Pubblicato il 12/12/2025

N. 01002/2025REG.PROV.COLL.

N. 00225/2023 REG.RIC.

N. 00435/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 225 del 2023, proposto da
LI AL, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Terenzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Palesano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GE AL rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Messina in Palermo, corso Alberto Amedeo n. 114;

sul ricorso numero di registro generale 435 del 2023, proposto da
GE AL, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Messina in Palermo, corso Alberto Amedeo n. 114;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Palesano;

nei confronti

LI AL, rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Terenzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto ai ricorsi n. 225 del 2023 e n. 435 del 2023, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (sezione Seconda) 27.12.2022, n. 3759, resa tra le parti in esito al ricorso n. R.G. 746/2013, proposto dai sig.ri GE AL e LI AL per l'annullamento: dell'ordinanza n. 40/OD del 21.12.2012 con la quale il Comune di Palermo – Sezione Città Storica – U.O. Edilizia Privata, Abusivismo, Sanatoria e Contenzioso, ordinava alla sig.ra LI AL (nella qualità di proprietaria) e al sig. GE AL (nella qualità di committente delle opere), la demolizione, con ripristino dello stato originario dei luoghi, di alcune opere effettuate sull'immobile sito a Palermo, Piazza Cassarelli n. 22, ritenute abusive per aver determinato un aumento di volumetria; nonché di tutti gli atti presupposti, antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi a quello impugnato, e con vittoria di spese, competenze e onorari dei due gradi del giudizio disponendone la distrazione al procuratore dichiaratosi antistatario.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. NT Lo PR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale come specificato nel verbale;

Ritenuto, in via preliminare, che i due ricorsi in appello sono relativi alla stessa sentenza di primo grado, come indicata in epigrafe;

Ritenuto che nel processo amministrativo, con riferimento al grado di appello, sussiste l’obbligo per il giudice di disporre la riunione degli appelli allorquando questi siano proposti avverso la stessa sentenza ex art. 96, comma 1 c.p.a. ( ex multis , Cons. St. sez. IV 29 aprile 2019, n. 2737);

Ritenuto e considerato e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A) La presente controversia trae origine dall'accertamento effettuato dalla Polizia Municipale di Palermo con verbale n. 10/100 NTPA del 31 agosto 2010, di opere edilizie realizzate in assenza di titolo abilitativo nell'immobile di proprietà della sig.ra LI AL, sito in Palermo, Piazza Cassarelli n. 22, piano terzo, identificato catastalmente al foglio 129, particella 738, subalterno 5.

Le opere contestate consistevano nel rifacimento del solaio di copertura del vano cucina di circa 20 mq con travi in legno e perlinato, trasformando la copertura da tetto a falda inclinata a solaio piano e nella realizzazione di un'ampia apertura su terrazzino interno; realizzazione di un terrazzo sul tetto della cucina con accesso tramite ampliamento di finestra esistente.

Con nota n. 753587/CS del 19 ottobre 2010, il Comune di Palermo comunicava l'avvio del procedimento amministrativo di repressione degli abusi ai sensi degli artt. 8 e 9 della L.R. 30 aprile 1991 n. 10.

A.1.) L’appellante presentava, quindi, istanza di autorizzazione in sanatoria ai sensi dell'art. 13 della legge 47/85 ( art 36 DPR 380/2001) con atto protocollo n. 206077 del 15 marzo 2011, dichiarando la propria residenza in Vicolo della Guardiola n. 6 ed eleggendo ivi domicilio.

Con ordinanza n. 40/OD del 21 dicembre 2012, notificata il 6 febbraio 2013, veniva ingiunta la demolizione e il ripristino dello stato originario dei luoghi.

A.2.) In detto provvedimento veniva richiamato il provvedimento prot. n. 355386/CS dell'11 maggio 2012, con il quale era stata negata la sanatoria, sul presupposto che l'intervento fosse difforme al Piano Particolareggiato Esecutivo del Centro Storico per l'aumento di volumetria e superficie utile dell'edificio.

Provvedimento, quest’ultimo, che gli appellanti negano di avere mai ricevuto

B) Con ricorso notificato il 27 marzo 2013 e depositato il 15 aprile 2013 la sig.ra LI AL e il sig. GE AL impugnavano l'ordinanza di demolizione deducendo:

I. Violazione del principio del contraddittorio partecipativo, nullità dell'atto presupposto (diniego di sanatoria) per difetto di notifica con conseguente nullità dell'ordinanza impugnata.

II. Difetto formale dell'ordinanza per mancata sottoscrizione nella copia notificata al sig. AL GE;

III. Falsa applicazione dell'art. 13 della legge 47/85, difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, atteso il fatto che le opere non comportano aumento di volumetria e sono, quindi, sanabili.

