REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DELL'AQUILA
in persona dei magistrati:
Dr. Nicoletta Orlandi - Presidente rel.
Dr. Carla Ciofani - Consigliera
Dr. Andrea Dell'Orso - Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 663/2023
R.G.C., vertente tra

, con sede in Roma, in persona del E_ legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
Avv. Giuseppe Pizzonia e Laura Trimarchi in virtù di procura allegata all'atto di citazione
- appellante
E
in persona del presidente, rappresentata Controparte_1
e difesa dalle Avv. Stefania Ardizzi e Loretta Geslao, in forza di procura allegata alla comparsa di costituzione
- appellata
1 avente ad oggetto: appello avverso la sentenza n. 616 del
Tribunale Ordinario di Pescara pubblicata il giorno 2.5.2023 in materia di opposizione ad avviso di pagamento COSAP

Conclusioni dell'appellante:
“Voglia l'Ill.ma Corte di Appello, respinta ogni contraria eccezione istanza e deduzione, in riforma parziale della sentenza appellata, accertare in capo alla Società la mancanza dell'obbligo di pagamento ed annullare, disapplicare e/o dichiarare inefficace l'avviso in epigrafe, sollevando – ove ritenuto necessario ai fini del decidere – questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia UE ex art. 267
TFUE:
- per insussistenza dei presupposti di legge e/o del Regolamento
Provinciale;
- in subordine, in ragione della causa di esclusione di cui all'art. 50, lett. a) del Reg. Prov.;
- con disapplicazione in ogni caso della sanzione irrogata per omesso versamento per (i) violazione del principio di legalità, ovvero in subordine (ii) per esistenza di una causa di esclusione della responsabilità.
Con vittoria di spese ed onorari.”

Conclusioni dell'appellata:
“Si conclude, dunque, perché l'Ecc.ma Corte d'Appello di
L'Aquila voglia:
2 - preliminarmente, dichiarare nullo, inammissibile e/o improcedibile l'appello promosso dalla società E_
, per le ragioni indicate in premessa;

[...]
- nel merito, rigettare l'appello promosso dalla
[...]
e, per l'effetto, confermare la sentenza del Parte_2
Tribunale di Pescara n. 616/2023.
Con vittoria di spese ed onorari di causa, oltre al 15% ex lege ed oltre al 23,81% in luogo di IVA e CAP essendo la Provincia di
difesa da Avvocati dipendenti pubblici.” CP_1

Fatti di causa e ragioni della decisione
1.1. Con sentenza n. 616 pubblicata il 2/5/2023 il Tribunale
Ordinario di Pescara, in parziale accoglimento della domanda proposta da avente ad oggetto E_
l'annullamento dell'avviso di pagamento n. 001012035900000214 notificatole il 28 dicembre 2020, rideterminava in euro
20.049,32 l'importo dovuto dall'attrice all'amministrazione provinciale di a titolo di canone per l'occupazione di CP_1 spazi ed aree pubbliche (COSAP) per l'anno 2015 e compensava integralmente fra le parti le spese di lite.
1.2. Il Tribunale esponeva che aveva E_ proposto opposizione avverso l'avviso sopra indicato, con il quale l'amministrazione provinciale di Pescara le aveva comunicato che era tenuta al pagamento della complessiva somma di € 29.453,00, di cui euro 24.251,95 a titolo di canone relativo all'anno 2015 per l'occupazione dello spazio sottostante e sovrastante le strade provinciali con sottovia e cavalcavia della A14 ed il residuo a titolo di interessi e sanzioni.
3 1.3. Il giudice riferiva che la società attrice aveva premesso che la sua opposizione avverso gli avvisi di accertamento relativi alle precedenti annualità era stata accolta dallo stesso Tribunale di Pescara con sentenza n. 310 del 2020; che dalla consulenza tecnica espletata nel corso del giudizio sopra indicato risultava che il tratto della SR 16 bis
- Fine Strada - Cappelle sul Tavo indicato nell'avviso di accertamento costituiva una strada comunale con conseguente assenza del potere impositivo della in relazione alla CP_1 suddetta area, in quanto di competenza del
[...]
