Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANDREA VELA - Primo Presidente -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. ALFIO FINOCCHIARO - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. PA VITTORIA - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RI AR IO, IN AP PA, IN UR, NELLA QUALITÀ DI EREDI DI CÒ AR, LI AR EN NELLA QUALITÀ DI TUTORE DELLA MADRE CÒ AR, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA BARBERINI 29, presso lo studio dell'avvocato MANFREDI BETTONI, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIOVANNI SPADEA, GIANGALEAZZO BETTONI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
CIMEP - CONSORZIO INTERCOMUNALE MILANESE PER L'EDILIZIA POPOLARE;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n. 12137/97 proposto da:
C.I.M.E.P., in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COSSERIA 5, presso lo studio dell'avvocato ENRICO ROMANELLI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ADRIANO PILIA, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
RI AR IO, IN AP PA, IN UR, NELLA QUALITÀ DI ERDEI DI CÒ AR, LI AR EN NELLA QUALITÀ DI TUTORE DI CÒ AR;

- intimati -

avverso la sentenza n. 1505/96 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 31/05/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/01/01 dal Consigliere Dott. Giulio GRAZIADEI;

uditi gli Avvocati Manfredi BETTONI, Guido ROMANELLI, per delega dell'Avvocato Enrico ROMANELLI;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Presidente della Giunta regionale della Lombardia, con provvedimento del 23 aprile 1982, al fine della realizzazione di servizi e verde pubblico "attrezzato" in esecuzione del piano di zona consortile approvato con decreto ministeriale 28 aprile 1971 n. 260, ha disposto l'espropriazione, in favore del Consorzio intercomunale milanese per l'edilizia popolare (CIMEP), fra l'altro, di fondi di circa 12.000 metri quadrati di proprietà indivisa delle sorelle IA e AR AC;
fondi oggetto di occupazione temporanea dal 1973.
MA UL OL, AP OL OL e LA OL, quali eredi di AR AC, con citazione del 13 ottobre 1989, hanno proposto opposizione alla stima dei crediti indennitari effettuata dall'apposita Commissione provinciale, citando il Consorzio davanti alla Corte d'appello di Milano.
Nel giudizio è intervenuta IA EL ON, in rappresentanza della madre IA AC, proponendo le stesse domande degli eredi di AR AC.
La Corte di Milano, con sentenza del 5 marzo-31 maggio 1996, in parziale accoglimento delle opposizioni:
- ha determinato l'indennità di espropriazione in lire 287.572.000, oltre agli interessi ed al risarcimento del maggiore danno di cui all'art. 1224 secondo comma cod. civ., e, in particolare, ha condiviso le indicazioni del Consulente tecnico d'ufficio sulla determinazione del valore venale dei terreni espropriati in base all'edificabilità prevista dal piano regolatore generale del Comune di Milano (mc 1,5/mq), ha escluso rilevanza tanto alla diversa edificabilità contemplata dal piano di zona quanto alla destinazione di quei terreni a spazi inedificati, ha decurtato tale valore dell'incremento riferibile ad opere di urbanizzazione compiute dall'espropriante, ha fatto applicazione del criterio della media fra il medesimo valore venale ed il valore "fiscale", ai sensi del primo comma dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359, ed ha apportato la riduzione del 40% prevista dalla stessa norma in caso di mancata accettazione della somma offerta;

- ha determinato l'indennità di occupazione temporanea in lire 239.944.960, oltre agli interessi ed al maggiore danno per mora debendi, calcolandola in base agli interessi legali sul valore venale (secondo scaglioni annuali);
- ha ordinato al Consorzio il deposito degli importi ancora dovuti, previa detrazione, per l'indennità di espropriazione, della somma di lire 10.191.600, già versata presso la Cassa depositi e prestiti.
Il OL, i OL e la ON, con atto notificato il 15 luglio 1997, hanno chiesto la cassazione di detta sentenza formulando tre motivi d'impugnazione.
Il primo motivo del ricorso degli espropriati è rivolto a contestare la legittimità della riduzione del 40%, in assenza di un'offerta dell'espropriante conforme ai parametri indennitari sopravvenuti in corso di causa.
Il secondo motivo, inerente all'individuazione del valore di mercato dei fondi quale base di calcolo per entrambe le indennità, denuncia come errori commessi dalla Corte d'appello:
- la liquidazione di tale valore "al netto" dei benefici derivanti da opere di urbanizzazione, non considerando che si trattava di opere preesistenti e diverse da quelle contemplate dal piano di zona;

