, accettato il rischio attuatosi nella fattispecie.
Il NO, con ricorso principale notificato il 24 aprile - 9 maggio 2001 al Consorzio ed alla Presidenza del Consiglio, ha chiesto la cassazione di detta sentenza, formulando quattro censure. Il Consorzio ha replicato con controricorso ed ha contestualmente proposto ricorso incidentale, con sette motivi d'impugnazione. Il ricorrente principale ha presentato controricorso a confutazione del ricorso incidentale.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In via pregiudiziale di deve disporre la riunioni dei ricorsi del NO e del Consorzio, ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ.. Nella parte finale della memoria del Consorzio si da notizia anche di un terzo ricorso, che sarebbe stato tardivamente proposto in via incidentale dalla Presidenza del Consiglio il 29 giugno 2001, ma non si forniscono elementi in ordine alla pendenza del relativo procedimento.
Il primo motivo del ricorso incidentale va esaminato con precedenza, rinnovandosi con esso la tesi secondo cui il fondo del NO sarebbe stato oggetto di occupazione legittima, non appropriativa. Il Consorzio torna ad affermare che l'immissione in possesso è da reputarsi tempestiva, in relazione al termine fissato dall'art. 20 della legge n. 865 del 1971, alla luce di verbale sullo stato di consistenza redatto il 16 settembre 1987, di ordinanza del Commissario straordinario del Governo del 30 dicembre 1986 (con la quale veniva vincolata la maggiore parte dell'area), nonché della mancanza di contestazioni da parte del proprietario in dette occasioni e poi in sede d'immissione nel possesso.
Sostiene inoltre che la legittimità dell'occupazione avrebbe dovuto essere riconosciuta in base all'art. 9 secondo comma del d. lgs. 20 settembre 1999 n. 354, il quale ha prorogato per le procedure espropriative di cui alla legge n. 219 del 1981 i termini del predetto art. 20.
Il motivo è infondato.
Con riguardo alla prima deduzione, si rileva che la Corte d'appello, richiamando e condividendo i riscontri del Tribunale, in punto d'identificazione della data del provvedimento autorizzativo dell'occupazione d'urgenza (23 maggio 1990) e dell'immissione in possesso (8 ottobre 1990), d'inconferenza di fatti anteriori, che avrebbero semmai evidenziato un'ancora più consistente inosservanza del termine trimestrale, nonché d'irrilevanza di eventuali rinvii pattizi, non ha trascurato gli atti cui il Consorzio fa riferimento, ma ha escluso che gli stessi dimostrassero una collocazione di quell'immissione in possesso prima dello spirare del termine medesimo.
Nel riproporre asserzioni di segno contrario, il ricorrente incidentale non sviluppa critiche pertinenti in questa fase processuale, sostanzialmente sollecitando un non consentito riesame nel merito.
Quanto alla seconda deduzione, va osservato che l'art. 9 del d. lgs. n. 354 del 1999 riguarda i procedimenti espropriativi in corso e persegue il dichiarato obiettivo di assicurarne il completamento. Tale finalità della norma, coordinata con il dato testuale dell'ampio riferimento alle occupazioni in atto, che vengono "protratte" di due anni a partire dalla data della sua entrata in vigore con contestuale "prolungamento" a sei mesi del termine entro cui il decreto autorizzativo deve essere eseguito, porta a condividere la tesi del Consorzio, nella parte in cui sostiene che la disposizione in esame prescinde dalla legittimità od illegittimità dell'occupazione al tempo della sua emanazione (v. Cass. 12 dicembre 2002 n. 17709; cfr., anche Cass. 6 maggio 1996 n. 4201). In entrambi i casi resta però fermo il presupposto della pendenza della procedura espropriativa.
Ne deriva che il citato art. 9 può valere a restituire legittimità ad occupazioni divenute inefficaci od illegittime solo se il menzionato obiettivo di recupero della procedura espropriativa sia conseguibile, in quanto, sulla scorta della disciplina previgente, non si sia già perfezionato il fatto illecito acquisitivo, per effetto del concorrere dell'illegittimità dell'occupazione e dall'irreversibile trasformazione del suolo occupato. Il verificarsi nel caso concreto di detto presupposto non è stato specificamente addotto in sede di merito, come era possibile, dato che il d. lgs. n. 354 del 1999 è entrato in vigore prima dell'udienza di precisazione delle conclusioni in grado d'appello;
comunque è mancata, e manca anche nel ricorso a confutazione dell'accertamento della Corte di Napoli in ordine al momento del determinarsi dell'accessione invertita, la doverosa indicazione dei provvedimenti che avrebbero prorogato i tempi dell'iniziale occupazione temporanea (indicazione presente soltanto nella memoria). Con il primo motivo del ricorso principale il NO critica la Corte d'appello nella parte in cui ha negato la vocazione edificatoria del fondo.
