R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI P^ALERMO PRIMA SEZIONE CIVILE composta dai sigg.ri Magistrati dr. Giovanni D'Antoni Presidente dr. Angelo Piraino Consigliere dr. Riccardo Trombetta Consigliere rel. riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 2141/2019 del ruolo generale degli Affari
Civili Contenziosi, promossa in questo grado di giudizio
DA
[...]
Parte_1
(C.F. , in persona dell'Assessore p.t., rappresentato e
[...] P.IVA_1
difeso ex lege dall'Avvocatura dello Stato di Palermo (C.F.
PEC: ; P.IVA_2 Email_1
Appellante
CONTRO
, (C.F./P. IVA , Controparte_1 P.IVA_3
in persona del Presidente e Rappresentante Legale pro-tempore, rap- presentato e difeso, per mandato in atti, dall'avv. Anna Mannone
(PEC: ; Email_2
Appellato
NEL GIUDIZIO DI APPELLO PROPOSTO AVVERSO la sentenza Tribunale di Palermo n. 2528/2019 del 22/05/2019;
OGGETTO: Controversie di diritto amministrativo;

CONCLUSIONI DELLE PARTI per l'appellante:
Corte di Appello di Palermo pag. 1 di 13 “Voglia l'Eccellente Corte adita, previa sospensione dell'efficacia esecutiva, an- nullare o comunque privare di effetti giuridici la sentenza del Tribunale civile di
Palermo n. 2528/2019 del 22 maggio 2019 per le ragioni sopra evidenziate. Con il favore delle competenze e degli onorari del doppio grado di giudizio, salve le spese prenotate a debito che saranno liquidate dall'Ufficio che cura il campio- ne”. per l'appellato:
“Voglia l'Ecc.ma Corte d'Appello di Palermo, rejetta ogni contraria istanza, eccezione e difesa:
1 In via preliminare: dichiarare l'inammissibilità dell'appello proposto dall'
[...]
Parte_2
per i motivi esposti nel punto “I”;
[...] nel merito:
2 ritenere e dichiarare infondato, in fatto e in diritto, l'appello promosso dall' Parte_2
e, per l'effetto,
[...]
confermare i capi della sentenza N. 2528/2019, resa dal Tribunale di Palermo in data 05/05/2019 (non notificata) ed oggetto dell'impugnazione;
3 rigettare la richiesta istanza di sospensione per mancanza dei presupposti;

4 con vittoria di spese e competenze di avvocato del presente giudizio e di quello di primo grado”.
IN FATTO
Con atto di citazione del 27/12/2016 il
[...]
Parte_3 conveniva innanzi al Tribunale di Palermo l
[...] [...]
Controparte_2
, per ottenere: -
[...]
l'annullamento (id est disapplicazione) del D.D.S. n. 7344 del
30.11.2016 avente ad oggetto l'emissione dei c.d. “mandati verdi” in
Corte di Appello di Palermo pag. 2 di 13 favore della e nei confronti dell'ente gestore Parte_1
per la somma complessiva di euro 143.528,14, volti al CP_1 recupero delle integrazioni di finanziamento operate a favore del mede- simo nell'ambito dei progetti finanziati relativi al P.R.O.F. 2007, ora stornate dalle somme dovute per i finanziamenti di cui al P.R.O.F.
2009; - la conseguente “reiscrizione” della somma di euro 143.528,14 in favore del predetto ente;
- la condanna dell
[...]
Parte_2
al pagamento degli in-
[...]
teressi moratori e legali per il periodo in cui ha indebitamente prelevato e trattenuto la predetta sorte di euro 143.528,14.
