N. R.G. 4933/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE SECONDA
Specializzata in materia d'impresa
La Seconda Sezione Civile della Corte d'Appello di Roma, riunita in camera di consiglio e composta da
Camillo Romandini Presidente
Maria Delle Donne Consigliere
Lilia Papoff Consigliere relatore ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di secondo grado iscritta al n. 4933 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2019, e decisa all'udienza del 30.9.2025, vertente
TRA
(P.I. ), rappresentata e difesa Parte_1 P.IVA_1
dall'avv. Pasquale Varone.
APPELLANTE
E
Controparte_1
(C.F. ), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato. P.IVA_2
APPELLATO
CONCLUSIONI
L'appellante ha così concluso:
“Voglia Codesta Eccellentissima Corte di Appello Roma, in accoglimento dell'appello proposto dalla
[...]
e rigettando l'appello incidentale del Parte_2 Controparte_1 perché formulato senza alcuna aderenza a dati di fatto e con riferimento a mere ricostruzioni teoriche dei
[...] possibili danni ambientali, annullare la sentenza del Tribunale di Latina n. 183/2019 del 18/01/2019 pubblicata il 22/01/2019 RG 9575/1996 in via preliminare per aver la stessa ignorato che si era formato il giudicato sulla inesistenza di un danno anche ambientale per effetto della sentenza del Commissario agli Usi
Civici per il Lazio n. 28 cron. 547 del 18/10/2010 il che rendeva le domande formulate in primo grado dal improcedibili. Controparte_1
In subordine voglia annullare la suddetta sentenza di primo grado per le violazioni e false applicazioni di norme di legge denunciate dalla con i motivi di appello in precedenza richiamati. Parte_1
Voglia comunque dichiarare che la come accertato dall'Ing. già nella CTU Parte_1 Persona_1
(RPR del 20.12.2017) ha legittimamente svolto l'attività di cava in Comune di Sonnino località Vallerotta ed è stata costretta ante tempus a interrompere tale attività estrattiva iussu iudicis, e non è quindi responsabile del danno ambientale e non è tenuta a porre in essere le misure ripristinatorie e compensative dello stesso.
Voglia comunque dichiarare in riforma dell'impugnata sentenza che in caso di omessa od imperfetta esecuzione di misure riparatrici la non è tenuta al risarcimento del danno per equivalente ma soltanto Parte_2 del danno non eccedente la misura di € 105.000,00 risultante dagli atti depositati nel giudizio di primo grado dal Consulente Tecnico di parte della Ing. ”. Parte_2 Persona_2 Il Controparte_1
ha così concluso:
[...]
“Voglia la Corte di Appello rigettare l'appello principale ed in accoglimento di quello incidentale riformare la sentenza del Tribunale di Latina e per l'effetto condannare al risarcimento dei danni ambientali, in Pt_2 caso di mancata esecuzione dei lavori ed opere di ripristino indicate dal Tribunale a quo, per la complessiva somma di €.44.435.267,00, o quella diversa ritenuta di giustizia comunque superiore a quella liquidata dal giudice di I grado, oltre interessi e rivalutazione, con vittoria delle spese del grado”.

MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO

1. La presente controversia nasce da un contenzioso più ampio che inizialmente aveva a oggetto opposizione proposta dal (R.G. n. 3575/1996), dinanzi al Parte_3
Tribunale di Latina, avverso decreto ingiuntivo emesso in favore della società
[...]
(d'ora in poi anche solo ) per crediti relativi a un Parte_1 Pt_2
contratto di affitto avente a oggetto coltivazione di cava in terreni del territorio del
[...]
. Quest'ultimo, opponendosi al decreto ingiuntivo, chiedeva in via Parte_3
riconvenzionale la caducazione del contratto di affitto stipulato tra le parti il 14.3.1980.
Veniva poi introdotto un altro giudizio, sempre dinanzi al Tribunale di Latina (R.G. n.
2968/99) promosso da nei confronti del per il risarcimento dei Pt_2 Parte_3
danni subiti a seguito della pronuncia del 6.3.1996 del Commissario per gli usi civici del
Lazio di nullità delle pattuizioni intervenute tra il e la e che Parte_3 Pt_2
aveva causato l'interruzione dell'attività estrattiva. Il chiedeva il rigetto Parte_3
delle domande attoree e, in via riconvenzionale, l'accertamento della nullità degli atti che avevano autorizzato la coltivazione della cava e la condanna della al risarcimento Pt_2
del danno materiale e del danno ambientale.