Il Comune di Palermo si costituiva in giudizio il 17 marzo 2013 senza spiegare difese, chiedendo il rigetto del ricorso.

Dopo l'interruzione del procedimento per cessazione dall'albo dell'avvocato del Comune, i ricorrenti riassumevano il giudizio ai sensi dell'art. 80 c.p.a. il 10 giugno 2022.

C) Con la sentenza qui impugnata il TAR Palermo dichiarava il ricorso inammissibile nei limiti indicati in motivazione e per il resto lo respingeva, condannando i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

C.1.) Il Tribunale amministrativo riteneva inammissibile il primo motivo relativo alla nullità derivata, affermando “ che chi non abbia contestato nei termini il rigetto dell'istanza di sanatoria non può rimettere in discussione le ragioni del diniego impugnando l'ordine di demolizione per vizi derivati” .

Quanto al secondo motivo, lo giudicava infondato ritenendo che la mancata sottoscrizione della copia notificata non costituisce causa di nullità.

Sul terzo motivo, il TAR osservava che non risultava che il rifacimento del solaio fosse avvenuto senza incremento di volume, rilevando che la trasformazione del solaio a falde inclinate in solaio orizzontale aveva determinato una variazione plano-volumetrica richiedente il permesso di costruire.

D) Gli appellanti impugnano la sentenza di primo grado sostanzialmente deducendo che il giudice di primo grado avrebbe errato nel ritenere inammissibile la doglianza relativa alla nullità dell'atto presupposto, trattandosi di nullità derivata dell'ordinanza di demolizione per invalidità del diniego di sanatoria, non notificato presso il domicilio eletto e di cui non era stata comunque fornita la prova dell’avvenuta notifica,

Nel merito osservano che la sentenza non avrebbe tenuto conto delle perizie di parte che dimostravano l'assenza di aumento volumetrico, depositando ulteriore consulenza tecnica dell'arch. Sergio Buccheri che conferma tale circostanza.

E) Con ordinanza n. 96 del 23 marzo 2023, questo Consiglio accoglieva l'istanza cautelare sospendendo l'efficacia della sentenza impugnata, ritenendo sussistenti i requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora e contestualmente disponeva la nomina di un verificatore per accertare se le opere realizzate avessero comportato un aumento di volume tale da renderle non sanabili.

Il verificatore nominato, geom. Daniele Di Pasquale dell'Ufficio del Genio Civile di Trapani, dopo approfondite indagini documentali e sopralluoghi, depositava la relazione definitiva concludendo che " gli interventi edilizi eseguiti nel tempo sull'immobile in argomento, in particolare sulla porzione di immobile che include il vano cucina e l'antistante terrazzino, non hanno determinato alcun incremento di volumetria geometrica: essa, infatti, nella sua configurazione legittima precedente era di circa mc 78,63 mentre nella sua attuale configurazione è di circa 77,98 mc."

DIRITTO

Il Collegio preliminarmente riunisce al ricorso n. 225/23 il ricorso n. 435/23, in quanto recanti distinti appelli proposti avverso la stessa sentenza.

Nel merito osserva che gli appelli sono fondati e devono essere accolti.

1) Il primo motivo di appello censura l'erroneità della dichiarazione di inammissibilità del primo motivo di ricorso, relativo alla nullità derivata dell'ordinanza di demolizione per vizio dell'atto presupposto.

La censura è fondata.

Il TAR ha erroneamente qualificato come impugnazione indiretta del diniego di sanatoria quella che, invece, costituiva deduzione di invalidità derivata dell'ordinanza di demolizione per inefficacia (per mancata notifica) dell'atto presupposto.

È principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa che la nullità della notifica di un atto presupposto (in questo caso il diniego di sanatoria asseritamente non impugnato) può inficiare gli atti successivi determinandone l’invalidità derivata.

La nozione di atto presupposto, infatti, è fondata sull'esistenza di un collegamento fra gli atti connessi del medesimo procedimento, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l'atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente.

Nel caso di specie, sussiste un evidente rapporto di presupposizione-conseguenzialità tra il diniego di sanatoria e l'ordinanza di demolizione.

Il diniego costituisce il presupposto logico e giuridico dell'ordinanza demolitoria, tanto che quest'ultima espressamente vi fa riferimento nella propria motivazione.

La sig.ra AL aveva chiaramente eletto domicilio in Vicolo della Guardiola n. 6 nell'istanza di sanatoria, ma il diniego sarebbe stato notificato presso un indirizzo diverso e quindi mai portato a legale conoscenza dell’appellante.

Il provvedimento di diniego della sanatoria, infatti, non risulta sia stato correttamente notificato, nè l’amministrazione, costituitasi in giudizio, ha comprovato la regolare notifica di esso.