Con sentenza n. 2528/2019, pubblicata il 22.05.2019, il Tribuna- le di Palermo, previa disapplicazione del D.D.S. n. 7344 del
30.11.2016, accoglieva la domanda di parte attrice, rilevando che l'integrazione c.d. extra budget, nella misura di euro 143.528,14, era sta- ta richiesta e concessa in virtù del disposto di cui all'art. 39 comma 3 della L.R. n. 23/2002, a mente del quale “I pagamenti relativi alle spese del personale dipendente degli enti gestori delle attività di cui alla legge regionale
6 marzo 1976, n. 24 e successive modifiche ed integrazioni sono disposti mensil- mente. Gli enti gestori provvedono ad accendere apposito conto da utilizzare esclusivamente per tale voce di spesa e, per singolo progetto formativo, vengono accreditate, da parte dell'Amministrazione regionale, le risorse relative alla voce di costo del personale nella misura necessaria alla copertura integrale della stes- sa.”. Nello specifico la sentenza statuiva, da un lato, che l'integrazione extra budget di euro 67.047,81 era stata richiesta e concessa per il pa- gamento delle retribuzioni e degli oneri riflessi del personale dipendente dell'ente già stanziato nella sede di coordinamento regionale e poi tran- sitato alla sede provinciale di Palermo, e che, ove tale integrazione non fosse stata concessa, la avrebbe dovuto necessariamente attin- Pt_1 gere dalle risorse del fondo di garanzia previsto dalla circolare n.
Corte di Appello di Palermo pag. 3 di 13 10/FP/03 attuativa dell'art. 132 della L.R. 4/2003. Dall'altro afferma- va, quanto alla residua somma extra budget di euro 59.128,92, che co- munque il relativo recupero mediante compensazione ed emissione dei mandati verdi in favore della era da considerarsi illegittimo per Pt_1 violazione del principio dell'integrità dei pagamenti, sancito, prima, dall'art. 80 del Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, e, oggi, dall'art. 132 del Regolamento (CE) n. 1303 del 2013.
Con atto di appello del 13.11.2019 l
[...]
si duole delle suespo- Parte_2 ste statuizioni giudiziali. L'appellante rileva, quanto alla “reiscrizione” della somma extra budget in favore dell'Ente gestore , che CP_1
l'art. 23 della L.R. 36/1990, nel disciplinare le procedure per l'erogazione dei contributi per la formazione professionale da parte del-
, si fonda sulla programmazione preventiva della tipologia e Parte_4
delle modalità di effettuazione delle attività formative, ivi inclusa quella relativa ai costi ad esse collegati, che gli enti devono predisporre per ot- tenere i relativi finanziamenti. La necessaria programmazione preven- tiva esclude, quindi, la possibilità che gli enti di formazione professio- nale possano, in un momento successivo all'avvenuta erogazione dei contributi, richiedere e ottenere finanziamenti integrativi per far fronte a costi legati alle attività formative, pur se concernenti il pagamento delle retribuzioni del personale impiegato dall'ente. Deduce ancora che un ulteriore ostacolo alla concessione di contributi extra budget sarebbe costituito dal dettato normativo di cui alla L.R. 24/1976, il quale sanci- sce il principio di “non incrementabilità” del finanziamento destinato agli enti di formazione professionale. L'appellante rileva, altresì, che in ordine alle modalità di recupero di tale surplus illegittimo attraverso il meccanismo della compensazione con nuovi finanziamenti, ha errato il giudice di prime cure nel ritenere che il principio dell'integrità dei pa- gamenti – di matrice comunitaria – ne impedisca tout court la decurta-
Corte di Appello di Palermo pag. 4 di 13 zione. Deduce invece che la giurisprudenza comunitaria ha già più vol- te chiarito che il recupero del credito attraverso compensazione, al pari delle altre forme di recupero crediti, è funzionale a garantire che le ri- sorse stanziate siano utilizzate in conformità alla loro destinazione e in modo da assicurare l'efficacia del diritto comunitario, assunto questo che assurge a principio generale prevalente rispetto a quello dell'integrità dei pagamenti. Aggiunge, inoltre, che il citato principio di integrità dei pagamenti presuppone comunque a monte la legittimità dell'erogazione, mentre mai può essere invocato in presenza di un in- debito esborso.