- il riferimento all'indice di fabbricabilità del piano regolatore, anziché a quello più elevato (mc 2,414/mq) fissato dal piano di zona;

- l'omesso apprezzamento di elementi di stima decisivi, quali quelli desumibili da riviste specializzate, dalla consulenza tecnica di parte, e da una consulenza d'ufficio redatta in altra causa relativa a terreni similari.
Il terzo motivo del ricorso riguarda le spese processuali, che sarebbero state quantificate in misura incongrua ed anche con violazione dei minimi prescritti dalla tariffa professionale. Il Consorzio ha replicato con controricorso, ed ha contestualmente proposto ricorso incidentale, addebitando alla Corte d'appello di Milano di non aver rilevato, nel calcolare la somma ancora da versarsi per indennità espropriativa, che l'importo in precedenza depositato era di lire 181.877.500, non di lire 10.191.600, ed inoltre rinnovando la tesi secondo cui l'indennità di occupazione era da liquidarsi con gli interessi legali sull'indennità di espropriazione, non sul valore venale. La Sezione prima, davanti alla quale i ricorsi sono stati discussi all'udienza del 17 novembre 1999, con ordinanza del 3 febbraio 2000 ha rimesso gli atti al Primo presidente, ravvisando nella giurisprudenza di legittimità orientamenti divergenti in ordine al quesito, sollevato dagli espropriati con la seconda deduzione del secondo motivo del loro ricorso, dell'incidenza sull'indennità espropriativa dell'indice di fabbricabilità stabilito dal piano di zona.
Per la composizione del contrasto e la particolare importanza della questione la causa è stata assegnata a queste Sezioni unite. Il Consorzio ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorsi, avendo ad oggetto la medesima sentenza, devono essere riuniti, ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ.. L'espropriazione è soggetta alle norme dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, che è stato inserito dalla legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359, ed è applicabile a tutti i rapporti non ancora definiti alla data di entrata in vigore di detta legge.
L'art. 5 bis, con il primo comma, per le aree edificabili, stabilisce che l'indennità di espropriazione è determinata dalla semisomma del valore venale e del valore "fiscale" desunto dal reddito dominicale rivalutato;
poi, con il terzo comma, dispone che, per la valutazione dell'edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti "al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio", così recependo, con quest'ultima espressione, il principio dell'ininfluenza ai fini indennitari delle prescrizioni finalizzate all'espropriazione, già presente nella normativa anteriore.
Non è in discussione l'edificabilità dei suoli espropriati, in base al piano regolatore, ne' s'invoca un'edificabilità "di fatto" divergente da quella "di diritto" (la questione dell'eventuale incidenza di detta edificabilità "di fatto" è stata affrontata in altra causa discussa e decisa in data odierna).
La controversia, per la parte rimessa a queste Sezioni unite, si incentra sul problema dell'inclusione o meno, fra le suddette prescrizioni preordinate ad espropriazione, come tali non computabili nella valutazione delle possibilità legali ed effettive di edificazione, dell'indice di fabbricabilità, diverso da quello del piano regolatore generale, fissato con un piano di zona, cioè con uno strumento urbanistico cosiddetto di terzo livello, quale il piano per l'edilizia economica e popolare.
La soluzione affermativa è stata adottata dalla Sezione prima con le sentenze 27 febbraio 1989 n. 1067, 7 agosto 1989 n. 3612, 23 aprile 1990 n. 3366, 15 novembre 1990 n. 11040, 22 aprile 1998 n. 4091, sulla considerazione che il piano di zona, anche quando si occupi di modalità, densità e limiti dell'edificazione, non ha natura di strumento di programmazione generale, volto a disciplinare le facoltà edificatorie dei privati proprietari dei suoli, ma è atto integralmente ablatorio, in quanto indirizzato all'espropriazione di tutte le aree incluse nel piano medesimo, per l'esecuzione delle opere con esso dichiarate di pubblica utilità. Il rilievo del carattere espropriativo dell'insieme delle prescrizioni del piano per l'edilizia economica e popolare si rinviene, ancorché senza specifico riferimento ai livelli di fabbricabilità, in numerose altre sentenze della medesima Sezione (da ultimo, 1^ agosto 1997 n. 7152, 18 agosto 1997 n. 7655, 8 gennaio 1998 n. 97, 6 marzo 1998 n. 2513, 9 febbraio 1999 n. 1090). Per la soluzione negativa, si è espressa la stessa Sezione prima, con la sentenza 16 gennaio 1992 n. 496, sostanzialmente seguita dalle sentenze 18 aprile 1998 n. 3948 e 21 settembre 1999 n. 10183. Il piano di zona, si è osservato, ha portata meramente esecutiva ed attuativa del piano regolatore, nella parte in cui vara determinate opere di pubblica utilità da effettuarsi mediante espropriazioni, ma assume anche la consistenza di modifica dello strumento urbanistico di livello superiore, cioè del piano regolatore, ove stabilisca le volumetrie realizzabili in modo "diffuso", definendo in via astratta e generalizzata le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale.