Tale circostanza, dedotta e non contestata dal comune, che non ha spiegato alcuna difesa sul punto costituendosi con memoria di mero rito, determina inefficacia dell'atto presupposto con conseguente invalidità derivata dell'ordinanza di demolizione.

Il TAR ha quindi errato nel ritenere inammissibile tale doglianza, che invece doveva essere esaminata e approfondita nel merito.

Nel caso di specie, la ricorrente aveva eletto domicilio in Vicolo della Guardiola n. 6 nell'istanza di sanatoria del 15 marzo 2011.

Il Comune aveva inizialmente rispettato tale elezione di domicilio nelle prime comunicazioni per poi, inspiegabilmente, come risulta dal documento acquisito dal verificatore in sede di redazione della relativa perizia, notificare il diniego di sanatoria, peraltro ai sensi dell’art. 140 c.p.c., presso l'immobile di Piazza Cassarelli “ all'epoca sottoposto a sequestro e non abitato ”.

Tale comportamento omissivo e contraddittorio dell'amministrazione, in uno alla documentazione probatoria prodotta dalla ricorrente (istanza di sanatoria con elezione di domicilio e certificato storico di residenza), dimostra il vizio di notifica dell'atto presupposto che si riverbera in via derivata sull'ordinanza di demolizione.

2) Il secondo motivo di appello, che costituisce il cuore della controversia, censura l'erronea valutazione tecnica operata dal giudice di primo grado circa l'asserito aumento di volumetria.

La censura è fondata alla luce degli esiti della verificazione tecnica disposta da questo Consiglio.

Il TAR ha, invero, affermato che " non risulta che tale rifacimento sia effettivamente avvenuto senza incremento di volume " e che la trasformazione del solaio a falde inclinate in solaio orizzontale aveva " incontestabilmente, determinato una variazione plano-volumetrica ed architettonica dell'immobile ".

Tale valutazione si è rivelata erronea.

La verificazione tecnica disposta dal Collegio, condotta con metodologia rigorosa attraverso l'analisi di documentazione storica (planimetria catastale del 1940, aerofotogrammetrie del 1968 e 1981, aerofoto Google Earth Pro ), ha dimostrato inequivocabilmente che le opere realizzate non hanno comportato aumento di volumetria.

Il verificatore ha infatti accertato che il volume della porzione di immobile nella configurazione legittima precedente era di circa mc. 78,63, mentre nella configurazione attuale è di circa mc 77,98, dunque con una leggera diminuzione anziché un aumento.

Accertata l'assenza di aumento volumetrico, gli interventi realizzati si configurano come ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d) del DPR 380/2001, che definisce tali interventi come quelli " rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente ".

La norma specifica che " Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria preesistente ", condizione che nel caso di specie risulta rispettata.

L'art. 3 del DPR 380/2001 prevede espressamente che " Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi ", comportando la prevalenza della disciplina statale su quella locale del Piano Particolareggiato Esecutivo del Centro Storico di Palermo e gli interventi edilizi che non comportano aumento di volumetria complessiva dell'edificio sono sanabili ex art 36 Dpr 380/2001, qualora conformi alla disciplina urbanistico-edilizia.

L'art. 26, comma 3 delle Norme di Attuazione del PPE del Centro Storico stabilisce che " le coperture possono essere riorganizzate senza aumento del volume e della superficie utile lorda ". Nel caso di specie, accertata l'assenza di aumento volumetrico, tale condizione risulta rispettata.

L'ordinanza di demolizione è, pertanto, viziata per erroneità dei presupposti di fatto, essendo fondata sull'erroneo convincimento dell'aumento di volumetria dell’immobile; circostanza smentita, come detto, dalla verificazione tecnica.

Nel caso di specie, venendo meno il presupposto dell'aumento volumetrico, l'ordinanza è illegittima e deve essere annullata unitamente al presupposto diniego di sanatoria (tempestivamente impugnato, perché non ritualmente notificato anteriormente al conseguente ordine demolitorio).

3) Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Le spese della verificazione vanno poste definitivamente a carico del comune di Palermo (che dovrà rimborsarle all’appellante NG LI che le ha anticipate, come da nota del verificatore depositata agli atti).

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo accoglie e annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Palermo a rifondere agli appellanti le spese del doppio grado di giudizio che liquida nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila), oltre spese generali e accessori di legge e con rifusione dei c.u. versati: di cui metà in favore di AL LI e l’altra metà a distrarsi in favore del difensore dell’appellante AL GE.

Pone a definitivo carico del Comune di Palermo le spese della verificazione svolta, già liquidate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN de NC, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

NT Lo PR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT Lo PR	NN de NC

IL SEGRETARIO