Con comparsa di costituzione e risposta si è costituito in giudizio il il quale, anzitutto, Controparte_1
eccepisce l'inammissibilità dell'appello ex art. 342 c.p.c., denunciando che l'appellante non ha provveduto a indicare i capi della sentenza di cui chiede la riforma né le modifiche da apportare alla suddetta statui- zione, solo limitandosi a riproporre quanto già rappresentato negli scrit- ti difensivi del giudizio di primo grado. Rappresenta poi che le attribu- zioni patrimoniali di euro 67.047,81 e di euro 17.351,41, dalla stessa ri- cevute, costituiscono una mera integrazione al finanziamento già con- cesso, solo destinate al pagamento delle retribuzioni dei dipendenti poi inglobati nel giugno 2006 nella sede provinciale di Palermo a seguito della soppressione della sede di coordinamento regionale, circostanza non preventivabile al momento della richiesta di finanziamento. Rap- presenta, inoltre, che, come statuito dal giudice di prime cure, ove la non avesse provveduto all'erogazione delle predette somme Pt_1 avrebbe comunque dovuto procedere al pagamento delle retribuzioni del personale dipendente dell'ente in virtù di quanto stabilito dalla cir- colare n. 10/FP/03 attuativa dell'art. 132 della L.R. 4/2003 che, nella propria prospettazione, supererebbe il principio della non incrementabi- lità del finanziamento sancito dalla L.R. 24/1976. Quanto poi
Corte di Appello di Palermo pag. 5 di 13 all'importo di euro 59.128,92, pure decretato in favore della stessa, ec- cepisce che erroneamente è stato qualificato come integrazione e che più correttamente andrebbe inteso come “rettifica” al finanziamento originariamente concesso, poiché, per mero errore materiale, il predetto ente riportava nell'istanza di contributo la somma errata di euro
601.517,98 in luogo di quella corretta pari ad euro 667.228,76, effetti- vamente corrispondente al costo di gestione. Deduce poi che corretta- mente il giudice di prime cure ha statuito l'illegittimità del recupero del credito, poichè operato attraverso il meccanismo della compensazione con altro finanziamento, in quanto contegno contrastante con il diritto contestando l'esistenza del superiore principio generale che im- CP_3
porrebbe il recupero, anche attraverso compensazione, di risorse impie- gate per scopi diversi dalla loro destinazione, soprattutto perché non si riscontra alcuna distrazione illegittima di fondi pubblici.
All'udienza del 16.4.2025, celebrata mediante note scritte so- stitutive, le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni e con ordi- nanza del 2.5.2025 la causa è stata assunta in decisione, assegnando i termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito delle memorie conclu- sionali e delle note di replica.
IN DIRITTO
L'appellato ha eccepito anzitutto l'inammissibilità dell'atto di gravame ex art. 342 c.p.c.
Tale eccezione è però priva di fondamento. Come già chiarito dalla Suprema Corte a Sezioni Unite (cfr. SS.UU. n. 21199 del 2017) rispetto ai requisiti contenutistici dell'appello proposto dopo il 2012, escluso che questo debba rivestire particolari forme sacramentali o che debba contenere la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal D.L. n. 83/2012, poi convertito nella legge n. 134/2012, sanciscono che l'impugnazione deve contenere una chiara individua-
Corte di Appello di Palermo pag. 6 di 13 zione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice. L'atto di appello, nella specie, indica con chiarezza i punti del- la sentenza contestati ed espone in modo compiuto i motivi avversativi della diversa ricostruzione giudiziale, da sottoporre al giudice superio- re.
Nel merito, l'appello si rivela fondato.
Questa Corte rileva come copiosa giurisprudenza del giudice contabile – debitamente richiamata nell'atto di gravame – ha da tempo affermato l'illegittimità della prassi amministrativa di incrementare ex post l'importo del finanziamento erogato in origine (cd. finanziamenti extra budget). Nello specifico, con la sentenza del 29 ottobre 2012 n.