Il dissenso, come si è visto, non tocca la regola della rilevanza, sul valore venale del bene da prendersi a base del calcolo dell'indennità di espropriazione, delle norme cosiddette conformative della proprietà, che sono rivolte a delineare le facoltà dei proprietari dei suoli in tema di ius aedificandi a prescindere dalle loro qualità soggettive o dagli specifici oneri costituiti sui loro beni con interventi autoritativi della pubblica amministrazione.
Parimenti non è messa in dubbio la speculare regola,
esplicitata dal menzionato art. 5 bis terzo comma, dell'irrilevanza su detto valore delle prescrizioni e dei vincoli fissati a fini espropriativi, quali quelli contemplati nella dichiarazione di pubblica utilità (che è insita nell'approvazione di un piano di zona, con riferimento a tutte le opere pubbliche in esso previste). Le previsioni del progetto edificatorio mediante espropriazioni, infatti, come non possono portare una maggiorazione dell'indennità, ai sensi dell'art. 42 della legge 25 giugno 1865 n. 2359, che espressamente esclude la computabilità dell'aumento di valore provocato dall'opera pubblica, così non possono rifluire negativamente sull'indennità stessa, determinandosi altrimenti un'acquisizione della proprietà privata con ristoro non correlato all'effettiva perdita patrimoniale dell'espropriato. Le riportate regole, univoche nella giurisprudenza di legittimità (v., fra le più recenti, Cass. 16 maggio 1998 n. 4921, 27 agosto 1998 n. 8523, 9 febbraio 1999 n. 1090, 10 febbraio 1999 n. 1113, 21 marzo 2000 n. 3298, 21 marzo 2000 n. 3307), hanno anche trovato avallo nelle pronunce rese in materia dalla Corte costituzionale (v., in particolare, sentt. 16 dicembre 1993 n. 442 e 20 maggio 1999 n. 179). Il contrasto è dunque circoscritto al quesito della qualificabilità delle disposizioni dei piani di zona inerenti ai livelli di fabbricabilità come conformative della proprietà, ovvero come esclusivamente collegate all'espropriazione, nei sensi sopra rispettivamente specificati.
La risposta deve essere diversificata, in relazione alla natura ed al contenuto che le predette disposizioni in concreto assumano nella fase della "zonizzazione" del territorio municipale. Queste Sezioni unite, con la sentenza 18 novembre 1997 n. 11433, condividendo e sviluppando principi già presenti negli indirizzi della Sezione prima (v. sent. 14 febbraio 1990 n. 1098), hanno ricordato che il piano per l'edilizia economica e popolare rientra, a norma dell'art. 2 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, fra i piani di zona, e, quindi, fra gli strumenti urbanistici attuativi o di terzo livello, equivalenti ai piani particolareggiati o di lottizzazione (art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, modificato dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765, ribadito dall'art. 24 della legge 28 febbraio 1985 n. 47), ma hanno aggiunto che il piano per l'edilizia non può essere in contrasto con il piano regolatore generale (o con il programma di fabbricazione), ed ha natura di variante dello stesso piano regolatore, da considerarsi nella valutazione dell'edificabilità al fine della liquidazione dell'indennità espropriativa (ovvero al fine della quantificazione del risarcimento del danno nell'ipotesi della cosiddetta accessione invertita od occupazione acquisitiva), nella parte in cui imprima destinazione edificatoria ad un suolo in precedenza compreso in zona agricola.
Il riportato enunciato, con il riconoscimento che il piano per l'edilizia può unire, rispetto alla funzione tipica di dare esecuzione al piano di livello superiore (fissando le linee di un progetto espropriativo e dichiarando la pubblica utilità di tutte le relative opere), pure la funzione di mutare nella zona contemplata le pregresse opzioni del piano regolatore con riguardo allo ius aedificandi dei proprietari dei suoli, è stato successivamente condiviso dalla Sezione prima (v., di recente, sentt. 16 giugno 2000 n. 8223 e 20 giugno 2000 n. 8360), e va confermato, con la puntualizzazione che quell'ulteriore funzione postula, ai sensi e nel vigore dell'art. 8 della legge 18 aprile 1962 n. 167, l'approvazione del piano particolareggiato con il decreto ministeriale richiesto per il piano regolatore (circostanza non contestata nella fattispecie in cui ha pronunciato la citata sentenza n. 11433 del 1997, e pacifica anche nel caso in esame).
Detto riconoscimento trova testuale sostegno nell'art. 3 quarto comma della citata legge n. 167 del 1962, ove si prevede che il piano per l'edilizia può apportare variante al piano regolatore. L'indicata consistenza di variante è in re ipsa, rispetto alle disposizioni del piano per l'edilizia che cambino, da agricola ad edificatoria, la destinazione delle aree.