In tale giudizio, poi riunito al primo, in data 24.10.2001, su sollecitazione del Pt_3
svolgeva intervento volontario il Controparte_1
il quale adduceva che l'attività di cava si sarebbe svolta abusivamente al di fuori dei
[...]
provvedimenti concessori e chiedeva l'accertamento della illiceità della condotta dell' e la condanna di quest'ultima al risarcimento del danno ambientale nella Pt_2
misura da determinarsi in corso di causa oppure in via equitativa. Nel corso del giudizio interveniva poi un accordo tra il e la Parte_3 Pt_2
in base al quale le parti rinunciavano reciprocamente a tutte le domande formulate nei
[...]
confronti dell'altra, con compensazione delle spese.

2. La controversia quindi proseguiva soltanto tra la e l'intervenuto Pt_2 [...]
il quale chiedeva il risarcimento dei danni ambientali ai sensi dell'art. 18 L. CP_1
n. 349/1986 secondo cui qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l'ambiente comporta l'obbligo di risarcimento del danno.
L'illiceità della cava dipendeva, secondo il , da quattro circostanze tutte CP_1
concorrenti in ordine di decisività gradata:
1) l'uso civico a pascolo dell'area appartenente al patrimonio indisponibile del Comune;

2) il vincolo idrogeologico;

3) l'assenza di autorizzazione e/o concessione ai sensi dell'art. 22 della L.R. Lazio n.
1/1980;
4) l'occupazione sine titulo dell'area a far data dal 27.3.1989, ossia dalla scadenza novennale del contratto di affitto stipulato nel 1980, senza legittima proroga o rinnovo.
All'esito di C.T.U., il concludeva richiedendo la condanna della al CP_1 Pt_2
risarcimento del danno ambientale nella misura determinata dal proprio consulente di parte, ossia € 44.435.267,00.
L' , oltre a rivendicare la legittimità del proprio operato, eccepiva l' inammissibilità Pt_2
della domanda risarcitoria formulata dal poiché questo non aveva Controparte_1
preventivamente indicato, contravvenendo alla legge, le misure di riparazione primaria che la società avrebbe dovuto eseguire e, di conseguenza, non aveva quantificato il danno economico in ipotesi dovuto dalla per il caso di mancata attuazione delle misure Pt_2
riparatorie a essa imposte.

3. Il Tribunale di Latina, con sentenza n. 183/2019, preliminarmente dichiarava la cessazione della materia del contendere tra il e la con rinuncia Parte_3 Pt_2
alla reciproche domande e compensazione delle spese di lite,
Quanto alla responsabilità della per danno ambientale, osservava che, mentre Pt_2
per la definizione di danno ambientale e l'identificazione dell'attività idonea a determinare la responsabilità dell'agente deve farsi riferimento alla normativa vigente al momento in cui si sono verificati i fatti, per i criteri di liquidazione del danno si applicava, anche ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge n. 97/ 2013, l'art. 311, comma 3, del D. Lgs.
n. 152/2006, nel testo modificato, da ultimo, dall'art. 25 della legge n. 97 citata, come da espressa previsione normativa (richiamando sul punto Cass. n. 8662/ 2017).
Quindi il Tribunale affermava che, se era vero che la liquidazione del danno ambientale per equivalente era ormai esclusa alla data di entrata in vigore della L. n. 97/2013, il giudice poteva conoscere della domanda pendente alla data di entrata in vigore della menzionata legge in applicazione del nuova normativa, individuando le misure di riparazione primaria,
complementare e compensativa e, per il caso di omessa o imperfetta loro esecuzione,
determinandone il costo, da rendere oggetto di condanna nei confronti dei soggetti obbligati
(richiamando sul punto Cass. n. 14935/2016).
Il Tribunale riteneva preliminarmente infondata l'eccezione di giudicato, proposta dalla con riferimento alla sentenza n. 547/2010 del Commissario agli Usi Civici, in quanto Pt_2
non resa nei confronti del e avente anche diverso petitum, ossia risarcimento del CP_1
danno da lesione di uso civico e non di danno ambientale.
Analizzando nel merito i vari profili di illiceità della concessione dedotti dal , CP_1
il giudice di primo grado riteneva legittima la concessione dell' area per finalità estrattive,
nonostante l' uso civico gravante sui fondi.