2947, confermata in grado di appello dalla sentenza del 19 settembre
2013 n. 259/A/2013, la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti ha qualificato come illeciti gli incrementi del contributo originariamen- te concesso per violazione della par condicio dei soggetti che hanno pre- so parte alla procedura selettiva e, dunque, delle dinamiche concorren- ziali. La procedura di concessione delle risorse, infatti, avendo lo scopo di selezionare il miglior programma delle attività formative, si fonda sul rispetto di requisiti che devono essere conosciuti da tutti i partecipanti in via preventiva. L'attribuzione di risorse in via successiva, quindi, si trasformerebbe in una inaccettabile alterazione del gioco della concor- renza.
Il giudice contabile, procedendo alla disamina della L.R.
24/1976, ha quindi condivisibilmente qualificato “limite invalicabile”
l'entità dei finanziamenti inizialmente concessi e a valere sulle somme stanziate nell'ambito del PROF. peraltro, che risulta insupera- Pt_5 bile anche a fronte di un aumento imprevedibile ed ex ante non preven- tivabile del costo legato alla gestione del personale a disposizione
Corte di Appello di Palermo pag. 7 di 13 dell'ente. Sebbene infatti la predetta normativa regionale imponga agli enti attuatori dei programmi di formazione di riconoscere al perso- nale iscritto all'albo di cui all'art. 14, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (personale docente dei corsi di formazione professiona- le), la continuità lavorativa e il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro di categoria, la Cor- te Costituzionale, nel vagliare positivamente la legittimità costituziona- le di tale impianto normativo, ha affermato l'impermeabilità del patri- monio regionale alle vicende contrattuali concernenti gli operatori del settore della formazione professionale, escludendo la possibilità di un ribaltamento sull'amministrazione del carico retributivo gravante sugli enti (cfr. sentenze nn. 437/1994, 407/1995 e 127/1996).
In ordine, poi, al disposto di cui all'art. 39 comma 3 della L.R.
23/2002, che impone all'amministrazione regionale di accreditare agli enti di formazione le risorse relative alla voce di costo del personale nella misura necessaria alla copertura integrale della spesa, la Corte dei
Conti ha argomentato sostenendo che tale obbligo «non sta a significare che il principio di non incrementabilità del finanziamento decretato per ogni singolo progetto diventi recessivo allorché si tratti di costi che comunque riguar- dano la spesa per il personale impiegato nella gestione dei progetti formativi;
piuttosto, con tale norma il legislatore ha inteso disciplinare l'attività di gestione degli enti di formazione per renderla trasparente, tenendo presente la finalità del corretto utilizzo dei fondi assegnati;
infatti, per la finalità di cui al citato comma
3, il successivo comma 4 statuisce, solo per l'esercizio finanziario 2002, che il di- partimento della formazione professionale avrebbe potuto autorizzare gli enti ge- stori di cui alla legge n. 24 del 1976 ad utilizzare gli avanzi di gestione maturati escludendo a priori qualsiasi integrazione di finanziamento da parte della Re- gione oltre il finanziamento decretato. Non sussiste alcuna altra norma di legge regionale che abbia autorizzato per gli esercizi successivi il finanziamento per le finalità suindicate».
Corte di Appello di Palermo pag. 8 di 13 Dalle predette considerazioni del giudice contabile, pienamente condivise da questa Corte già in più occasioni, discende inequivocabil- mente l'infondatezza della pretesa a erogazioni aggiuntive, stante l'ostatività del principio di non incrementabilità dei finanziamenti già concessi.
Esclusa dunque la debenza delle attribuzioni patrimoniali inte- grative di euro 67.047,81 e di euro 17.351,41, dalla stessa successiva- mente incassate in aggiunta alle spettanze di cui all'originario finan- ziamento a valere sul P.R.O.F. 2007 (in specie giusto D.D.G. n. 1116 del 19.6.2009), inconferente risulta altresì la deduzione secondo la qua- le tali somme sarebbero state comunque di spettanza per l'ente attoreo in virtù di quanto stabilito dalla circolare n. 10/FP/03, attuativa dell'art. 132 della L.R. 4/2003, atteso che l'istituito Fondo di Garanzia, oltre ad afferire al personale “già posto in mobilità o risultante in esubero ri- spetto alla programmazione del piano regionale dell'offerta formativa”, nonché titolare di contratto a tempo indeterminato, anche parziale, ed iscritto all'Albo previsto dall'art.14 della L.r. 24/1976 o la cui assunzione risul- ti regolarmente autorizzata alla data di entrata in vigore della L.r.