; aveva poi dedotto che lo spazio soprastante o CP_2 sottostante alla strada provinciale non poteva considerarsi appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile della
, in quanto la costruzione dell'autostrada risaliva CP_1 alla volontà statale;
che il canone non era dovuto in base all'art. 50, lett. a), del Regolamento provinciale, che ne escludeva il pagamento in caso di occupazione da parte dello
Stato; che il transito sulla strada provinciale non subiva inoltre alcuna interferenza a causa dell'autostrada sottostante o sovrastante;
che l'irrogazione della sanzione violava il principio di legalità poiché l'art. 63, comma 2, lett. g-bis),
d.lgs. n. 446 del 1997 non individuava espressamente, fra i casi in cui può essere irrogata una sanzione da parte dell'ente locale, l'ipotesi di omesso o insufficiente versamento del canone;
che comunque sussisteva una causa di esclusione della responsabilità, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 689 del 1981.
1.4. Il Tribunale esponeva che la aveva Controparte_1 chiesto il rigetto della domanda proposta dall'attrice, contestando le deduzioni avversarie.
4 1.5. Il Tribunale rilevava che secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta di occupazione è posta in essere dalla società nello svolgimento della propria attività d'impresa.
1.5.1. Il Tribunale, sulla base di tali principi, rilevava che la aveva mantenuto la titolarità degli spazi CP_1 sovrastanti e sottostanti alle strade provinciali in assenza di una procedura espropriativa;
che era irrilevante che la proprietà dell'autostrada e dei viadotti appartenesse allo
Stato, dal momento che il canone era imposto al concessionario;
che il canone era dovuto anche per l'occupazione di fatto;
che non operava l'esenzione di cui all'art. 50 del Regolamento provinciale poiché l'occupazione era effettuata non direttamente dallo Stato, ma dalla società concessionaria dell'autostrada e che il canone fungeva da corrispettivo dello sfruttamento economico delle opere realizzate dal concessionario gestore;
che la costruzione di viadotti e degli impianti autostradali limitava l'utilizzo del soprasuolo;
che non vi era duplicazione rispetto al canone versato allo Stato dal concessionario, in quanto i due canoni rispondono a logiche diverse, fondandosi su differenti presupposti e facendo capo a distinti rapporti;
che
5 in base agli artt. 51 e 52 del Regolamento provinciale la convenuta era legittimata ad irrogare sanzioni;
che non sussisteva la causa di esclusione della responsabilità prevista dall'art. 4, comma 1, della legge n. 689 del 1981 per tutte le ragioni già esposte.
1.5.2. Il Tribunale riteneva invece fondata la contestazione dell'attrice in ordine all'assenza del potere impositivo della con riferimento al tratto Controparte_1 di strada che in base alla consulenza tecnica espletata in diverso giudizio intercorso fra le stesse parti risultava di proprietà del Controparte_2
1.6. Tenuto conto della reciproca soccombenza e dei diversi orientamenti giurisprudenziali in materia compensava integralmente fra le parti le spese di lite.
2.1 Con atto di citazione notificato il 13/6/2023
[...]
proponeva appello avverso la sentenza sopra E_ indicata sulla base di quattro motivi e concludeva come riportato in epigrafe.
2.2. Si costituiva la eccependo la Controparte_1 nullità dell'atto di citazione perché l'appellante l'aveva invitata a costituirsi nel termine di venti giorni prima dell'udienza di comparizione, anziché in quello di settanta giorni previsto dall'art. 166 c.p.c.
2.3. La causa veniva rinviata per la rimessione in decisione ai sensi dell'art. 352 c.p.c., con assegnazione dei termini di legge alle parti per la precisazione delle conclusioni ed il deposito degli scritti conclusionali.