Riteneva invece illegittima l'attività di cava per l'assenza di un'autorizzazione e/o concessione ai sensi dell' art. 22 della L.R. Lazio n. 1/1980, rilevando che l' si era Pt_2
limitata a proporre una domanda di esercizio della cava in prosecuzione in data 9.8.1980,
ai sensi della disciplina transitoria di cui all'art. 23 L.R. n. 1/1980, sull' erroneo presupposto che l' attività estrattiva al momento dell' entrata in vigore della legge regionale n.1/80 fosse legittimamente in corso, mentre invece la disponibilità giuridica dell'area era stata conseguita solo successivamente, ossia alla data del 28.3.1980 di esecutività del contratto d'affitto dei terreni. La ratio legis della disciplina transitoria era secondo il giudice di primo grado quella di salvaguardare le attività economiche estrattive già in corso e che comunque avevano già cagionato un'irreversibile trasformazione del territorio, dovendo essere invece sottoposte a una pianificazione regionale finalizzata alla salvaguardia del territorio le attività estrattive non ancora iniziate.
Ne conseguiva l'illegittimità della successiva delibera di Giunta Comunale n. 216 del
27.5.1988 che autorizzava la stipula di una convenzione definitiva tra e , Pt_3 Pt_2
nonché della medesima Convenzione in forma pubblica n. 51 del 31.5.1988 per una durata di 20 anni avente a oggetto il rapporto concessorio “in prosecuzione”.
Il Tribunale rilevava inoltre che, in ogni caso, l' originario contratto di affitto accessivo al rapporto concessorio era scaduto in data 27.3.1989, con la conseguenza che, a quella data,
la era priva di un titolo contrattuale. Pt_2
L'impresa era quindi responsabile ai sensi dell'art. 2043 c.c., avendo agito in carenza di validi titoli concessori, incidentalmente valutati illegittimi dal giudice, e avendo colposamente prospettato una erronea realtà dei fatti che aveva indotto le amministrazioni,
coinvolte a diverso titolo, in errore in merito alla sussistenza dei presupposti per l' esercizio dell' attività estrattiva.
Ai fini della determinazione del risarcimento il Tribunale si basava sulla quantificazione da parte del C.T.U. dei costi necessari da sostenere per il ripristino dello stato dei luoghi,
nella misura complessiva di € 454.151,36, calcolata con il metodo “Visual HEA” richiesto dal
Tribunale stesso.
Pertanto il Tribunale condannava l' al ripristino dello stato dei luoghi secondo le Pt_2
prescrizioni indicate dal C.T.U. e, subordinatamente, per il caso di omessa esecuzione, al risarcimento del danno per equivalente così come determinato dal C.T.U. nella misura di €
7.960.242,68. 4. ha proposto appello per i seguenti motivi. Pt_2
Con il primo motivo l'appellante ha lamentato che il Tribunale aveva erroneamente escluso che alla data del 16.2.1980 di entrata in vigore della L.R. n. 1/1980, l'attività di cava fosse legittimamente in corso, solo perché il contratto di affitto era divenuto esecutivo in data 16.3.1980.
Si sarebbe dovuto considerare invece che l'attività di fatto era iniziata ed era legittima,
come emergeva dalla nota del Sindaco del Comune di Sonnino del 30.4.1980 prot. 2451,
indirizzata alla Regione Lazio, che faceva riferimento a un'attività intrapresa nell'ottobre
1979, temporaneamente interrotta e ripresa con l'autorizzazione della CCIAA del 30.1.1980.
Risultava anche documentalmente che l' aveva cominciato già nell'ottobre 1979 a Pt_2
operare nella fase di allestimento di cantiere, utilizzando anche esplosivi.
Il contratto di affitto aveva mera natura privatistica, come era emerso anche dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 15166/2010 che, in sede di regolamento di giurisdizione, aveva affermato la giurisdizione del giudice ordinario nel presente giudizio.
Con il secondo motivo l'appellante ha censurato l'interpretazione dell'art. 23 della L.R.
n. 1/1980 offerta dal Tribunale che aveva ritenuto erroneamente che ai fini dell'applicazione di tale norma transitoria fosse necessaria l'avvenuto compimento di un'attività che avesse provocato una irreversibile trasformazione del territorio.
Con il terzo motivo l'appellante ha lamentato l'assenza di una adeguata istruttoria e l'omessa valutazione delle risultanze del C.T.U. il quale aveva accertato che da nessun documento si evinceva l'illiceità dell'attività estrattiva né l'illegittimità delle varie autorizzazioni rilasciate. Il Tribunale si era limitato ad attribuire valore alla data di stipula del contratto di affitto e alla data di scadenza del contratto.