n.4/2003, presupposti tutti in alcun modo allegati, prima ancora che dimostrati lavoratore per lavoratore (solo risultando una scelta interna di accorpamento di sedi), non attribuiva comunque, per ciò solo, un di- ritto di credito soggettivo di fonte legale, come tale esercitabile sic et simpliciter dal titolare, ma solo un interesse legittimo, essendo previsti termini per la domanda ed una precisa procedimentalizzazione, peral- tro con contributi pubblici variabili a seconda dell'utilizzo altro o meno del singolo lavoratore in questione (cfr. artt. 4 e ss. della circolare cita- ta).
Parimenti non dovuta, in quanto anch'essa ascrivibile a integra- zione extra bilancio, va poi ritenuta anche l'ulteriore somma di euro
59.128,92 (qui giusto D.D.G. n. 1911 del 24.12.2007), a nulla rilevando
Corte di Appello di Palermo pag. 9 di 13 l'asserito errore di battitura in cui sarebbe incorso l'ente al momento di presentazione del progetto, errori che, proprio per quanto sopra detto, non possono che ricadere sul patrimonio del richiedente finanziamento, atteso che la procedura di concessione delle risorse, avendo lo scopo di selezionare il miglior programma delle attività formative, si fonda su dati immutabili che devono essere conosciuti da tutti i partecipanti in via preventiva, senza che tramite escamatoge si possa in seguito ottenere un surplus allegando errori in grado di alterare i dati su cui viene espres- so il giudizio comparativo.
L'appello, dunque, va anzitutto accolto in parte qua, ossia rispetto all'effettiva esistenza di un credito pecuniario illo tempore calcolato in euro 143.528,14.
Parimenti accoglibile risulta poi la censura impugnatoria relativa alla ritenuta illegittimità della compensazione mediante “emissione di mandati verdi” a valere sul nuovo finanziamento per il P.R.O.F. 2009, quale modalità di ripetizione delle somme extra budget erogate all' CP_1
Va rilevato, innanzitutto, che vietando qualsiasi onere sull'importo della partecipazione finanziaria dell'Unione europea,
l'articolo 80 del Regolamento CE n. 1083/2006, al pari dell'art. 132 del
Regolamento (CE) n. 1303/2013 che lo ha sostituito, e ora dell'art. 74 comma 1 del Reg. UE 2021/1060, recante disposizioni comuni appli- cabili ai vari Fondi europei, riprende la regola del pagamento integrale degli aiuti finanziari dell'Unione, già contenuta in altre normative, e in particolare nell'articolo 21, paragrafo 3, secondo comma, del Regola- mento CEE n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento CEE n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strut- turali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro,
Corte di Appello di Palermo pag. 10 di 13 come modificato dal Regolamento CEE n. 2082/93 del Consiglio, del
20 luglio 1993.
Gli è, però, che la Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha già chiarito che le norme che esprimono il principio del pagamento integra- le dei contributi comunitari sono volte a impedire che gli Stati membri operino sugli importi in questione detrazioni che siano direttamente e intrinsecamente correlate alle somme versate, come nel caso dei diritti per i servizi dell'autorità incaricata dei pagamenti (in tal senso si v.
Corte di Giustizia UE, sentenze del 7 ottobre 2004, Sve- zia/Commissione - C‑312/02, EU:C:2004:594, punto 22; del 5 ottobre
2006, Commissione/Portogallo - C-84/04, EU:C:2006:640, punto 35, e del 25 ottobre 2007, Porto Antico di Genova - C-427/05,
EU:C:2007:630, punto 13). Dette disposizioni non hanno invece inteso limitare i metodi, assai vari, di recupero dei crediti che sono previsti dalla legge nazionale, di tal che è stato espressamente ammesso che il diritto comunitario non osta a che uno Stato membro operi una com- pensazione tra un importo dovuto al beneficiario di un aiuto in base ad un atto comunitario e crediti esigibili del medesimo Stato membro, purché tale prassi non ostacoli il buon funzionamento della corrispon- dente politica dell'Unione e l'efficacia del diritto dell'Unione (Sentenza del 19 maggio 1998, e Parte_6 Parte_7

contro

C-132/95, Controparte_4
EU:C:1998:237, punti 54 e 60).