L'inserimento di fabbricati ad uso abitativo e delle connesse infrastrutture, in un comprensorio classificato come agricolo dal piano regolatore, è univoco ed indiscutibile segno di un sopraggiunto mutamento della programmazione urbanistica generale, perché amplia la parte edificabile del territorio, introduce o comunque sottende una nuova visione del complessivo assetto cittadino in ordine all'identificazione delle zone residenziali. Il cambiamento di destinazione non è, o meglio non è soltanto componente del progetto espropriativo e delle prescrizioni ad esso finalizzate, perché riposa su basi logiche autonome, sopravvive all'evenienza di un successivo abbandono del progetto stesso, per elementi oggettivi, per scadenza di termini, o per preferenza accordata all'edificazione privata (v. art. 17 della legge 17 agosto 1942 n. 1150), e, quindi, di per sè costituisce variante del piano regolatore.
Con riguardo invece alle disposizioni del piano per l'edilizia attinenti agli indici di fabbricabilità, gli estremi della variante del piano regolatore, con valenza conformativa dei diritti di proprietà e conseguenziale computabilità nella liquidazione dell'indennità d'espropriazione, anziché delle mere prescrizioni del progetto espropriativo, non computabili allo stesso fine, non sono evidenziabili con il semplice raffronto delle corrispondenti previsioni dell'uno e dell'altro strumento, e postulano il concorso di determinati requisiti.
Le norme del piano per l'edilizia, che direttamente od indirettamente ripartiscano costruzioni e spazi liberi nel singolo fondo espropriando o in più fondi espropriandi coinvolti dall'opera pubblica o dalle opere pubbliche globalmente previste a scopo residenziale, non hanno funzione di variante del piano regolatore. Tali norme sono infatti "interne" al programma di edificazione a mezzo d'espropriazione, e difettano della generalità ed astrattezza proprie delle disposizioni conformative della proprietà privata. Nella fase della definizione dei connotati di un futuro complesso residenziale da realizzarsi previa espropriazione dei suoli occorrenti, la decisione di collocare in alcuni fondi una cubatura maggiore, rispetto a quella mediamente prevista dal piano regolatore, utilizzando poi altri fondi limitrofi per servizi ed infrastrutture diverse dai fabbricati ad uso abitativo (come i parcheggi ed il verde pubblico per la cui realizzazione sono stati espropriati i terreni dei ricorrenti principali), è momento soltanto attuativo ed esecutivo del piano urbanistico generale attraverso il piano particolareggiato, non esprime una revisione di valutazioni generali inerenti alla densità abitativa, non implica un mutamento delle possibilità edificatorie suscettibile di vita autonoma dal progetto espropriativo (e dalla dichiarazione di pubblica utilità che l'inaugura), e, quindi, non incide sull'indennità, insuscettibile di essere incrementata o compressa, come si è detto, per mero effetto della sorte assegnata a ciascun terreno nell'ambito di un articolato programma di edificazione pubblica tramite espropriazioni. L'aumento o la riduzione della volumetria fabbricabile, da parte delle disposizioni del piano particolareggiato, segnano invece innovazioni rispetto alle precedenti determinazioni generali sull'edificabilità dei suoli, indipendenti dal procedimento espropriativo e dalle opere pubbliche alla cui esecuzione esso è rivolto, e come tali influiscono sul valore delle aree ai fini della liquidazione dell'indennità, quando si traducano in una variante dell'indice medio fissato dal piano regolatore, nel senso che ugualmente fissino la cubatura realizzabile con riferimento all'intera estensione, al lordo degli spazi da lasciare poi inedificati per servizi ed infrastrutture, o comunque siano rapportabili all'intera estensione in ragione della separata individuazione di detti spazi liberi con una percentuale della superficie globale, e quando inoltre estendano la variazione a tutta la zona investita dal piano, ovvero ad una sua porzione enucleabile ed enucleata per peculiarità intrinseche e per motivi di coordinamento con il complessivo assetto urbanistico svincolati dalle determinazioni separatamente (ancorché contestualmente) adottate con il progetto espropriativo.
Nel concorso di detti requisiti, al nuovo indice d'edificabilità si deve attribuire la portata di modificazione del piano regolatore, con funzione conformativa dei diritti di proprietà, considerandosi che:
- la natura media dell'indice ed il suo riferimento all'intera zona, od a parte omogenea (nel senso menzionato), disancora la relativa previsione dalla vicenda espropriativa, ponendola in un momento concettualmente distinto ed anteriore rispetto alla fase della gestione delle aree espropriande per l'ubicazione in concreto di manufatti ed infrastrutture;

