REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
PRIMA SEZIONE CIVILE
Composta dai magistrati: dott. Fulvio Dacomo Presidente dott. Antonio Mungo Consigliere dott.ssa Federica Salvatore Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nel procedimento contrassegnato con il n. 2344/2021 R.G., avente ad oggetto “Altre controversie di diritto amministrativo”, fissato per la trattazione scritta all'udienza collegiale del 25.6.2025 e vertente
TRA liquidazione (P.IVA , in persona del Parte_1 P.IVA_1 curatore p.t., rappresentato e difeso, in virtù di decreto autorizzativo del G.D. del 20 maggio 2021 e di procura alle liti rilasciata su foglio separato da intendersi apposta in calce all'atto di appello, dall'avv. ANTONIO GRAVINA (c.f. ) ed elettivamente domiciliato presso C.F._1 il suo studio in Caserta, piazza A. Gramsci n. 4;
APPELLANTE
E
Controparte_1
(P.IVA , in persona del liquidatore p.t., rappresentato e difeso, in virtù di
[...] P.IVA_2 procura alle liti rilasciata su foglio separato da intendersi apposta in calce alla comparsa di costituzione in appello, dall'avv. MENA MINAFRA (c.f. ) ed elettivamente C.F._2 domiciliato presso il suo studio, in Santa Maria Capua Vetere (CE), alla via Martiri del Dissenso n.
103;
APPELLATO
1 RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Il (d'ora innanzi solo ”), con atto di citazione Parte_1 Parte_1 ritualmente notificato, proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua
Vetere n. 2714/2020, pubblicata il 23.11.2020, con la quale il Tribunale aveva rigettato la domanda da esso proposta per ottenere il pagamento della somma di € 5.661.648,00, quale corrispettivo per i servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti svolti dalla società in bonis nei confronti del
[...]
(d'ora innanzi solo ”). Controparte_2 CP_1
Il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, premesso che il convenuto doveva essere CP_1 qualificato come ente pubblico non economico, rigettava la domanda, ritenendo che il creditore non aveva dato prova della sussistenza della pretesa azionata - non essendo a tal fine sufficienti le fatture commerciali depositate - e che, in ogni caso, la domanda non poteva essere accolta, non essendo stato prodotto il contratto scritto, necessario ad substantiam per i pagamenti relativi a rapporti intercorsi con la P.A., quale doveva essere considerata il convenuto. CP_1
Avverso tale decisione ha proposto appello il , chiedendone la riforma e, per Parte_1
l'effetto, la condanna della parte appellata al pagamento della somma di € 2.680.327,37, pari all'importo del debito accertato dalla CTU espletata in primo grado, oltre interessi e il maggior danno da svalutazione monetaria dalla domanda al soddisfo. In particolare, con un primo motivo di gravame (rubricato “Sulla qualifica del come ente pubblico non economico”), CP_1
l'appellante, pur riconoscendo che non vi era questione circa la natura di ente pubblico non economico del , ha dedotto che, poiché esso svolge attività di impresa accessoria, CP_1 limitatamente a tale attività, andrebbero applicate le regole di cui all'art. 2093, comma 2, c.c., tra cui l'obbligo di tenuta delle scritture contabili, con conseguente dimostrazione dell'esistenza del credito azionato. Con un secondo motivo, poi, l'appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto insussistente la prova del credito azionato, reputando (erroneamente) che le fatture poste a fondamento della domanda credito non fossero sufficienti a sorreggere la pretesa creditoria azionata;
nella prospettiva dell'appellante, invece, le fatture commerciali costituirebbero “piena prova dell'esistenza di un corrispondente contratto tra le parti” (cfr. appello pag. 10) o, comunque, dell'esistenza tra esse di un rapporto obbligatorio. Con un terzo motivo, infine, incentrato sulla statuizione della mancanza del contratto scritto da parte del primo giudice, quale ragione ostativa al riconoscimento del credito negoziale, l'appellante ha dedotto che: - la forma scritta sarebbe, in realtà, richiesta soltanto ad probationem, sicché tale requisito risulterebbe soddisfatto nel caso di specie, stante l'efficacia probatoria dell'annotazione delle fatture nel registro contabile del
; - che, all'epoca delle prestazioni in esame, il era qualificato come ente CP_1 CP_1 pubblico economico e, quindi, comunque, non soggetto alle regole invocate dal primo giudice;
-
2 che, infine, i servizi eseguiti in favore del erano relativi a prestazioni urgenti e CP_1 indifferibili, quali “l'emergenza smaltimento rifiuti”, per cui non era possibile richiedere la sottoscrizione ad horas di un contratto scritto.
Costituendosi tempestivamente in giudizio, il ha chiesto il rigetto dell'appello, CP_1 invocando la correttezza della decisione impugnata.
