N. R.G. 787/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA
I SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Giuseppe De Rosa Presidente dott.ssa Annarita Donofrio Consigliere avv. Andrea Di Gregorio Consigliere Ausiliario Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. r.g. 787/2024 promossa da:
C.F. ), Parte_1 C.F._1 con il patrocinio dell'avv. MARCHIONE LUIGI,
APPELLANTE contro
Controparte_1
(C.F. ),
[...] P.IVA_1 con il patrocinio dell'avv. CREMONINI GIAN PATRIZIO,
APPELLATA
IN PUNTO: appello avverso la sentenza della Tribunale di Bologna n.
2414/2023 – oggetto: altre controversie di diritto amministrativo.
Rimessa in decisione ai sensi dell'art. 352 c.p.c. all'udienza del 27 maggio pagina 1 di 13 2025, celebrata in forma cartolare, mediante trattazione scritta, sulle seguenti
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso ai sensi dell'art. 352 c.p.c. e come da note scritte.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Con atto di citazione del 22.09.2021, il signor in qualità di Parte_1
titolare dell'omonima impresa individuale agricola, conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Bologna l' Controparte_2
(di seguito anche solo “ ”), allegando:
[...] CP_1
− di essere titolare dell'azienda agricola omonima che conduceva in affitto vari terreni in Provincia di Piacenza per l'esercizio della propria attività;
− che la normativa vigente riconosceva alle aziende agricole il diritto di accedere a misure di sostegno allo sviluppo rurale disposte dall'Unione
Europea;
− che, in attuazione delle direttive comunitarie, il Ministero competente aveva istituito, quale organismo pagatore e responsabile della gestione dei fondi connessi ai titoli PAC (Politica Agricola Comune), l' ; CP_1
− che il beneficio era riconosciuto al detentore del titolo PAC mediante attivazione effettuata con la presentazione di apposita domanda;

− che si trattava di titoli legati alle superfici agricole di cui disponeva l'agricoltore, senza che assumesse rilievo il titolo di detenzione o di lavorazione del terreno (proprietà, affitto, comodato, etc.);
− che, quindi, il pagamento era proporzionale alle superfici coltivate;

− che nell'esercizio della sua attività di controllo, la Guardia di Finanza, con processo verbale di constatazione del 22.03.2018, contestava al signor l'irregolarità delle domande relative alle campagne 2011 Pt_1
pagina 2 di 13 e 2012, per le quali aveva percepito il complessivo importo di Euro
10.754,22;
− che, in particolare, veniva contestata l'asserita violazione dell'art. 2, legge n. 898/1986, eccependo la presunta irregolarità dei contratti di affitto su cui si fondava la detenzione dei terreni;

− che tale contestazione risultava del tutto infondata, non essendo stato accertato se i terreni fossero stati effettivamente lavorati materialmente dall'attore, prescindendo dall'eventuale regolarità del titolo;

− che l'istruttoria della G.d.F. era carente e inadeguata rispetto all'accertamento della falsità del contratto di affitto verbale registrato, che costituiva il titolo di godimento e della lavorazione del terreno, nonché della presentazione delle domande ad;
CP_1
− che il signor disponesse dei terreni era provato, in primo luogo, Pt_1
dal fatto che solamente la sua azienda aveva inserito tali appezzamenti siti in Comune di Villanova sull'Arda nelle proprie domande, essendo esclusa la possibilità che per un singolo terreno fosse possibile una duplice erogazione di contributi;

− che era consolidato il principio in forza del quale, anche a fronte di un titolo formalmente irregolare, il diritto maturava se il conduttore aveva materialmente coltivato il terreno;

− che avrebbe dovuto valorizzare l'elemento oggettivo della CP_1
materiale disponibilità in capo al signor del fondo e della sua Pt_1
lavorazione, nonché quello soggettivo dell'esistenza di un titolo idoneo alla erogazione del contributo;

− che, in ogni caso, con provvedimento del 21.01.2021, il competente dipartimento della Regione Emilia-Romagna archiviava il procedimento amministrativo introdotto nei confronti del signor in quanto il Pt_1
diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni indicate pagina 3 di 13 dalla legge n. 689/1981 si era prescritto per decorso del termine quinquennale, decorrente dall'ultimo versamento (14.12.2012);
− che, ciò nonostante, intendeva ottenere la restituzione delle CP_1
somme sopraindicate asserendo che esse sarebbero rientrate nella categoria generale dell'indebito oggettivo, soggetto a prescrizione decennale;