- che quelle caratteristiche dell'indice sono proprie delle scelte generali sui livelli di edificazione sopportabili dal territorio comunale, nel suo insieme o nelle sue autonome componenti;

- che la fissazione dell'indice con un rapporto medio, senza collegamento con i singoli terreni e con le opere pubbliche che dovranno ospitare, ne conferma l'esorbitanza dalla funzione di attuazione del piano regolatore, nonché l'indipendenza dalle procedure espropriative per tale attuazione occorrenti, perché quel tipo di rapporto tiene conto del suolo per la sua estensione, quale che sia la destinazione impressagli con il coevo progetto espropriativo, trova basi logiche svincolate dal progetto medesimo, e conserva validità ed efficacia pure se la prevista espropriazione non abbia poi seguito, o venga sostituita da opzioni edificatorie diverse (espropriative o meno).
Detto indice medio, pertanto, nell'ambito della zona contemplata dal piano per l'edilizia, va a mutare le disposizioni del piano regolatore, che prevedano per la zona stessa un diverso indice di fabbricabilità, e, di conseguenza, non è prescrizione preordinata e finalizzata ad espropriazione, ma si inserisce nella disciplina astratta e generale sull'utilizzazione edificatoria dei suoli (cosiddetta edificabilità di tipo territoriale, non fondiario). In conclusione, si deve affermare che, al fine della determinazione dell'indennità per l'espropriazione di un fondo edificabile in base al piano regolatore ed incluso in un piano per l'edilizia economica e popolare, la valutazione delle possibilità legali ed effettive di edificazione, al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'espropriazione, ai sensi dell'art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333, introdotto con la legge di conversione 8
agosto 1992 n. 359, deve tenere conto delle previsioni di tale piano per l'edilizia in punto di densità volumetriche, quali varianti del piano regolatore, quando esse si traducano in indici medi di fabbricabilità, correlati (o correlabili) al totale della superficie al lordo dei terreni da destinarsi a spazi liberi, ed inoltre si riferiscano all'intera area del piano stesso, o ad una porzione differenziata per situazioni indipendenti dal progetto espropriativo, mentre deve trascurare la maggiore o minore fabbricabilità che il fondo venga a godere o subire per effetto delle disposizioni del piano per l'edilizia attinenti alla collocazione sui singoli fondi di specifiche edificazioni ovvero di servizi ed infrastrutture. Il principio comporta l'accoglimento della seconda censura del secondo motivo del ricorso principale, ed esige, previa cassazione sul punto della sentenza impugnata, un riesame in sede di merito circa i presupposti per la configurabilità nel caso concreto di sopravvenuta variante del piano regolatore ad opera del piano di zona.
Per la pronuncia sulle altre censure del ricorso principale e sul ricorso incidentale, e per i provvedimenti conseguenziali al parziale accoglimento (nella parte scrutinata) di detto secondo motivo, incluso l'ordine di rinvio e la designazione del Giudice, la causa va rimessa alla Sezione prima (art. 142 disp. att. cod. proc. civ.).

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, riunisce i ricorsi, accoglie la seconda censura del secondo motivo del ricorso principale, cassa la sentenza impugnata, in relazione a tale censura, e rimette gli atti alla Sezione prima civile per la decisione delle altre questioni ed i provvedimenti ulteriori.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, il 19 gennaio 2001. Depositato in Cancelleria il 21 marzo 2001