All'udienza del 25.6.2025 sulla base delle conclusioni precisate dalle parti nelle note di trattazione scritta ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., la causa è stata trattenuta in decisione con assegnazione alle stesse di termini di cui all'art. 190 c.p.c.
L'appello è infondato e va rigettato sulla base delle motivazioni di seguito esposte.
Esaminando le questioni secondo il principio della ragione più liquida, deve darsi priorità alla trattazione del terzo motivo di appello, concernente la contestazione circa la mancanza del contratto scritto, giacché le questioni ivi prospettate risultano idonee ad assorbire gli ulteriori motivi di impugnazione formulati dall'appellante e volti a far riconoscere pieno valore probatorio ai documenti depositati.
La presente decisione, quindi, è stata adottata applicando il criterio della “ragione più liquida”, quale strumento in grado di perseguire obiettivi di efficienza decisionale, in armonia con il principio di ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost.; “esso, infatti, abilita il giudice ad individuare in chiave selettiva la questione di più agevole e pronta soluzione, prescindendo da qualsiasi ordine logico di esame prefissato, così da comportare un risparmio di attività cognitivo-decisorie là dove la definizione di una certa questione consente di pretermettere la valutazione di altre” (cfr. Cass.
S.U., n. 24172/2025).
Ciò posto, con il terzo motivo di appello, il ha contestato che la forma scritta del Parte_1 contratto sarebbe necessaria ad substantiam, deducendo che essa, in realtà, è richiesta soltanto ad probationem, ancor più tenuto conto che, all'epoca delle prestazioni in esame, il era CP_1 qualificato come ente pubblico economico e che i servizi eseguiti in favore dello stesso erano relativi a prestazioni urgenti e indifferibili, quali “l'emergenza smaltimento rifiuti”.
Il motivo è infondato e va rigettato.
In via preliminare, va dato atto che sulla natura del l'appello si presenta CP_1 contraddittorio, atteso che, nel primo motivo, sembra indicare come pacifica la natura non economica dello stesso e, poi, nel terzo ne invoca la natura economica al fine di escludere l'applicabilità delle regole sulla necessaria forma scritta dei contratti.
In ogni caso, questa Corte condivide l'orientamento ormai prevalente nella giurisprudenza di legittimità e di merito, secondo cui il Controparte_2 ha natura di ente pubblico non economico e, pertanto, è riconducibile nel novero delle Pubbliche
3 Amministrazioni ai sensi dell'art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001 (cfr. Corte cost. n. 289/2019; Cass.
n. 31055/2024; Consiglio di Stato n. 802/2015; Corte di Appello di Napoli, sent. n. 2027/2022;
Tribunale di Napoli, sent. n. 5687/2023; Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sent. n. 430/2023).
L'indagine volta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta in concreto, tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l'attività con riferimento agli scopi dell'ente medesimo, non rilevando a tal fine, l'oggetto dell'attività stessa (cfr. tra tante
Cass. n.15661/2006; Cass. 10968/2001).
Ritiene il Collegio di dover sottolineare innanzitutto come il nasca Controparte_2
“coattivamente” ai sensi del D.L. 23.5.2008 (convertito nella legge n. 123/2008) in seguito allo scioglimento dei precedenti consorzi di bacino delle Province di e Caserta e la contestuale CP_2 loro riunione in un unico consorzio la cui amministrazione viene affidata ad un Gestore Unico. La sua disciplina generale è contenuta in alcune ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri ed in particolare nell'ordinanza n. 3686 del 1.7.2008, emanata ai sensi dell'art. 5 della legge n.
225/1992, riguardante la specifica disciplina dello stato di emergenza e del potere di ordinanza riconosciuto al P.C.D.M anche “in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico”. Tali ordinanze hanno (cfr. Consiglio di Stato 8.6.2011 n.
3502) carattere generale ed astratto ed assumono valenza innovativa dell'ordinamento, sottolineando come nell'art. 8 di tale ordinanza n. 3686/2008 si delinea chiaramente la natura pubblicistica dell'Ente in questione.
A ciò si aggiunga che, nel caso in esame, ai sensi dell'art. 1, comma 3, dello Statuto prodotto in atti, “il dotato di personalità giuridica di Controparte_3 diritto pubblico e di autonomia imprenditoriale ed è disciplinato dalle norme del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, contenente il Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”.
Peraltro, ai sensi dell'art. 23 del medesimo Statuto, “il informa la propria attività a CP_1 criteri di efficacia, efficienza e trasparenza, nel rispetto del vincolo dell'economicità” (comma 1) ed “ha l'obbligo del pareggio di bilancio preventivo da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi
e dei ricavi, compresi i trasferimenti” (comma 2).