− che il credito sarebbe stato, comunque, prescritto trovando ,invece, applicazione il termine quinquennale.
L'attore concludeva chiedendo che fosse annullata o, comunque, dichiarata invalida la determinazione n. 894/2021 con la quale veniva richiesta CP_1
la restituzione dei contributi erogati in suo favore.
Si costituiva l' Controparte_2
eccependo la nullità dell'atto di citazione e, nel merito, chiedendo
[...]
il rigetto delle domande attoree, deducendo, tra l'altro:
− che nell'ambito del sistema PAC, gli agricoltori avevano la possibilità di accedere a una molteplicità di contributi, tra i quali il c.d. “premio titoli” destinato a garantire un sostegno all'attività dell'impresa;
− che i c.d. “diritti di aiuto” o “titoli” erano stati introdotti dal Reg. CE n.
1782/2003 al fine di semplificare l'erogazione dei contributi comunitari;

− che, in particolare, al momento dell'inizio dell'attività di ciascun
“nuovo agricoltore” questi riceveva dalla riserva titoli nazionale un numero di titoli corrispondente agli ettari di terreno effettivamente condotti e ciascun titolo consentiva la percezione di un contributo determinato in misura fissa;

− che ciascuna impresa aveva il diritto di chiedere la corresponsione del c.d. “premio titoli” annuale, calcolato in base ai titoli posseduti, mediante la presentazione della domanda (c.d. “Domanda Unica”), nella quale indicare sia il numero di “titoli”, sia gli estremi catastali dei terreni agricoli effettivamente condotti;

pagina 4 di 13 − che, tuttavia, la normativa coordinata a livello europeo e nazionale specificava che il richiedente aveva diritto al contributo se in possesso sia dei titoli, sia della disponibilità giuridica dei terreni indicati nella domanda mediante titolo di proprietà o negoziale;

− che, in difetto di uno dei requisiti, la domanda doveva considerarsi indebitamente proposta, con diritto alla ripetizione ex art. 58 Reg. CE n.
1122/2009;
− che, con riguardo alla legittima provenienza dei titoli, l'ordinamento vietava l'erogazione di pagamenti ai soggetti che avessero creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenerli al fine di trarne un vantaggio contrario agli obiettivi del regime di sostegno alle imprese agricole;

− che, inoltre, le norme stabilivano che i diritti indebitamente assegnati si consideravano tali fin dall'inizio e dovevano essere recuperati in conformità all'art. 80 reg. cit. con applicazione di interessi nella misura ivi determinata;

− che, quanto alla disponibilità giuridica o titolata dei terreni, la giurisprudenza aveva chiarito che il richiedente doveva averne il possesso in qualità di proprietario o in forza di titolo idoneo alla conduzione del fondo (affitto, locazione, comodato, usufrutto, enfiteusi, etc.), non essendo sufficiente la mera occupazione senza titolo del fondo;

− che, in questo contesto normativo, risultava che il signor fosse Pt_1
stato per breve tempo titolare dell'omonima impresa individuale, operante nel biennio 2011/2012 e cessata il 31.12.2012;
− che l'attore era coniugato con la signora la quale, con il Persona_1
fratello conduceva l'azienda agricola OS RI e LU CP_3
Società Agricola s.s.”, attiva da decenni in Comune di Cortemaggiore
(Piacenza);
pagina 5 di 13 − che la G.d.F. aveva svolto accertamenti per verificare la legittima erogazione dei contributi alle aziende agricole del piacentino;