La pronuncia, ad avviso del ricorrente, non tiene conto che il vincolo di piano regolatore, consistente nell'inserimento nella zona H2, aveva funzione espropriativa, e dunque non era computabile a suo sfavore, come puntualmente riscontrato dal consulente tecnico d'ufficio quando aveva evidenziato che detta zona altro non era che una fascia fra aree edificabili destinata ad ospitare il nuovo tracciato della ferrovia Alifana;
è inoltre viziata dall'erronea applicazione dei criteri posti dall'art. 5 bis del d.l. n. 333 del 1992, al fine di stabilire la natura del terreno, trattandosi di norma che non opera nell'ambito dei procedimenti espropriativi di cui alla legge n. 219 del 1981, per i quali il parametro indennitario o risarcitorio è sempre quello del valore venale, a prescindere dall'edificabilità o meno del terreno.
Con lo stesso motivo si contesta anche la stima di detto valore, rilevandosi che l'importo di lire 30.000 al metro quadrato è stato fissato con mere enunciazioni e formule di stile.
Il motivo è infondato.
Il settimo comma bis del predetto art. 5 bis, aggiunto dall'art. 3 della legge n. 662 del 1996, stabilisce, per la liquidazione del danno da occupazione appropriativa, regole di portata generale (rivolte a contenere la spesa pubblica), le quali operano indipendentemente dalla circostanza che il procedimento espropriativo sia stato promosso in base alla legge n. 865 del 1971 od in base ad altre leggi speciali (quale quella per gli interventi nelle zone danneggiate da eventi sismici), e, quindi, salva restando l'operatività di dette altre leggi al diverso fine della liquidazione dell'indennità espropriativa, si applica a tutti i casi in cui l'illecito acquisitivo riguardi fondi da qualificarsi come edificabili secondo le previsioni dei precedenti commi del medesimo art. 5 bis, vale a dire sulla scorta del prioritario parametro della classificazione urbanistica (cosiddetta edificabilità legale;
cfr. Cass. s.u. 21 marzo 2001 n. 125 e 23 aprile 2001 n. 172); nel difetto di tale edificabilità, si deve fare riferimento ai comuni canoni che operano in tema di risarcimento da fatto illecito, con quantificazione del danno correlata al valore di mercato del fondo. A tali principi, espressi dalla più recente ed ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte (v. sentt. 3 marzo 1998 n. 2336, 24 novembre 1998 n. 11911, 24 luglio 2000 n. 9683, 11 agosto 2000 n. 10679), si è conformato il Giudice d'appello, il quale si è posto in via preliminare il quesito dell'edificabilità del fondo, secondo la classificazione urbanistica, e, dopo averlo risolto negativamente, ha determinato il danno per accessione invertita in misura pari al valore venale.
Il diniego dell'edificabilità riposa su corretti criteri. Il vincolo di destinazione, fissato dagli strumenti urbanistici per intere aree o zone omogenee, non con riferimento a specifiche opere pubbliche da attuarsi in determinati fondi, esprime esercizio da parte del comune del potere di gestione del territorio e di programmazione della sua utilizzazione, mediante delimitazione in via generale delle facoltà dei proprietari dei terreni inclusi in quelle zone.
Tale vincolo, pertanto, ha carattere conformativo del diritto dominicale, in quanto non è preordinato a future espropriazioni, investe una generalità di beni e di soggetti, ed ha una propria funzione indipendente dal successivo instaurarsi di procedure espropriative coerenti con la programmata destinazione (v., oltre alla citata sent. n. 125 del 2001, anche Cass. 9 maggio 2002 n. 6635). La natura conformativa del vincolo in questione, in quanto apposto dal piano regolatore del Comune di Giugliano per una zona globalmente destinata a "rispetto infrastrutturale ed urbanistico", e dunque in esito a scelte generali del tipo sopra indicato, non può essere messa in dubbio per il fatto che la relativa previsione sia ricollegabile (od anche ricollegabile) ad una prospettiva di rifacimento ed ammodernamento di una determinata strada ferrata (successivamente realizzata con l'acquisizione, fra l'altro, del fondo del NO); la considerazione può spiegare la genesi e le ragioni del vincolo, ma non toccare la sua inerenza ad un'intera zona e la sua operatività a prescindere dal concretizzarsi o meno di quella prospettiva.