Con il quarto motivo l'appellante ha lamentato l'errata applicazione del principio della disapplicabilità degli atti amministrativi illegittimi, in quanto tale principio trovava applicazione solo nei rapporti tra privati e non con la pubblica amministrazione. Con il quinto motivo l'appellante ha lamentato l'errata applicazione dell'art. 25 della L.
n. 97/2013 che aveva modificato l'art. 311 D. Lgs n. 152/2006, eliminando la possibilità di risarcimento del danno ambientale per equivalente. Invece il Tribunale aveva condannato l'impresa alle misure ripristinatorie indicate dal C.T.U., il cui costo era quantificato in €
454.151,36, ma poi aveva previsto, per il caso di mancata o imperfetta esecuzione di tali misure, un risarcimento del danno per equivalente, quantificato in € 7.969.242,68.
Con il sesto motivo l'appellante ha lamentato che era stato ritenuto integrato l'art. 2043
c.c., sebbene l'attività estrattiva si fosse lecitamente svolta, come emergeva anche dalla nota n. 4524 del 8.7.1991 indirizzata dal Sindaco del Comune di Sonnino alla Commissione
Regionale Consultiva.
Con il settimo motivo l'appellante ha lamentato che non era stato ritenuto opponibile oggettivamente e soggettivamente al il giudicato della sentenza del Commissario CP_1
agli Usi civici del Lazio n. 547/2010, anche se tale pronuncia di rigetto aveva a oggetto anche il risarcimento del danno ambientale ed era stata resa nei confronti del Parte_3
alle cui richieste nel presente giudizio il aveva aderito. CP_1

5. Il ha chiesto il rigetto dell'appello avversario, ribadendo l'esistenza dei vari CP_1
profili d'illiceità della . Pt_4
Ha inoltre proposto appello incidentale, lamentando che il Tribunale aveva aderito acriticamente alle risultanze della C.T.U. con riferimento ai quesiti 7,9,10, e 11, senza considerare invece che il C.T.U. non aveva adeguatamente controdedotto alle osservazioni critiche dell'Avvocatura dello Stato, sia con riferimento alla valutazione dell'impatto ambientale dell'attività di cava e alle misure ripristinatorie necessarie, sia con riferimento ai criteri di liquidazione del risarcimento del danno per equivalente.

6. Ai fini della verifica della fondatezza dei motivi di appello principale appare preliminarmente opportuno riportare una sintetica cronologia delle vicende dell'attività
della cava. Con delibera n. 252 del 13.07.1979 il emanava il provvedimento di Parte_3
concessione dello sfruttamento della cava, deliberando la stipula di un contratto di affitto con decorrenza dal 1.7.1979.
La delibera veniva approvata dal Comitato Regionale di Controllo con verbale del
31.7.1979.
La Giunta Comunitaria della con delibera n. 82 del 6.9.1979, Parte_5
preso atto della Relazione dell'Ufficio Tecnico della Comunità dalla quale risultava che l'apertura di una cava non comportava danni di natura idrogeologica né di natura naturalistica, esprimeva parere “favorevole al rilascio dell'autorizzazione da parte dell'Ispettorato
Regionale delle Foreste di Latina all'apertura della cava in questione”.
Con nota del 13.10.1979 l' denunciava ai sensi dell'art. 28 D.P.R. n. 128/1959 che i Pt_2
lavori avrebbero avuto inizio a datare dalla prescritta autorizzazione degli organi competenti e che nelle more sarebbe stato predisposto l'impianto di cantiere.
Il con provvedimento prot. n. 5249 del 17.10.1979 autorizzava a far Parte_3
brillare le mine nel territorio.
Seguivano, in data 20.12.1979 l'approvazione della cava da parte del Consiglio
Comunitario della , in data 30.1.1980 l'autorizzazione Parte_6
del Corpo Forestale e l'autorizzazione della CCIAA di Latina ad attivare la cava su un terreno di Ha 3,43.
Il connesso contratto di affitto dei terreni di cava veniva stipulato il 14.3.1980 per la durata di nove anni.
Con lettera del 30.4.1980 n. 2451 il trasmetteva alla Regione Lazio la denuncia Pt_3
del 15.10.1979 della relativa all'esercizio dell'attività della cava, precisando che Pt_2
l'inizio dei lavori risaliva all'ottobre 1979, ma i lavori erano stati sospesi su richiesta del locale ufficio forestale ed erano stati ripresi contestualmente all'autorizzazione della CCIAA
del 30.1.1980. Con domanda del 9.08.1980 chiedeva l'autorizzazione a proseguire l'esercizio di Pt_2
estrazione di pietra calcarea nella cava a norma dell'art. 23 della LR n. 1/1980, allegando la documentazione prescritta e chiedeva l'ampliamento della zona di escavazione da mq 34300
a mq 61140.