− che all'esito dei controlli, con verbale del 22.03.2018, la Pt_2
accertava che il signor con il concorso della società agricola Pt_1
aveva simulato lo svolgimento di attività agricola al fine di Per_1
ottenere, nella sua apparente qualità di “nuovo agricoltore”,
l'assegnazione di n. 14 titoli prelevati dalla riserva nazionale, ottenendo un premio titoli per le annualità 2011/2012 di complessivi Euro
10.754,22;
− che, in particolare, l'attore aveva falsamente denunciato all'Ufficio del
Registro la stipulazione con i signori e , Parte_3 Controparte_4
da un lato, e con i signori e Persona_2 Persona_3 Pt_4
dall'altro, di plurimi contratti di affitto di terreni siti in Comune
[...]
di Villanova d'Arda (Piacenza);
− che i proprietari, interrogati dagli operanti, avevano negato di aver affittato tali terreni al signor risultando, invece, che gli stessi Pt_1
risultavano regolarmente affittati alla società agricola Per_1
− che dalla contabilità dell'azienda dell'attore non risultava versato alcun canone d'affitto, mentre i contributi pubblici ottenuti risultavano trasferiti alla società agricola che, alla cessazione della ditta Per_1
individuale Varani, aveva acquistato i titoli controversi;

− che la G.d.F. concludeva il proprio accertamento contestando la violazione dell'art. 3 legge n. 898/1986 per avere l'attore creato artificiosamente le condizioni per ottenere l'accesso alla riserva nazionale titoli, in assenza di terreni realmente condotti e utilizzando l'artifizio simulatorio di n. 2 contratti verbali falsi;

− che anche l'azienda agricola veniva imputata dell'illecito a titolo Per_1
di concorso;

pagina 6 di 13 − che gli esiti dell'accertamento venivano comunicati, come per legge, anche all' ; CP_1
− che, in esito al rapporto della G.d.F., il 29.03.2021 avviava il CP_1
procedimento per il recupero dei contributi erogati, dandone avviso ai soggetti coinvolti;

− che il signor svolgeva deduzioni difensive senza contestare le Pt_1
circostanze accertate dalla G.d.F., limitandosi a eccepire la prescrizione del diritto di alla restituzione;
CP_1
− che con determinazione dirigenziale del 23.06.2021 n. 894, l'ente convenuto confermava l'istruttoria della G.d.F., accertando l'obbligo dell'attore di restituire i titoli controversi in quanto illegittimamente acquisiti;

− che l'atto di citazione avversario era nullo, non consentendo di comprendere quale diritto il signor avesse inteso azionare, non Pt_1 potendo chiedere all'A.G.O. l'annullamento della determinazione n. 894/2021; CP_1
− che, in ogni caso, nel merito, le contestazioni avversarie erano infondate, trovando pieno riscontro i fatti accertati dalla G.d.F. e recepiti dall'ente convenuto;

− che priva di pregio era la circostanza che fosse stato il signor e Pt_1
non la società agricola a inserire i terreni in contestazione nelle Per_1
Domande Uniche 2011 e 2012, considerato che l'operazione aveva proprio lo scopo di ottenere indebitamente l'assegnazione di titoli mediante la simulazione di conduzione di terreni di cui non aveva la disponibilità;
− che era infondata l'affermazione secondo cui la giurisprudenza contabile avrebbe consentito di superare la documentata insussistenza dei citati contratti di affitto se fosse stata provata la effettiva pagina 7 di 13 coltivazione del terreno, in quanto i precedenti presupponevano tutti la necessità di un titolo legittimante la conduzione del fondo;

− che, in ogni caso, il signor né con le difese svolte in sede Pt_1
amministrativa, né con l'atto di citazione, aveva offerto prova dell'effettiva conduzione del terreno;

− che non era condivisibile la tesi secondo cui l'onere di provare tale circostanza incombeva sull'amministrazione e non sull'attore;
− che il richiedente il contributo doveva, comunque, provare la disponibilità giuridica dei terreni indicati nella domanda, vale a dire la legittima disponibilità degli stessi in forza di un ben preciso titolo di proprietà o negoziale;

− che spettava al soggetto che censurava un provvedimento amministrativo dimostrare i fatti posti a fondamento delle proprie censure;

− che, infine, dovevano essere respinte le contestazioni circa la pretesa prescrizione del diritto alla ripetizione dell'indebito, non potendosi attribuire rilevanza all'ordinanza di archiviazione della Regione Emilia
Romagna 21.01.2021, riguardando questa solo le sanzioni conseguenti agli illeciti e non contemplando il recupero delle somme indebitamente percepite;