2.3.1. Le parti provvedevano al deposito di memorie nei termini assegnati.
6 2.4. L'udienza di discussione della causa del 18/2/2025 veniva svolta in forma cartolare, ai sensi dell'art. 127-ter
c.p.c., e nelle note depositate le parti si riportavano ai propri scritti difensivi.
2.4.1. Con ordinanza in data 20/2/2025 la causa veniva quindi trattenuta in decisione.
3.1. Deve essere in primo luogo rigettata l'eccezione di nullità dell'atto di appello formulata dalla CP_1
.
[...]
3.2. Fermo restando che ai sensi dell'art. 164 c.p.c. la costituzione del convenuto sana i vizi della citazione e che nel caso in esame l'appellata non ha neppure chiesto il rinvio della prima udienza di comparizione, va osservato che correttamente l'appellante ha invitato la controparte a costituirsi venti giorni prima dell'udienza, nel rispetto del termine previsto dall'art. 343 c.p.c. per la proposizione dell'appello incidentale, ritenuto dalla giurisprudenza applicabile anche con riferimento alle altre decadenze conseguenti alla tardiva costituzione, come espressamente stabilito dall'art. 347 c.p.c.
a seguito del cosiddetto correttivo Cartabia introdotto con d.lgs. n. 164 del 2024 (vedi Corte app. Milano, sent. n. 2973 del 2024 e n. 1274 del 2023; Corte app. Roma n. 7240 del 2023).
4. Venendo all'esame dei motivi di appello, con il primo motivo in consapevole contrasto E_ con l'orientamento consolidato della Corte di cassazione, reitera le contestazioni formulate in primo grado, secondo cui mancherebbe il presupposto applicativo del canone, sia perché lo spazio sovrastante o sottostante alle strade provinciali non apparterrebbe più al demanio dell'ente territoriale, sia perché
7 la volontà di occupare tale spazio sarebbe riconducibile allo
Stato, con destinazione a pubblico servizio dei manufatti autostradali e con vigilanza da parte dello Stato sull'attività del concessionario.
5. Con il secondo motivo di appello E_ deduce l'erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto sussistente il potere impositivo della in CP_1 relazione all'occupazione della SP 20 Santa Teresa-Pianella e della SR 602 Zona Auchan, sovrastanti la rete autostradale, nonostante la loro realizzazione fosse successiva a quella dell'autostrada e non vi fosse stata pertanto sottrazione all'uso pubblico.
6. Con il terzo motivo di appello, in subordine,
l'appellante deduce che il giudice di primo grado aveva errato nel non tenere conto dell'art. 50 del Regolamento provinciale, che esclude la debenza del canone per le occupazioni effettuate dallo Stato. Rileva che lo Stato aveva pianificato e stabilito il tracciato dell'autostrada e che essa agiva come mera esecutrice della volontà statale;
sottolinea inoltre che in base al diritto unionale è irrilevante che il soggetto concessionario sia di proprietà pubblica o privata e formula istanza di rinvio alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea ai sensi dell'art. 267 TFUE per verificare la compatibilità della normativa interna, che sottopone a prelievo il concessionario privato di un'opera pubblica, con il principio di non discriminazione tra soggetti pubblici e privati, di cui all'art. 345 TFUE, con il diritto di stabilimento, di cui all'art. 49 TFUE, con il divieto di restrizione della libera prestazione di servizi, di cui all'art. 56 TFUE, e con il divieto di restrizioni dei movimenti
8 di capitali tra Stati membri, di cui all'art. 63 TFUE.
7.1. Con il quarto motivo di appello E_ lamenta la violazione del principio di legalità con riferimento alla sanzione irrogatale nell'avviso di accertamento ai sensi dell'art. 53, comma 1, del Regolamento provinciale. L'appellante rileva che l'art. 63, comma 2, lett. g-bis), d.lgs. n. 446 del
1997 non individua espressamente, fra i casi in cui può essere irrogata una sanzione da parte dell'ente locale, l'ipotesi di tardivo o omesso pagamento del canone, limitandosi a statuire che gli enti territoriali hanno facoltà di prevedere sanzioni amministrative pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare dell'indennità prevista per le occupazioni abusive né superiore al doppio della stessa.