A seguito del parere favorevole della Commissione Regionale Consultiva, veniva emessa autorizzazione della Giunta comunale al Sindaco per la stipula della convenzione in prosecuzione dell'attività di cava con provvedimento n. 216 del 27.5.1988. La convenzione veniva stipulata in data 31.5.1988 per una durata di 20 anni.
Con provvedimento del 8.7.1991 del Sindaco, ex art. 23, comma 1 e art. 9 comma 1, della legge regionale n° 1/1980, la era autorizzata alla prosecuzione dell'attività di cava Pt_2
per anni 20 decorrenti dalla data dell'autorizzazione e in data 11.4.1992 veniva autorizzata l'attività di estrazione in estensione secondo il progetto all'uopo autorizzato.
Con provvedimento n. 2491 dell'11.4.1992 il sindaco di Sonnino, quale delegato ex art. 9, comma 1, L.R. n. 1/1980 rilasciava autorizzazione alla a proseguire l'attività di Pt_2
cava e a estenderla in riserva mineraria per 14,80 ha.
Con provvedimento del 5.3.1996 la Giunta Municipale riconosceva la proroga del contratto di affitto.

7. Quanto alle vicende processuali ulteriori rispetto al presente giudizio, si rileva che le aree furono sequestrate sia penalmente nel 1995 sia con provvedimento del Commissario
agli usi civici del Lazio nel 1996. I sequestri sono poi venuti meno con la definizione dei relativi procedimenti.
In particolare una prima sentenza, n.1567/1996, del Commissario agli usi civici aveva dichiarato i terreni di cava appartenenti al Demanio Civico e una seconda sentenza sempre del Commissario agli Usi Civici n. 1568/1996 aveva condannata la , per aver Pt_2
illegittimamente occupato aree demaniali, a risarcire il per Lire 595 Parte_3
milioni. Quest'ultima sentenza veniva poi annullata dalla Corte di Appello di Roma con la sentenza n. 166/1998 per incompetenza del Commissario agli usi civici in materia di risarcimento danni.
Nell'ambito invece del procedimento penale n. 1250/95 R.G.N.R. nei confronti del legale rappresentante all'epoca di per i reati di abuso di ufficio (art. 323 c.p.) e falsità Parte_2
ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici (art. 479 c.p.), il GIP aveva disposto con decreto del 21.7.1995 il sequestro dei terreni adibiti a cava. Tuttavia,
successivamente, il procedimento era stato archiviato, con riferimento all'art. 323 c.p. per prescrizione e quanto alla falsa dichiarazione del 19.7.1991 di disponibilità dell'area a titolo di proprietà, per insussistenza del reato, quanto meno sotto il profilo psicologico.

8. Passando quindi alla disamina dei motivi d'appello, il quarto e il settimo motivo, di natura preliminare, sono infondati.
Quanto al settimo motivo, si concorda con quanto rilevato dal Tribunale circa l'irrilevanza del giudicato della sentenza del Commissario agli usi civici nel presente giudizio. Oltre alla circostanza per cui il non era parte di quel giudizio, e non CP_1
rilevando il fatto che il abbia aderito in questa sede alle richieste del CP_1 Parte_3
, in ogni caso la sentenza del Commissario agli Usi civici del 2010 riguardava
[...]
specificamente il danno correlato all'utilizzo di un'area destinata a uso civico e a tutela dello stesso e non il danno ambientale.
Quanto al quarto motivo, la possibilità di disapplicare atti amministrativi anche nell'ambito di giudizi civili in cui è parte una pubblica amministrazione è stata valutata in senso positivo dalla Corte di Cassazione la quale ha affermato che “Il potere del giudice
ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 della l. n. 2248 del 1865, all. E, può essere
esercitato anche nelle controversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltanto nelle liti
tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico e non già
come fondamento del diritto dedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità sia
prospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non come principale - e che il provvedimento sia
affetto da vizi di legittimità, come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato del giudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'esercizio del potere discrezionale
dell'amministrazione. (Cass. Sez. Un. n. 13193/2018, Rv. 672522 - 01)

9. I primi tre motivi d'appello principale, che possono essere esaminati congiuntamente,
in quanto relativi alla valutazione della liceità dell'attività di coltivazione della cava, sono fondati.