Al fine di dissipare eventuali dubbi che potrebbero sorgere dal richiamo al “rispetto del vincolo dell'economicità”, appare opportuno evidenziare che il richiamo a tale criterio è ridimensionato dallo svolgimento dell'attività in regime di non concorrenza, nonché dalle altre clausole statutarie che prevedono la possibilità di erogazione dei servizi a costi non economici e la provenienza delle risorse per la gestione anche dai contributi effettuati dai Comuni. Da un lato, dunque, il è CP_1 assoggettato ad una disciplina pubblicistica;
dall'altro lato, non fonda la sua attività su criteri di rendimento e redditività.
4 Non può, quindi, dubitarsi del fatto che ai rapporti intercorsi tra le parti debba applicarsi la normativa che impone la stipulazione per iscritto di ogni accordo negoziale e ciò alla luce del consolidato principio secondo cui “la Pubblica Amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta, richiesta ad substantiam, il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell'atto rilevabile anche d'ufficio. Né può darsi rilievo a comportamenti taciti o manifestazioni di volontà altrimenti date, in quanto la forma scritta ad substantiam è uno strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa sia nell'interesse del cittadino che della stessa Pubblica Amministrazione” (ex multis Cass.,
20340/2010).
L'imposizione della forma scritta per tutti i contratti della Pubblica Amministrazione, infatti, essendo contenuta in norme dettate in materia di contabilità generale dello Stato, costituisce la regola generale certamente valida per tutte le Pubbliche Amministrazioni (cfr. artt. 16 e 17 R.D.
2440/1923). In altri termini, i contratti degli enti pubblici - in forza di quanto disposto dagli artt. 16
e 17 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 - devono sempre essere conclusi per iscritto, essendo altrimenti nulli, sicché la loro conclusione e il loro contenuto non possono essere mai desunti da atti o fatti concludenti (cfr., ad esempio, Cass. 638/2019, Cass., 8621/2006 e Cass., 26047/2005).
Deve, pertanto, ritenersi corretta la statuizione del Tribunale, che ha escluso la possibilità di condannare il al pagamento delle prestazioni effettuate dalla in mancanza di CP_1 Parte_1 prova della sottoscrizione di un contratto scritto tra le parti, non essendo prevista in tale ipotesi nessuna forma equipollente. Risultano, pertanto, irrilevanti i richiami dell'appellante alla registrazione delle fatture nella contabilità del e al concreto svolgimento del servizio. CP_1
In senso contrario, non rileva né la circostanza prospettata dall'appellante, secondo cui a partire dal 1.6.2005, la società EC TR (poi divenuta ) sarebbe divenuta una società in Parte_1 house dello stesso , poiché anche in tale ipotesi, per il principio della distinta Controparte_2 soggettività giuridica, sarebbe stata ugualmente necessaria la forma scritta ad substantiam;
né, tantomeno, l'asserita natura indifferibile ed urgente delle prestazioni effettuate, atteso che secondo l'orientamento pacifico della Suprema Corte (cfr. Cass. n. 21620/2025) “l'accertata assenza della forma prescritta dalla legge per i contratti della pubblica amministrazione è da sola sufficiente a sostenere la decisione che ha dichiarato la nullità del contratto per cui è causa”.
Parimenti, non può assumere rilievo ai fini di una diversa decisione, l'argomentazione dell'appellante per cui all'epoca dello svolgimento delle prestazioni (2003-2006) il CP_1 sarebbe stato qualificato ente pubblico economico: l'appellante non solo non ha indicato con quale dei due consorzi unificati nel 2008 il rapporto era sorto, ma neppure ha depositato in atti il relativo statuto, al fine di consentire una verifica sulla effettiva natura dell'ente.
5 Il rigetto del terzo motivo di appello, poiché la statuizione sulla necessità della forma scritta ad substantiam è sufficiente da sola a sostenere la decisione di rigetto della domanda adottata dal primo giudice, determina l'assorbimento degli ulteriori motivi di appello formulati dal Parte_1
(idoneità dei documenti prodotti a dimostrare il credito azionato).
Le spese di lite del presente grado di giudizio, tenuto conto del consolidarsi dell'orientamento circa la natura di ente pubblico non economico del solo dopo la proposizione dell'appello CP_1
e, comunque, della presenza, ancora oggi, di minoritari precedenti di segno contrario, vanno interamente compensate tra le parti.
In ossequio alla disposizione di cui all'art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. 30 maggio 2002, n.
115, va, infine, dato atto della sussistenza dei presupposti dell'obbligo dell'appellante di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello proposto.


P.Q.M.


La Corte di Appello, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dal
[...] in liquidazione, avverso la sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere Parte_1
n. 2714/2020 del 23.11.2020, nei confronti del Controparte_2
, così provvede:
[...]
1) rigetta l'appello e conferma la sentenza impugnata;

2) compensa interamente tra le parti le spese di lite del presente grado di appello;

3) dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello proposto.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 5.11.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente dott.ssa Federica Salvatore dott. Fulvio Dacomo
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