R.G. n. 794/2024
CORTE di APPELLO di BARI Prima Sezione Civile
*** REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Riunita in persona dei seguenti magistrati:
Dott.ssa Maria Mitola Presidente
Dott. Michele Prencipe Consigliere
Dott. Oronzo Putignano Consigliere rel. – est.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 794/2024 R.G.A.C.C., promossa da
in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso come in atti Parte_1
dall'avv. Pasquale Ceglie
- Appellante -
nei confronti di
“ in persona del liquidatore p.t., rappresentata Controparte_1
e difesa come in atti dall'avv. Giuseppe M. Sansonetti
- Appellata -
OGGETTO: “Contenzioso relativo a beni demaniali”.
1 Conclusioni delle parti: come da note di trattazione scritta depositate, ai sensi dell'art. 127-
ter cpc, in prossimità dell'udienza del 25.11.2025 all'esito della quale la causa è stata riservata in decisione.
FATTO E SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. – Con atto notificato il 14.02.1998 “ , a seguito della notifica dei due Controparte_1
avvisi di accertamento nn. C00707 02 e C 00707 03, emessi dal e relativi al Parte_1
pagamento del canone per l'occupazione del suolo pubblico per impianti pubblicitari pari a £.
117.156.000, oltre £. 34.170.973 a titolo di interessi, per l'anno 1995 e pari a £. 117.156.000, oltre a £. 22.557.223 a titolo di interessi, per l'anno 1996, ha agito in giudizio per ottenere l'annullamento dei suddetti avvisi di accertamento, dinanzi alla Commissione Tributaria
Provinciale di Bari, che ha accolto il ricorso con sentenza confermata dalla Commissione
Tributaria Regionale, poi cassata dalla Suprema Corte, che ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, così rimettendo le parti innanzi al Tribunale competente.
1.1. – Con atto di riassunzione ex art. 392 c.p.c. del 14.06.2011 , Controparte_1
assumendo come non dovuti i suddetti canoni di concessione, ha convenuto in giudizio, dinanzi al
CP_ Tribunale di Bari, il stessa al fine di ottenere la declaratoria di non debenza di CP_2
detti canoni e, in via gradata, qualora fossero ritenuti spettanti, il riconoscimento dei soli interessi legali, essendo gli importi illegittimi per l'assenza di un rapporto contrattuale e/o concessorio e,
inoltre, difettando una controprestazione dell' in grado di giustificare l'addebito di Parte_2
un canone concessorio ulteriore rispetto alla peraltro riferito ad impianti pubblicitari di Pt_3
esclusiva proprietà della Società. La riassumente ha, altresì, dedotto che l'Amministrazione
Comunale, in qualità di attore sostanziale, non avrebbe allegato, prima ancora che provato, i fatti costitutivi della sua pretesa creditoria.
2. – Il si è costituito in giudizio, contrastando l'avversa pretesa perché Parte_1
infondata in fatto e in diritto, nonché deducendo la correttezza del proprio operato.
2 3. – Con sentenza n. 2001/2024 l'adito Tribunale di Bari ha accolto la domanda ed ha condannato il al pagamento delle spese di lite, dichiarando non dovuti gli importi Parte_1
indicati negli avvisi di accertamento, posto che, sulla base dell'art. 9 co. 7 d.lgs. n. 507/1993, il canone concessorio non spetta nelle ipotesi, come quella in esame, di impianti pubblicitari di proprietà esclusiva del privato, nonché ove difetti la prova, gravante sull'Ente richiedente,
dell'esistenza di una concessione o locazione dei medesimi impianti.
4. – Avverso la sentenza il ha proposto appello, chiedendone la riforma sulla Parte_1
scorta di un unico complesso motivo.
5. – All'impugnazione ha resistito , che, dopo aver Controparte_1
ribadito il difetto assoluto di allegazione e di prova in ordine alla spettanza del canone concessorio,
come sarebbe confermato dalla stessa delibera dell'Ente nella quale l'importo è ancorato al rapporto giuridico sottostante instaurato con il privato, ha rilevato la conformità della pronuncia impugnata all'indirizzo dell'adita Corte di Appello di Bari, che si è già pronunciata nel medesimo senso con la sentenza n. 565/2020 (poi confermata dalla Corte Suprema di Cassazione con la decisione n. 22842/2024) in una vicenda speculare tra le medesime parti, sia pure relativa ad annualità diverse.