7.2. L'appellante lamenta inoltre la violazione dell'art. 4 della legge n. 689 del 1981, evidenziando che nell'ipotesi in esame ricorre la causa di esclusione della responsabilità prevista dalla norma citata, secondo cui “non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima” ed insiste sulla circostanza che essa opera in base alla convenzione stipulata con gestendo un tratto CP_3 autostradale la cui localizzazione è stata stabilita dallo
Stato.
8.1. I motivi sopra esposti possono essere esaminati congiuntamente stante la loro connessione.
8.2. Come detto, su tutte le questioni oggetto di gravame si è già pronunciata più volte la Corte di cassazione, ribadendo la legittimità dell'imposizione ad del E_ canone per l'occupazione di strade di proprietà degli enti locali
9 in fattispecie analoghe a quella in esame (vedi, ex plurimis,
Cass. 29587 del 2024, Cass. 15010 del 2023, Cass. n. 378 del
2022, Cass. n. 16395 2021, Cass. n. 19693 del 2018). Nello stesso senso si è espressa la consolidata giurisprudenza di questa Corte
(vedi, fra le tante, Corte app. L'Aquila sent. n. 492 del 2025;
n. 1574 del 2023; n. 1421 del 2023; n. 275 del 2023; n. 675 del
2020).
8.3. La Corte di cassazione si è pronunciata anche sull'insussistenza dei presupposti per il rinvio della questione alla Corte di giustizia.
8.3.1. La Cassazione ha evidenziato che la CGUE in relazione all'imposta comunale sulla pubblicità ha ritenuto compatibile la normativa interna con l'art. 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) in tema di libertà di stabilimento, dato che le norme sul prelievo non prevedono nessuna distinzione relativa al luogo di stabilimento del soggetto obbligato al pagamento e che l'ammontare di esso è fissato ad un livello “modesto”, ossia tale da non ostacolare o rendere economicamente meno allettante l'espletamento del servizio pubblico.
8.3.2. La Cassazione ha messo anche in rilievo l'insussistenza del contrasto tra la normativa interna e l'art. 49 TFUE, poiché il prelievo a carico del concessionario non ostacola, né scoraggia, l'esercizio delle libertà di circolazione nello spazio unionale, dato che esso è applicato in modo non discriminatorio, soddisfa ragioni di interesse pubblico, è idoneo a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non va oltre quanto necessario per il suo raggiungimento.
10 8.3.3. La Suprema Corte ha inoltre evidenziato che è infondato il richiamo agli artt. 63 e 345 TFUE, giacché quest'ultimo esprime il principio di neutralità dei Trattati rispetto al regime di proprietà negli Stati membri, consentendo che gli Stati privatizzino o nazionalizzino le imprese, e non ha quindi attinenza con la materia in esame, al pari dell'art. 63
TFUE, che disciplina la libera circolazione dei capitali.
9.1. Nel merito le censure dell'appellante vanno rigettate per i motivi più volte enunciati dalla Suprema Corte.
9.2. La normativa all'epoca vigente stabiliva agli artt. 38
e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993 che erano soggette al prelievo le occupazioni di qualsiasi natura di beni del demanio o del patrimonio indisponibile dei comuni e delle province comprese le
“occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico” e che il canone era dovuto dal titolare della concessione di occupazione o dall'occupante di fatto.
Ne consegue che il soggetto passivo del prelievo per l'occupazione di suolo dell'ente territoriale, avvenuta attraverso la realizzazione dell'opera pubblica, è la società concessionaria, in ragione dell'uso effettivo che essa fa del bene appartenente all'ente.
La società concessionaria non può essere ritenuta longa manus dello Stato né questo può essere considerato l'effettivo occupante, dato che è la prima a beneficiare della gestione economica e funzionale dell'opera, a nulla rilevando che essa sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione.