Innanzitutto occorre richiamare a tal proposito le risultanze della C.T.U., avendo il consulente provveduto a un riesame critico della cronologia delle vicende sopra narrate e risultanti dalla documentazione in atti.
Dopo avere il consulente premesso che “ non si evince in nessun documento agli atti che sia
stata dichiarata illecita l'attività estrattiva svolta dalla Soc.tà I.GE.CO. S.r.l. dalla fine del 1979 al
luglio 1995, né che siano state dichiarate illegittime le autorizzazioni ottenute nel tempo.” egli ha ritenuto che “Come risulta nella cronologia, in particolare con la “dichiarazione di denuncia
esercizio di cava” datata 12.10.1979, depositata al Comune il 15.10.1979 per l'inoltro all'Ing. Capo
del Distretto Minerario di Roma (e trasmessa dallo stesso Comune anche alla Regione Lazio - Ufficio
Cave con prot. n. 2451 del 30.04.1980), poi con l'autorizzazione del Comune al prelievo ed al trasporto
di materiale esplosivo del 17.10.1979, e infine con l'autorizzazione finale della Camera di Commercio
del 30.01.1980, è “evidente che l'attività estrattiva nella cava di Valle Rotta era in corso al momento
dell'entrata in vigore - in data 15.02.1980 - della L.R. n. 1/80 sulle cave e torbiere nella Regione Lazio
(il tutto inizialmente su una superficie di 3,43 Ha e poi formalizzato nel contratto di affitto del
14.03.1980 Rep. n. 1462).”. Il C.T.U. ha osservato che “In sostanza la Soc.tà I.GE.CO. ha Pt_2
ottenuto nel tempo tre distinte successive autorizzazioni per la propria attività estrattiva:
quella del 30 gennaio 1980 (per 3,43 Ha), quella del 08.07.1991 su richiesta del 09.08.1980 ed
integrazione del 07.05.1984 (per altri 2,71 Ha), ed infine quella dell'11.04.1992 su richiesta del
08.07.1991 (per ulteriori 7,40 Ha) per un totale complessivo autorizzato per 13,54 Ha”.
Al di là delle formali autorizzazioni, il C.T.U. ha evidenziato come “ (…) il Parte_3
negli anni ha effettuato diverse verifiche tra cui quelle effettuate nel 1994, attraverso il
[...]
proprio Ufficio Tecnico Comunale, come la Relazione prot. n. 3372 del 10.05.1994 nella quale si
dichiara “che l'attività estrattiva viene svolta all'interno dell'area di coltivazione”, oppure quella effettuata dal Geom. su specifico incarico della amministrazione, per la verifica Parte_7
di corrispondenza al piano di coltivazione della cava in data 16.06.1995, nella quale si conclude
dichiarando che la estrazione avviene sostanzialmente nel rispetto del piano di coltivazione della cava.
Anche in questi ultimi casi, non risulta agli atti alcuna decisione in autotutela e/o giudiziaria che
abbia annullato e/o modificato tali verifiche fatte proprie all'epoca dal ”. Parte_3
Quanto alla specifica censura del Ministero relativa alla problematica del vincolo idrogeologico, il C.T.U. afferma che: “Infine, in merito alla problematica del vincolo idrogeologico
inizialmente presente sulle due aree successivamente autorizzate (quella di 2,71 Ha nel 1985 e quella
di 7,40 Ha nel 1992), si precisa - sempre con riferimento al cronologico di cui al precedente Cap. 4° -
che, per il primo ampliamento di 2,71 Ha, la Soc.tà presentò regolare richiesta di Parte_1
Nulla Osta all' i Latina in data 22.06.1983 (rimasta senza risposta e inevasa Controparte_2
per anni), e che - in seguito ai vari verbali sempre del Corpo Forestale dello Stato stilati per presunto
sconfinamento rispetto alle autorizzazioni possedute e per violazione del vincolo idrogeologico - la
Soc.tà ha regolarmente sanato tali irregolarità su un'area totale di altri 11,50 Ha (per Parte_1
cui 11,50 Ha + 3,43 Ha iniziali = 14,93 Ha totali), versando le oblazioni per tali violazioni del vincolo
idrogeologico di cui ai Processi Verbali P.V. n. 6/83, n. 15/86, n. 3/91, n. 19/91 e n. 13/94.