− che era pacifico che il diritto dell'amministrazione alla ripetizione si prescriveva in dieci anni.
Dopo il deposito delle memorie previste dall'art. 183, sesto comma, c.p.c., senza svolgere ulteriore attività istruttoria, il Tribunale di Bologna, con sentenza n. 2414 depositata il 16.11.2023, pur riconoscendo la validità dell'atto di citazione, respingeva la domanda attorea sul presupposto che colui che chiedeva la concessione del beneficio doveva provare, oltre alla coltivazione dei terreni, anche l'acquisto della disponibilità del fondo in forza di un legittimo titolo.
pagina 8 di 13 Nel caso in esame era emersa la insussistenza degli accordi verbali registrati dal signor il quale nulla aveva dedotto in merito alle risultanze Pt_1
dell'accertamento svolto dalla e recepito da , limitandosi a Pt_2 CP_1
contestare gli omessi approfondimenti sull'effettività di coltivatore dei fondi agricoli, circostanza, come già precisato, necessaria, ma non sufficiente a ottenere l'erogazione dei contributi.
∞ ∞ ∞
Avverso tale decisione ha proposto rituale appello il signor per Parte_1
i seguenti motivi.

1. Il Tribunale è incorso in vizio di omessa motivazione per non essersi pronunciato sull'eccezione di prescrizione, sul cui accoglimento si insiste sulla base delle deduzioni già svolte nel corso del giudizio di primo grado.