Quanto poi alla stima del valore venale del fondo, una volta acclaratane l'inedificabilità legale, va rilevato che le deduzioni del ricorrente principale sono generiche, e non si traducono in censure scrutinabili in sede di legittimità, dato che si esauriscono nella denuncia dell'inadeguatezza del sostegno argomentativo della sentenza impugnata, senza l'indicazione di quali decisive risultanze di causa avrebbero dovuto comportare un risultato più favorevole per il NO.
Il secondo motivo del ricorso principale attiene alla liquidazione del danno per il periodo di occupazione illegittima (dall'ottobre del 3 1990 al giugno del 1992).
La Corte d'appello, nell'avvalersi del criterio dell'interesse legale annuo sul valore del bene, avrebbe dimenticato che tale interesse, dal 16 dicembre 1990 al 31 dicembre 1996, è stato elevato dal 5% al 10%, ai sensi dell'art. 1 della legge 26 novembre 1990 n. 353. Il motivo è infondato.
La sentenza impugnata, ove identifica nella misura del 5% all'anno il pregiudizio subito dal NO per l'indisponibilità del fondo a partire dall'inizio dell'occupazione e fino alla sua definitiva acquisizione, non fa riferimento agli interessi legali all'epoca vigenti, ma esprime un apprezzamento di presuntiva congruità di tale percentuale, in assenza di prove sul verificarsi di un danno di diversa entità.
Il relativo convincimento non è dunque censurabile con il mero riferimento alla variazione del saggio degli interessi legali, senza alcuna pertinente deduzione avverso la ritenuta attitudine di quella misura del 5% a compensare il danno in questione.
Il terzo motivo del ricorso principale, inerente agli interessi sul complessivo ammontare del credito risarcitorio, non contiene autonome critiche alla sentenza impugnata, esaurendosi nell'asserzione dell'erroneità del calcolo degli interessi medesimi come effetto dell'erroneità della determinazione delle componenti di detto credito.
Con il quarto mezzo d'impugnazione il NO, denunciando violazione degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ., e vizio della motivazione, contesta la parziale compensazione delle spese del giudizio di merito, adducendo che il riconoscimento dell'inconsistenza delle ostinate tesi difensive dei convenuti esigeva la loro condanna al rimborso per intero di tali spese. Il motivo è infondato.
La compensazione in tutto od in parte delle spese di causa, nel rispetto del divieto di porle a carico del contendente totalmente vittorioso, integra esercizio di facoltà discrezionale del giudice del merito, e, pertanto, non è sindacabile in sede di legittimità, quando, come nella specie, sia fondata su ragione non illogica, ne' contraddittoria, quale il riferimento al risultato finale della lite con accoglimento solo parziale della domanda (v., da ultimo, Cass. 11 febbraio 2002 n. 1898, 24 luglio 2002 n. 10861, 2 agosto 2002 n. 11597). Il secondo motivo del ricorso incidentale riguarda il danno per la perdita della proprietà.
Con la liquidazione della somma di lire 30.000 al metro quadrato la Corte di Napoli, ad avviso del Consorzio, avrebbe violato gli artt. 15 e 16 della legge n. 865 del 1971, e comunque omesso di dare conto dei parametri utilizzati.
Il motivo è infondato, quanto alla denuncia di violazione di legge, per l'inconferenza del richiamo a regole indennitarie al diverso fine della determinazione del danno per illecito aquiliano, e, quanto alla deduzione di carenza della motivazione, per la genericità delle censure (propria, come si è detto, anche delle contrapposte tesi svolte sul punto del ricorrente principale), nella radicale assenza di indicazioni sugli elementi che avrebbero potuto e dovuto comportare una stima diversa del valore di mercato.
Il terzo motivo del ricorso incidentale attiene al danno per il periodo di occupazione del fondo anteriore alla sua irreversibile trasformazione.