Tra l'altro nel frattempo - con la L.N. n. 183 del 18.05.1989 - le funzioni relative al vincolo
idrogeologico venivano interamente trasferite dallo Stato alle Regioni, per cui con le autorizzazioni
del Sindaco - su delega espressa della Regione Lazio per legge vigente ex L.R. n. 1/1980 ed L.R. n.
61/1987 - emesse in data 08.07.1991 ed in data 11.04.1992, si concedeva di fatto anche il relativo
Nulla Osta per il vincolo idrogeologico per una superficie totale di altri 10,11 Ha (cioè 2,71 Ha + 7,40
Ha), oltre l'originaria superficie già concessionata di 3,43 Ha.”.
Il C.T.U. ha quindi concluso nel senso che “Da quanto sin qui sinteticamente illustrato è
evidente che, con elevata probabilità, l'attività estrattiva di cava della Soc.tà I.GE.CO. S.r.l. dalla fine
del 1979 al luglio 1995 fosse lecita e sviluppata in base ad autorizzazioni legittime”.
10. Dei quattro profili di illiceità lamentati dal , il Tribunale ha escluso CP_1
innanzitutto che l'attività di cava non potesse essere concessa a causa della presenza di usi civici sul terreno, affermando che i terreni demaniali di uso civico temporaneamente non utilizzati dalla comunità possono essere destinati, con atto di concessione o contratto di affitto, al godimento da parte di privati, purché la destinazione sia temporanea e non determini l'alterazione della qualità originaria dei beni (Cass. n. 4694/1999, n. 5187/1993).
Il Tribunale ha osservato a tal proposito che, sulla base della C.T.U., il ripristino dello stato dei luoghi era oggettivamente possibile e non vi era stata una irreversibile trasformazione dell' area né un mutamento definitivo della destinazione d' uso.
Sul punto, in assenza di contestazioni specifiche da parte del , devono ribadirsi CP_1
le conclusioni del giudice di primo grado.
11. Quanto alla questione del vincolo idrogeologico, la stessa appare superata dalle osservazioni del C.T.U. sopra riportate che si condividono e si fanno proprie.
12. Il Tribunale ha ritenuto illecita l'attività di cava, principalmente sulla base del dato fattuale per cui, al momento dell' entrata in vigore della legge regionale n. 1/1980, l' attività
estrattiva non era ancora in corso, sicché il regime concessorio andava individuato nell' art
22 della citata legge e non nell' art 23 della L.R. n. 1/1980..
Il Tribunale ha quindi affermato che ne conseguiva l' illegittimità diretta e derivata per violazione di legge di tutta la sequenza procedimentale conclusasi con l' emanazione del provvedimento autorizzatorio del Sindaco dell' 8.7.1991.
Il giudice ha utilizzato quale argomento principale il fatto che, nonostante la concessione fosse stata rilasciata nel 1979, il connesso contratto d'affitto dei terreni sui quali doveva essere materialmente esercitata l'attività estrattiva era stato stipulato in data 14.3.1980,
quando ormai era entrata in vigore la L.R. n. 1/1980.
Inoltre il giudice ha affermato che comunque l'originario contratto di affitto accessivo al rapporto concessorio (di durata novennale) era scaduto in data 27.3.1989, con la conseguente mancanza di un titolo contrattuale.
In realtà i dati documentali dimostrano che, di fatto, in conseguenza della delibera n. 252
del 13.7.1979 del (all. 4 , R.G. n. 2968/99) che aveva emanato il Parte_3 Pt_2 provvedimento di concessione dello sfruttamento della cava, deliberando la stipula di un contratto di affitto con decorrenza dal 1.7.1979, e fissandone tutte le condizioni, nelle more della stipula formale del contratto il Comune aveva consentito l'immissione in possesso per le attività prodromiche sin dall'ottobre 1979, tanto che in quel periodo era stata inviata la denuncia di inizio attività, subordinata al rilascio di tutte le autorizzazioni , secondo un iter
che si era concluso con l'autorizzazione della CCIAA del 30.1.1980, ossia prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 1/1980.
Lo stesso , nella trasmissione alla Regione Lazio in data 30.4.1980 Parte_3
della dichiarazione di denuncia di esercizio della cava, significava che “l'inizio dei lavori
avvenne nell'ottobre 1979 e subito sospeso su richiesta del locale ufficio forestale. La ripresa dei lavori
è avvenuta contestualmente con l'autorizzazione della Camera di Commercio di Latina che si allega
in copia“ (all. 7 R.G. N. 2968/99). Pt_2
Secondo il Tribunale la disciplina transitoria di cui all'art. 23 L.R. n. 1/1980 era applicabile soltanto per la prosecuzione delle opere che avessero raggiunto un'apprezzabile consistenza, tale da avere cagionato una irreversibile modificazione del territorio, ma in realtà la norma prevede solamente che “Per le attività legittimamente in corso alla data della
entrata in vigore della presente legge, la prosecuzione dei lavori di coltivazione è subordinata ad
autorizzazione.”.