6. – In assenza di attività istruttoria, dopo il deposito degli scritti difensivi conclusivi delle parti, all'udienza del 25.11.2025 il Collegio ha riservato la causa in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. – Con l'unico motivo di appello il censura la sentenza impugnata sotto Parte_1
molteplici profili. In primo luogo, lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 7,
d.lgs. n. 507/93, per avere il primo giudice erroneamente ritenuto che la proprietà privata degli impianti pubblicitari escluda la debenza dei canoni concessori, nonostante, in base ad un'interpretazione letterale della disposizione normativa, la titolarità del diritto di proprietà,
rilevante ai fini della spettanza dei canoni concessori, non sia quella degli impianti pubblicitari,
3 bensì quella dei beni su cui i primi insistono, sicché la spettanza e la commisurazione dei canoni concessori ruoterebbe intorno all'occupazione del suolo pubblico col mezzo pubblicitario.
2. – In secondo luogo, l'appellante, dopo aver dedotto le differenze, sul piano della natura giuridica e della funzione, tra la e il canone di concessione, ha contestato la motivazione Pt_3
della sentenza impugnata nella parte in cui è stato affermato il difetto di allegazione e di prova circa l'esistenza del rapporto giuridico di concessione o locazione, senza considerare, non soltanto il contegno processuale non contestativo da parte della Società, che ha concluso per la non debenza dell'importo a titolo di canone concessorio, riconoscendone implicitamente la natura giuridica,
bensì anche la dicitura degli avvisi di accertamento, riportanti il titolo della pretesa, quale
“corrispettivo uso abusivo suolo pub.”, dunque imputabile all'occupazione abusiva del suolo pubblico, coerentemente al recente orientamento interpretativo della Corte Suprema di Cassazione.
3. – Il complesso censuratorio racchiuso nel motivo d'impugnazione merita accoglimento per le ragioni di seguito esposte.
3.1. – Innanzitutto, con riferimento all'art. 9 co. 7 D.lgs. n. 507/1993, a mente del quale
“Qualora la pubblicità sia effettuata su impianti installati su beni appartenenti o dati in godimento
al comune, l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità non esclude quella della tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di
concessione”, il Collegio non può condividere l'interpretazione del Tribunale di Bari, il quale, in effetti, subordina erroneamente il pagamento dei canoni concessori o di locazione alla titolarità
pubblica degli impianti per lo svolgimento dell'attività pubblicitaria. In realtà, nell'inciso con cui la norma enuncia che la pubblicità sia “effettuata su impianti installati su beni appartenenti o dati
in godimento al comune” l'appartenenza ovvero il godimento, di cui è titolare il Comune, è riferita ai beni e non agli impianti;
ne consegue che, difettando un'espressa menzione della titolarità
pubblica o privata degli impianti, il dato essenziale, ai fini della costituzione del rapporto di concessione o di locazione, risiede nella proprietà pubblica dei beni su cui gli impianti insistono.
D'altronde, tale opzione ermeneutica trova conforto nella “ratio” che è sottesa al rapporto
4 concessorio, posto che ad essere oggetto di concessione non sono gli impianti necessari per l'esercizio dell'attività, bensì il suolo o altro bene pubblico su cui gli impianti sono stati realizzati.
Pertanto, nel caso di specie, la (non dirimente) circostanza relativa alla pacifica proprietà privata degli impianti non implica l'illegittimità degli avvisi di accertamento e, quindi, l'infondatezza della richiesta di pagamento dei canoni di concessione.
3.2. – Tanto premesso, neppure può dubitarsi della “cumulabilità” dei diversi importi richiedibili dall'Ente comunale, a titolo di imposta comunale sulla pubblicità (ICP), di Pt_3
nonché di canone di concessione, atteso che tale possibilità, giustificata dalle differenze sul piano della natura giuridica, della causa e della funzione assolta da ciascuna delle suddette
“imposizioni”, si evince chiaramente dalla disposizione normativa sopra menzionata, così come interpretata anche in sede di giurisdizione amministrativa, fin dalla pronuncia del TAR Puglia del

9.03.2004 n. 1102, nella quale si evidenzia che “la TOSAP è una obbligazione tributaria nel
mentre il canone è obbligazione privata, rapportandosi la prima all'atto di concessione del suolo
che viene sottratto all'uso pubblico e la seconda al rapporto di godimento del bene stesso. Quanto
innanzi, come giustamente annotato nella sentenza di questo TAR n. 19/2003, trova riscontro
anche dal punto di vista contabile atteso che la tassa –entrata tributaria - trova allocazione nel
titolo II del bilancio degli enti locali, mentre il canone –entrata di diritto privato di natura
patrimoniale - trova sistemazione all'interno del titolo III del bilancio medesimo”.