Nel caso di specie non risulta allora in alcun modo allegato, né ricavabile, che, rispetto al copioso finanziamento a valere sul P.R.O.F.
2009, lo storno di euro 143.528,14 abbia paralizzato l'annuale attività formativa dell' soprattutto considerato che trattavasi CP_1 oramai di saldo residuo sul progetto IF2009A0082.
Soprattutto però, ancora in fatto, è altresì a considerarsi che, co- me pure correttamente dedotto dall'appellata in comparsa conclusiona-
Corte di Appello di Palermo pag. 11 di 13 le (pag. 14), il Piano Regionale dell'Offerta Formativa 2009 della Re- gione IA (come del resto gli altri) era un programma di forma- zione professionale solo cofinanziato dal ) Controparte_5
nell'ambito del Programma Operativo Regionale (POR) Sicilia 2007–
2013, concorrendo al fine fondi statali e fondi regionali. Da alcunchè è possibile però trarre la fondatezza dell'allegazione attorea, soggetto sul quale gravava l'onere probatorio, secondo la quale il quoziente di fi- nanziamento decurtato con i c.d. mandati verdi esorbiterebbe rispetto alla quota domestica dello stesso, liberamente compensabile giusta normativa interna, trattandosi di crediti certi, liquidi ed esigibili, an- dando invece ad intaccare la quota Unionale ritenuta assolutamente in- tangibile. All'inverso, il DDS n. 9689 del 10.12.2015 che dispone l'incameramento “virtuale” del saldo sul progetto del P.R.O.F. 2009
“IF2009A00822”, sembra essere intervenuto in sostituzione di altro, proprio per non incidere prudenzialmente sul F.S.E.
Ne consegue che la decurtazione sui fondi a valere sul P.R.O.F.
2009 non può ritenersi nella specie illegittima.
La fondatezza dell'appello e la soccombenza dell'appellata ri- spetto ad entrambi i gradi di giudizio comporta l'addossamento del re- lativo carico delle spese di lite.


P.Q.M.


La Corte di Appello di Palermo, definitivamente pronunziando in or- dine all'appello proposto dalla
[...]
Parte_8
nei confronti del
[...] Controparte_1
, avverso la sentenza Tribunale di Palermo n. 2528/2019
[...]
del 22/05/2019:
• In riforma della sentenza impugnata, rigetta l'azione di accerta- mento negativo del credito di € 143.528,14, esperita dal CP_6
Corte di Appello di Palermo pag. 12 di 13 previa dichiarazione di illegittimità del Parte_9
D.D.S. n. 7344 del 30.11.2016;
• Accerta la legittimità dell'operata compensazione a valere sul fi- nanziamento del progetto “IF2009A00822” del P.R.O.F. 2009;
• Condanna il l pagamen- Controparte_1
to delle spese processuali riferibili all'amministrazione appellante per il giudizio di primo grado, che si liquidano in € 6.000,00, oltre accessori di legge.
• Condanna il l pagamen- Controparte_1
to delle spese processuali riferibili all'amministrazione appellante per il giudizio d'appello, che si liquidano in € 7.000,00, oltre accessori di leg- ge.
Così deciso in Palermo il 10.10.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
dott. Riccardo Trombetta dott. Giovanni D'Antoni
Il presente provvedimento viene redatto su documento informatico e sottoscritto con firma digitale dal Presidente del collegio dr. Giovanni D'Antoni e dal Consigliere relato- re dr. Riccardo Trombetta
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Corte di Appello di Palermo pag. 13 di 13