Con l'attribuzione di tale danno, osserva il Consorzio, si è trascurato che il NO non aveva ottemperato all'onere di provare il relativo pregiudizio, ne' in particolare di non aver continuato a percepire i canoni dagli affittuari anche dopo la data dello spossessamelo, e che comunque, consentendo agli affittuari stessi di protrarre lo sfruttamento agricolo dell'area, aveva aggravato le posizioni di esso occupante, ai sensi ed agli effetti dell'art. 1227 cod. civ.. Il motivo è infondato.
La perdita da parte del proprietario del godimento del fondo, esercitato direttamente od indirettamente per il tramite di affittuario, è di per sè nocumento patrimoniale per il proprietario medesimo.
La prova che l'affittuario, per tolleranza dell'occupante, avesse continuato a fruire del terreno, versando i canoni al NO, spettava al Consorzio, investendo fatti estintivi o delimitativi del diritto del proprietario.
Il richiamo all'art. 1227 cod. civ. non è pertinente, in difetto di deduzioni circa l'imputabilità al NO di eventuali abusi commessi dall'affittuario in pregiudizio dell'ente occupante. Con il quarto motivo il Consorzio critica la decorrenza degli interessi sulla somma capitale attribuita al NO a titolo risarcitorio per l'occupazione appropriativa, sostenendo che i medesimi spettavano non dalla consumazione dell'illecito, ma dalla successiva data del 26 giugno 1997, come statuito dal Tribunale sulla scorta della valutazione del Consulente tecnico d'ufficio aggiornata a quella posteriore epoca.
Il motivo è infondato.
La Corte d'appello ha espresso un'autonoma valutazione (in lire 30.000 al metro quadrato) del prezzo di mercato del fondo, facendo riferimento al tempo della sua definitiva trasformazione (30 giugno 1992) e prescindendo dalla diversa data cui il Tribunale aveva correlato la sua diversa stima, di modo che correttamente ha fissato il calcolo degli interessi a partire dal momento in relazione al quale aveva reso la propria quantificazione di quel prezzo. Con il quinto motivo del ricorso incidentale si ripropone l'assunto secondo cui dall'entità del risarcimento doveva detrarsi la somma versata per indennità provvisoria presso la Cassa depositi e prestiti, anche al fine di evitare che l'inerzia del NO nel riscuotere detta somma possa esporre il Consorzio ad un duplice pagamento.
Il motivo è infondato, per l'erroneità della premessa da cui muove, dato che la somma deposita a titolo indennitario non poteva e non può essere ritirata dal NO, che ha fatto valere ed ha ottenuto il riconoscimento di un credito risarcitorio (per l'assenza di legittimi provvedimenti ablativi), ma può essere chiesta in restituzione dal Consorzio depositante.
Il sesto motivo del ricorso incidentale denuncia l'omissione di pronuncia sulla domanda di rivalsa proposta dal Consorzio nei confronti dell'Ammistrazione dello Stato, o comunque l'inadeguatezza dell'esame di tale domanda, che sarebbe stata oggetto soltanto di fugaci e superficiali considerazioni.
Il motivo è infondato.
Detta pretesa di rivalsa è stata esaminata e respinta dalla Corte d'appello.
La ratto di tale reiezione, consistente, come si è detto, nella ritenuta assunzione da parte del Consorzio, con i patti del rapporto concessorio, dei rischi connessi all'illegittima evoluzione della procedura espropriativa, è potenzialmente idonea a sorreggere il decisum, e non viene investita da censure.
Con il settimo motivo del ricorso incidentale il Consorzio, oltre a sollecitare l'annullamento della condanna alla metà delle spese del giudizio di merito quale riflesso dell'eventuale accoglimento degli altri motivi, afferma che tali spese in ogni caso dovrebbero essere poste "in via esclusiva a carico del Funzionario del CIPE, quale unico e solo responsabile dei fatti di causa".
La deduzione è infondata, basandosi su un presupposto, la responsabilità esclusiva dell'Amministrazione dello Stato per l'illecito denunciato dal NO, che è stato negato dalla Corte di Napoli, con statuizione, come si è visto, non investita da motivi d'impugnazione.
In conclusione, entrambi i ricorsi devono essere respinti. La reciprocità della soccombenza rende equa la compensazione delle spese di questa fase processuale.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi, li rigetta e compensa le spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 22 ottobre 2003. Depositato in Cancelleria il 27 febbraio 2004