2. Le istanze istruttorie che avrebbero consentito di provare che il signor ha di fatto condotto e coltivato i fondi per i quali sono stati Pt_1
erogati i contributi non sono state ammesse e, pertanto, si chiede che vengano ammesse in questa fase, considerate la confusionarietà delle dichiarazioni rese dai concedenti e la specificità delle istanze stesse.
Si è costituita l' Controparte_2
eccependo la inammissibilità dell'appello e, nel merito,
[...]
chiedendone in ogni caso il rigetto.
Le parti hanno precisato le conclusioni ai sensi dell'art. 352 c.p.c. e come da note scritte e la causa è stata rimessa al collegio per la decisione all'udienza del
27 maggio 2025, celebrata in forma cartolare, mediante trattazione scritta.
∞ ∞ ∞
Il Tribunale non si è pronunciato sull'eccezione di prescrizione formulata da parte attrice/appellante, che, seppur non espressamente dedotta in sede di conclusioni, è stata certamente proposta sin dall'atto introduttivo del giudizio.
pagina 9 di 13 Essa, tuttavia, è manifestamente infondata.
L'ordinanza di archiviazione della Regione Emilia Romagna del 21.01.2021, su cui si basa l'eccezione, si è limitata ad accertare l'intervenuta prescrizione delle sanzioni conseguenti agli illeciti amministrativi accertati a carico di e della Società Agricola Bosi per l'indebita percezione da parte Parte_1
del primo di contributi comunitari, senza disporre alcunché circa il recupero delle somme pagate a controparte a titolo di contributo, azione che spetta esclusivamente ad . CP_1
L'ordinamento introduce un sistema di recupero delle somme dovute dal percettore avente natura “duale”, nel quale la restituzione delle somme erogate a titolo di contributi è di competenza dell'Agenzia appellata, mentre l'applicazione delle sanzioni amministrative è rimessa al competente ufficio regionale.
La natura delle due azioni è, con tutta evidenza, diversa, come accertato anche dagli interpreti, che hanno correttamente qualificato l'azione di restituzione dei contributi illegittimamente percepiti come condictio indebiti, per questo soggetta all'ordinaria prescrizione decennale, peraltro decorrente dal momento in cui l'Agenzia abbia ricevuto la comunicazione da parte della (si Pt_2
vedano: Cons. Stato, Ad. Sez. I, parere n. 599/2021; Cons. Stato, sez. I, sent. n.
1847/2021; Trib. Roma, sez. II, sent. n. 12514/2023).
Diversamente, il regime sanzionatorio è regolato dalla legge n. 689/1981 e, in particolare, dall'art. 28 che stabilisce il termine breve di cinque anni per l'estinzione del diritto alla riscossione, in questo, caso delle sole sanzioni irrogate dalla Regione.
Il diritto di ripetere l'indebito di non si è, quindi, estinto per CP_1
prescrizione.
∞ ∞ ∞
Anche il secondo motivo di impugnazione non merita accoglimento.
pagina 10 di 13 La censura si concentra sulla mancata ammissione delle istanze istruttorie formulate dall'attore nel corso del giudizio di primo grado, che sarebbero state idonee a provare “l'esistenza degli elementi relativi alla fattuale conduzione e coltivazione dei fondi”.
eccepisce la mancata riproposizione di tali istanze in sede di CP_1
precisazione delle conclusioni da intendersi, quindi, rinunciate.
L'eccezione è fondata perché nel caso in esame parte attrice non solo non ha riproposto le istanze istruttorie in sede di precisazione delle conclusioni, ma ha anche omesso qualsiasi riferimento a esse nelle difese conclusionali di prime cure.
Trova, quindi, applicazione il principio ribadito recentemente da Cass. civ., ord. n. 12791/2025, secondo cui, “nel caso in cui il giudice di primo grado non accolga alcune richieste istruttorie, la parte che le ha formulate ha l'onere di reiterarle al momento della precisazione delle conclusioni, in modo specifico, senza limitarsi al richiamo generico dei precedenti atti difensivi, poiché, diversamente, devono ritenersi abbandonate e non più riproponibili in sede di impugnazione;
tale presunzione può essere ritenuta, tuttavia, superata dal giudice di merito, qualora, dalla valutazione complessiva della condotta processuale della parte o dalla connessione della richiesta non riproposta con le conclusioni rassegnate e con la linea difensiva adottata nel processo, emerga una volontà inequivoca di insistere sulla richiesta pretermessa, attraverso l'esame degli scritti difensivi”.
Deve, invece, escludersi, nel caso in esame, che la presunzione di rinuncia sia superata, non emergendo dalla valutazione complessiva della condotta processuale della parte, dalla connessione della richiesta non riproposta con le conclusioni rassegnate e con la linea difensiva adottata nel processo, nonché, come già precisato, dalle difese conclusionali, la volontà inequivoca del signor di insistere sulla richiesta omessa. Pt_1
pagina 11 di 13 In ogni caso, quand'anche non si fosse perfezionata la rinuncia presuntiva, le prove non potrebbero essere ammesse, avendo il primo giudice adeguatamente e condivisibilmente motivato sulla loro inammissibilità perché pacifiche
(capitolo a)), generiche (capitoli da b) a d)), da provare documentalmente
(capitolo e)), irrilevanti e generiche (capitolo f)), con ordinanza del
28.11.2022, senza che l'appellante abbia in questa fase preso posizione, neppure genericamente, sugli specifici motivi di inammissibilità individuati dal
Tribunale.
Infine, poiché la prova è volta a dimostrare la conduzione di fatto del fondo, essa sarebbe, comunque, irrilevante, considerato che, come ampiamente motivato nella sentenza impugnata, la concessione dei benefici spetta a chi, oltre a condurre i terreni, abbia acquisito la disponibilità del fondo in forza di un legittimo titolo, non potendosi riconoscere alcuna tutela a chi abusivamente li coltivi.
Anche su questo punto, l'appello è carente, in quanto non formula alcuna censura in relazione alla dichiarata insufficienza del mero potere di fatto esercitato sul fondo al fine ottenere il riconoscimento del diritto a percepire i contributi previsti a favore degli agricoltori.
∞ ∞ ∞
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate a favore dell'agenzia appellata sulla base dei parametri medi previsti dal d.m. n. 147/2022, entrato in vigore il 23.10.2022 per lo scaglione di riferimento (cause di valore compreso tra Euro 5.201,00 ed Euro 26.000,00); con esclusione dei compensi per la fase di trattazione/istruttoria in quanto non svolta.
Sussistono, inoltre, i presupposti per l'applicazione nei confronti dell'appellante dell'art. 13, primo comma quater, d.P.R. n. 115/2002.


P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza ed eccezione pagina 12 di 13 disattesa o assorbita, così dispone:
I – respinge l'appello;
II – condanna il signor alla refusione in favore Parte_1
dell' delle Controparte_2
spese di lite che liquida in Euro 3.966,00, oltre spese forfettarie e accessori di legge;

III – sussistono i presupposti per l'applicazione nei confronti dell'appellante dell'art. 13, primo comma quater, d.P.R. n. 115/2002.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 7 ottobre 2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente avv. Andrea Di Gregorio dott. Giuseppe De Rosa
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