9.3. L'esenzione prevista dall'art. 49, primo comma, lettera a), del d.lgs. n. 507 del 1993 e dall'art. 50 del
11 Regolamento provinciale non è applicabile nel caso in esame, richiedendo che l'occupazione provenga in modo diretto ed immediato dal soggetto esente, tenuto conto che le norme di esenzione dal pagamento di canoni e tributi e quelle che prevedono agevolazioni sono di stretta interpretazione.
9.4. Infondata è la deduzione secondo la quale lo spazio sottostante o sovrastante la strada provinciale non apparterrebbe più al demanio dell'ente territoriale in ragione della costruzione dell'autostrada. In base all'art. 840 c.c., infatti, la proprietà del suolo si estende al sottosuolo ed allo spazio sovrastante, né, come evidenziato dal giudice di primo grado, risulta che la costruzione dell'autostrada sia stata preceduta da una procedura espropriativa nei confronti dell'ente territoriale.
9.4.1. Sulla base di quanto esposto priva di fondamento è la deduzione dell'appellante secondo cui il canone di occupazione del suolo pubblico non sarebbe dovuto per le strade provinciali sovrastanti l'autostrada. La necessità di costruire tali strade su cavalcavia nasce infatti proprio dall'occupazione del suolo da parte dell'autostrada.
9.5. Quanto all'irrogazione della sanzione, la Corte di cassazione ha evidenziato che in base all'insegnamento della
Corte costituzionale la riserva assoluta di legge statale sussiste solo per gli illeciti penali, i quali devono inderogabilmente essere disciplinati per intero dalla legge. Per ciò che concerne, invece, gli illeciti amministrativi, anche se di natura sostanzialmente punitiva, la Corte costituzionale ha ritenuto che la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. sia di carattere relativo e che la fattispecie sanzionabile può
12 essere delineata da fonti di rango secondario, purché la norma primaria stabilisca i criteri direttivi destinati ad orientare la discrezionalità amministrativa nell'emissione della fonte subordinata (Corte cost. n. 5 del 2021 e n. 134 del 2019, con menzione di altri precedenti).
9.5.1. L'art. 53 del Regolamento provinciale prevede per l'omesso o insufficiente versamento del canone una sanzione pecuniaria amministrativa pari al 20% dell'ammontare del canone dovuto. Ne consegue la conformità di tale norma al dettato dell'art. 63, lett. g) e g-bis) del d.lgs. n. 446 del 1997, applicabile ratione temporis, sopra citato.
9.6. Infondata è infine la dedotta violazione dell'art. 4 della legge n. 689 del 1981 sull'assunto che la condotta dell'appellante deve ritenersi lecita in quanto autorizzata dallo Stato. Per tutti i motivi sopra esposti, infatti, la concessione statale non legittima l'omesso pagamento del canone per l'occupazione del suolo dell'ente territoriale.
10.1 Alla luce delle considerazioni sin qui svolte,
l'appello proposto deve essere integralmente rigettato.
10.2. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo sulla base dei valori medi indicati nelle tabelle allegate al d.m. n. 147 del 2022 per le cause di valore compreso fra 5.200,01 e 26.000,00 euro, esclusi i compensi per la fase di trattazione, che non si è svolta.
11. Va infine dato atto ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di una ulteriore somma pari al contributo unificato dovuto per la proposizione della presente impugnazione.
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P.Q.M.


definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa, così provvede:
1) rigetta l'appello;
2) condanna l'appellante a rifondere alla Controparte_1 le spese del presente grado di giudizio, che liquida nell'importo di euro 3.966,00 per compensi, oltre al rimborso forfetario delle spese generali nella misura del
15% ed agli altri accessori di legge;

3) dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n.
115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione proposta.
Così deciso in L'Aquila, nella camera di consiglio del 16/9/2025
La Presidente est. dr. Nicoletta Orlandi
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