La ratio della disciplina transitoria appare piuttosto l'esigenza di non pregiudicare imprese, come quella parte in causa, che, avendo già ottenuto un provvedimento di concessione in affitto, essendo state immesse nel possesso del terreno per le attività
propedeutiche nelle more del perfezionamento delle autorizzazioni, poi effettivamente sopravvenute in data 30.1.1980, hanno ormai intrapreso economicamente l'attività assentita.
Per le stesse ragioni si ritiene che i vizi relativi alla mancanza di un formale contratto di affitto vigente, nel periodo successivo al 1989 e fino alla stipula del contratto di proroga nel
1993, non incidano direttamente sulla liceità dell'attività di estrazione della cava dal punto di vista del rispetto della normativa in tema di tutela dell'ambiente, essendo comunque l'attività di modificazione del territorio stata sempre svolta nel rispetto delle autorizzazioni e della normativa vigente.
13. In ogni caso, e passando quindi all'esame del sesto motivo, connesso ai tre motivi precedenti, in quanto riguardante la pretesa violazione dell'art. 2043 c.c., non può ritenersi integrato un illecito aquiliano, anche qualora si ritenessero sussistenti alcuni profili di illegittimità dell'azione amministrativa.
Il Tribunale ha ritenuto che la prospettazione, nell' istanza finalizzata a ottenere l'autorizzazione all' esercizio della cava “in prosecuzione”, della circostanza che l' attività
fosse già iniziata, costituisce quanto meno un colposo travisamento della realtà fattuale o comunque una erronea prospettazione dei fatti che ha indotto le amministrazioni, coinvolte a diverso titolo, in errore in merito alla sussistenza dei presupposti per l' esercizio dell'
attività estrattiva.
In realtà, così come non è emerso alcun profilo, anche a seguito della chiusura delle indagini penali, di connivenza tra l'impresa e le pubbliche amministrazioni coinvolte, deve rilevarsi che l'impresa si è limitata a presentare un'istanza di autorizzazione a proseguire l'esercizio della cava, e ad allegare la documentazione prescritta, senza rappresentare circostanze falsanti della realtà.
L'amministrazione aveva quindi la possibilità e il dovere di valutare in diritto se le modalità di esercizio dell'attività pregressa rientrassero, in fatto e in diritto, nell'ambito di applicazione dell'art. 23 citato. Difatti, nella convenzione del 31.5.1988 si fa espresso riferimento al contratto di affitto e alla sua data di stipula, a comprova del fatto che tale circostanza era sicuramente conosciuta da tutti gli organi che hanno dato il proprio assenso all'autorizzazione alla prosecuzione.
Le amministrazioni coinvolte hanno evidentemente interpretato l'art. 23 nel senso di ricomprendere anche una situazione fattuale e giuridica come quella in esame e l'impresa risulta avere agito in buona fede nel rispetto delle prescrizioni impartite e senza violare disposizioni di legge a tutela specifica del bene ambiente. Difatti lo stesso C.T.U. ha precisato che l'attività estrattiva non ha cagionato danni ambientali ulteriori rispetto alle fisiologiche mutazioni dell'ambiente conseguenti all'esercizio dell'attività di cava.
14. Per quanto sopra esposto, si ritiene che, non essendo ravvisabile una condotta illecita ai sensi dell'art. 2043 c.c., in accoglimento dell'appello principale, e rimanendo assorbito l'esame del quinto motivo sulla quantificazione del danno, debbano essere rigettate le domande del , così deve essere rigettato l'appello incidentale di quest'ultimo. CP_1
15. Tenuto conto della complessità delle questioni affrontate e dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale sulle stesse nel corso del processo, sussistono validi motivi per compensare tra le parti le spese di lite e per porre a carico di entrambe le parti in solido le spese di C.T.U..

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) In accoglimento dell'appello principale, rigetta le domande proposte dal;
CP_1
2) Rigetta l'appello incidentale;

3) Compensa le spese di lite per entrambi i gradi di giudizio;

4) Pone definitivamente a carico di entrambe le parti in solido le spese di C.T.U..
Così deciso nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del 30.9.2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Lilia Papoff Camillo Romandini