4. – Acclarata l'irrilevanza della proprietà privata degli impianti, ai fini della valutazione della legittimità degli avvisi di accertamento, occorre ora esaminare se vi sia stato o meno l'uso del suolo pubblico. Sul punto, viene in rilievo il secondo profilo della motivazione censurato dall'appellante, incentrato sul difetto di allegazione e prova circa l'esistenza di una concessione o locazione tra la Società e l'Ente municipale.
4.1. – Al riguardo, è vero che, come dedotto dall'appellata, nel presente giudizio il Pt_1
riveste la qualità di attore in senso sostanziale, sicché su di esso grava l'onere di dimostrare Pt_1
l'esistenza del rapporto giuridico di concessione posto a fondamento della richiesta di pagamento;

5 tuttavia, è altrettanto vero che la pretesa creditoria contenuta negli avvisi di accertamento rinviene la propria giustificazione nella dicitura “corrispettivo uso abusivo suolo pub.”. Dunque, l'Ente
pubblico ha indiscutibilmente allegato che la fonte giuridica della richiesta di pagamento risiede nel fatto illecito dell'occupazione abusiva del suolo pubblico preordinata all'installazione degli impianti pubblicitari. Detta circostanza, più volte allegata negli atti di causa, non è stata mai oggetto di specifica contestazione dalla Società, che non soltanto si è limitata a eccepire genericamente “l'assoluta carenza del necessario supporto probatorio sui fatti costitutivi della
domanda” (pag. 1 delle note di replica), ma ha affermato di aver già regolarmente corrisposto l'importo previsto a titolo di (cfr. pag. 2 della comparsa di costituzione in appello), in tal Pt_3
modo implicitamente confermando, con dichiarazioni aventi carattere “confessorio”, l'utilizzo del suolo pubblico.
4.2. – Di talché, in applicazione del principio di non contestazione enunciato dall'art. 115
cpc, così come interpretato dal giudice nomofilattico (fin da Cass. S.U. 21.01.2002 n. 761 e, in seguito, da Cass. del 26.11.2020 n. 26908), può ritenersi provata la circostanza relativa all'occupazione abusiva del suolo pubblico da parte dell'appellata.
4.3. – In quest'ottica delibativa, gli elementi di fatto dedotti nel corso del giudizio nonché il contegno processuale tenuto dalle parti rendono sprovvista di fondamento la tesi della Società
secondo cui il Collegio sarebbe tenuto ad adeguarsi alla pronuncia della stessa Corte di Appello di
Bari del 22.04.2020 n. 565, emessa tra le medesime parti, ma con riferimento ad un arco temporale differente. Ciò in quanto non sussiste alcun obbligo di “conformazione” ad una precedente decisione dello stesso Ufficio giudiziario, ove risalente nel tempo e, soprattutto, allorquando essa non sia espressiva di un consolidato principio di diritto, ma sia il risultato di una diversa valutazione del comportamento processuale e della strategia difensiva delle parti.
4.3.1. – Dette conclusioni non mutano neppure avendo riguardo alla successiva decisione della Suprema Corte del 14.08.2024 n. 22842, la quale, sebbene abbia concluso definitivamente il giudizio, respingendo il ricorso del ha tuttavia rilevato l'inammissibilità del primo Parte_1
6 motivo inerente al riparto dell'onere probatorio (pag. 6). Dimodoché, la stessa pronunzia è
inidonea a produrre un effetto vincolante nel caso “de quo”, connotato, come sopra esposto, dalle suddette circostanze che conducono ad una diversa soluzione della controversia. D'altra parte, a tacer d'altro, l'irrilevanza del precedente richiamato dall'appellata emerge anche avendo riguardo al più recente indirizzo della Suprema Corte, seppur in tema di COSAP, affermativo del principio secondo cui il fatto illecito dell'uso abusivo del suolo pubblico può costituire il fondamento giuridico della richiesta di pagamento del predetto canone.
4.4. – Infatti, sul medesimo tema, la Suprema Corte ha, in più occasioni, confermato l'orientamento secondo cui “Il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP)
costituendo il corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione
abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici, è dovuto, anche nell'ipotesi richiamata
dall'art. 63, comma 2, lett. f), del d.lgs. n. 446 del 1997, relativa all'occupazione permanente di
spazi pubblici ad opera delle aziende di erogazione di servizi pubblici o di quelle che svolgono
attività ad essi strumentali, soltanto dal soggetto che realizza materialmente l'occupazione ed
assume, di diritto o di fatto, la veste di concessionario dell'uso speciale ed esclusivo del bene”
(Cass. del 27.06.2019 n. 17296), nonché, ancor più specificamente, la pronuncia del 10.06.2021 n.
16395 con cui i giudici di legittimità hanno precisato che “Il canone per l'occupazione di spazi ed
aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di
beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di
fatto dei menzionati beni…”.
4.5. – L'indirizzo giurisprudenziale testé richiamato, ancorché riferito al (canone Tes_1
che ha sostituito a far data dal 1°.

1.1999 la TOSAP), esprime un principio giuridico avente portata generale in tema di rapporto concessorio, come tale applicabile, “mutatis mutandis”, anche alle richieste di pagamento del canone di concessione, quale credito direttamente derivante dal suddetto rapporto di fatto, presupposto comune dei tre anzidetti istituti impositivi (ICP, TOSAP e canone di concessione). Ne consegue che, nella fattispecie in esame, essendo pacifica la circostanza
7 dell'assenza di un negozio concessorio e, al contempo, dell'uso abusivo del suolo pubblico, la fonte della pretesa creditoria oggetto degli avvisi di accertamento dev'essere identificata nel fatto illecito dell'utilizzo abusivo del suolo pubblico quale “concessione presunta”, atteso che la previsione dell'istituzione del canone di concessione era già contemplata dall'art. 9 co. 7 D.lgs. n.
507/1993 nonché dalle delibere del nn. 7473 del 31.12.1991 e 6232 del 4.12.1992. Parte_1
4.6. – In proposito, priva di pregio deve ritenersi l'eccezione della Società secondo cui la seconda delibera prevedeva che il canone dovesse essere determinato per metri quadri di area occupata, in riferimento alla tipologia di impianto utilizzato e alla natura del rapporto giuridico instaurato con il privato (locazione o concessione) (cfr. pag. 2 delle note conclusive di parte appellata), tenuto conto che il riferimento al rapporto concessorio o di locazione rappresenta la disciplina delle ipotesi “fisiologiche”, nelle quali il negozio giuridico è stato regolarmente stipulato tra il privato e la PA, ma ciò non vale a precludere l'applicazione della disciplina alle altre fattispecie “patologiche” di uso abusivo del suolo pubblico, laddove l'assenza di quel presupposto non può tradursi in un indebito vantaggio del privato che, tramite l'inosservanza del quadro normativo vigente, si troverebbe in una situazione perfino economicamente più favorevole rispetto agli altri operatori legittimamente operanti nel settore, con conseguente distorsione dell'equilibrio economico del mercato.
4.7. – Infine, analoga sorte reiettiva accompagna la doglianza relativa alla presunta indeterminatezza del canone concessorio in riferimento alla tipologia di impianti. Ciò sia perché la stessa doglianza è intempestiva, emergendo dagli atti che è stata introdotta soltanto nel presente grado del giudizio;
sia, comunque, in quanto infondata, avendo gli atti di accertamento identificato con precisione gli impianti (tipologia, dimensione, posizionamento e superficie), la tipologia di tariffa applicata e l'importo totale richiesto, alla stregua di quanto esplicitato dal Parte_1
alle pagg. 3 e 4 delle “Note difensive di replica” del 3.11.2025.
5. – In ordine alla regolamentazione delle spese di lite, l'accoglimento dell'appello comporta l'integrale riforma della sentenza impugnata anche con riferimento alla statuizione inerente agli
8 oneri economici del processo, producendosi l'effetto espansivo interno di cui all'art. 336 c.p.c. in relazione a detto capo della pronunzia. Al riguardo, tuttavia, deve osservarsi che la mancanza di un orientamento giurisprudenziale univoco sia dei giudici di legittimità che dell'intestata Sezione, le difficoltà interpretative insite nel complesso quadro normativo che regola la materia ed il sopravvenuto superamento della “cumulabilità” delle differenti imposizioni con l'introduzione del canone unico patrimoniale (CUP) integrano le “gravi ed eccezionali ragioni” di cui all'art. 92 cpc,
nella formulazione vigente al tempo della riassunzione della causa (dunque, così trascurando, con riferimento al criterio normativo applicabile in tema di spese processuali, che il contenzioso è
effettivamente sorto nel lontano 1998, allorché la predetta norma codicistica richiedeva la sussistenza soltanto dei “giusti motivi”), idonee a giustificare l'integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.


Definitivamente pronunciando sull'appello proposto dal avverso la sentenza Parte_1
del Tribunale di Bari n. 2001/2024, pubblicata il 24.4.2024, nei confronti di Controparte_1
, con atto di citazione notificato il 6.6.2024, così provvede:
[...]
1) accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma integrale della sentenza impugnata, rigetta l'originaria domanda proposta dall'attrice in riassunzione;

2) compensa interamente fra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza.-
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 25 novembre 2025
Il Presidente
Dott.ssa Maria Mitola
Il Consigliere est.
Dott. Oronzo Putignano
*Sentenza redatta con la collaborazione del m.o.t. dott. Pietro Facchini
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