Repubblica Italiana IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Palermo, sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza, composta dai signori magistrati:
1) dott. Maria G. Di Marco Presidente
2) dott. Michele De Maria Consigliere
3) dott. Carmelo Ioppolo Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n°50 R.G.A. 2022, promossa in grado di appello
DA
rappresentato e difeso dall'Avv.to Filippo Cangemi presso il cui Parte_1 studio in Palermo via Tevere n.4 è elettivamente domiciliato appellante
CONTRO rappresentato e difeso dall'Avv.to Sergio Palesano Controparte_1 elettivamente domiciliato in Palermo, Piazza Marina n.39 appellato all'udienza del 24.10.2024 i procuratori delle parti hanno concluso come da verbale in atti
FATTO E DIRITTO
1) A seguito di atto di citazione in riassunzione (per effetto del regolamento di giurisdizione in favore del giudice ordinario operato dalla Suprema Corte di
Cassazione), con sentenza n.3045/2021 il Tribunale G.L. di Palermo, in parziale accoglimento del ricorso proposto da , ha annullato l'ordinanza Parte_1 ingiunzione n.422/Ris – 463850 emessa il 9 giugno 2015, notificata il 17 giugno
2015, e condannato il predetto al pagamento in favore del della Controparte_1 somma di €17.676,20, oltre interessi al tasso legale dal 17 giugno 2015 fino al saldo, rigettando per il resto il ricorso.
Pag.1 ingegnere dipendente presso il Comune di Palermo, aveva Parte_1 proposto opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione sopra indicata, al fine di far accertare l'insussistenza del credito ivi contenuto.
Detto credito originava dallo svolgimento di un incarico retribuito, risalente all'anno 2008, non autorizzato presso un'altra P.A., segnatamente la Provincia di
Palermo (oggi Città Metropolitana di Palermo).
Il Tribunale, ha ritenuto applicabile al caso in esame la disciplina di cui all'art. 53 commi 7 e 10 del D.LGS. 165/2001, la quale pone il divieto per il dipendente pubblico di svolgere incarichi retribuiti non previamente autorizzati dalla P.A. di appartenenza. La conseguenza prevista per l'inosservanza di queste norme è stata individuata nell'obbligo in capo al dipendente del versamento nelle casse della P.A. di appartenenza delle somme ricevute a titolo di compenso.
Il Giudice di prime cure, in assenza di produzione in giudizio della relativa autorizzazione da parte del ha ritenuto non ammissibile la prova Parte_1 indiziaria e/o testimoniale dell'esistenza di detta autorizzazione, poiché trattavasi di atto il quale doveva rivestire necessariamente la forma scritta.
Sulla base del medesimo argomento interpretativo, il Tribunale ha ritenuto insussistente la situazione di legittimo affidamento, prospettata dal ricorrente, circa l'esistenza di una autorizzazione implicita allo svolgimento dell'incarico retribuito.
Ancora, argomentando sulla base dell'art. 53 c. 10 D.LGS. 165/2001, il giudice di prime cure ha ritenuto sussistente in capo al l'obbligo di Parte_1 richiesta della predetta autorizzazione, con conseguente onere di conservazione del documento, trattandosi di atto rilasciato nell'interesse del dipendente pubblico.
Infine, il Tribunale ha rideterminato le somme da riversare nelle casse del in misura pari al compenso netto pagato dalla Provincia di Controparte_1
Palermo al corrispondente ad €17.676,20. Parte_1
Avverso tale decisione ha interposto appello il con ricorso Parte_1 depositato il13.1.2022.
Con il primo motivo, parte appellante ha denunciato la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 53 D.LGS. n.165/2001, ritenendo applicabile al caso in esame non il comma 7 ma la diversa previsione del successivo comma 8.
In particolare, ha sostenuto che i due commi sopracitati si pongono in rapporto di genere a specie, con conseguente applicazione della disciplina specifica di
Pag.2 cui al comma 8 nell'eventualità in cui l'incarico retribuito non autorizzato sia affidato da una P.A. diversa da quella di appartenenza del lavoratore pubblico. Da questa esegesi deriverebbe, dunque, l'obbligo unicamente in capo alla Provincia di
Palermo, di trasferire al le somme corrisposte a titolo di Controparte_1 compenso per l'incarico svolto.
Con il secondo motivo di appello, il argomentando sulla base degli Parte_1 artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923 e 53 c. 10 D.LGS. n.165/2001, ha ritenuto priva di fondamento normativo l'interpretazione fornita dal giudice di prime cure tale per cui l'autorizzazione di cui all'art. 53 D.LGS. n.165/2001 debba necessariamente rivestire forma scritta.
Conseguentemente, parte appellante ha ritenuto ammissibili l'interrogatorio libero e formale del legale rappresentante del , al fine di Controparte_1 provare l'esistenza della predetta autorizzazione.
Dalla asserita ammissibilità di una autorizzazione non consacrata in forma scritta, il ha ritenuto insussistente l'obbligo di conservazione e Parte_1 produzione in giudizio del documento di cui trattasi, materialmente non assolvibile data l'assenza di materialità dell'atto.
Con il terzo motivo, parte appellante lamenta la violazione degli artt. 3, 103
e 111 della Costituzione, eccependo anche l'illegittimità costituzionale dell'art. 53 commi 6, 7, 7 bis e 8 del D.LGS. 165/2001.
In particolare, ha evidenziato come, successivamente all'ordinanza Parte_1 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 20533/2018 resa inter partes a seguito di esperimento di regolamento di giurisdizione, la giurisprudenza abbia mutato orientamento sulla risoluzione della questione di giurisdizione di casi analoghi.
A detta dell'appellante, il mutamento ermeneutico sopra accennato in tema di art. 53 c. 7 bis D.LGS. 165/2001 comporterebbe l'instaurazione di un doppio binario sanzionatorio tra giurisdizione ordinaria e contabile, con conseguente lesione delle garanzie del giusto processo di cui all'art. 111 Costituzione, nonché in violazione della riserva di giurisdizione che l'art. 103 Costituzione riserva alla Corte dei Conti.
Conseguentemente, ha riproposto la questione di legittimità Parte_1 costituzionale nei termini sopra descritti.
Pag.3 Con il quarto ed ultimo motivo di appello, parte appellante ha lamentato l'erronea quantificazione dell'importo dovuto al . Controparte_1
Assume che nella somma di €17.676,20 stabilita dal giudice di prime cure, sarebbero state erroneamente considerate voci di spesa non facenti parte del compenso netto percepito dall'appellante, segnatamente spese vive ed oneri fiscali e previdenziali.
Il si è costituito in giudizio con memoria depositata il Controparte_1

3.1.2024 resistendo al gravame.
In particolare, ha sostenuto la corretta sussunzione, effettuata dal giudice di prime cure, della fattispecie in esame nell'alveo dell'art. 53 c. 7 D.LGS. 165/2001, all'uopo rilevando che l'applicazione del comma 7 o del comma 8 dipenda esclusivamente dal già avvenuto versamento (o meno) del compenso al dipendente pubblico.
Parte appellata ha rilevato la correttezza della tesi seguita dal Tribunale, secondo la quale l'autorizzazione di cui trattasi sarebbe un atto avente forma scritta ad substantiam, non potendosi dunque immaginare l'esistenza di una autorizzazione rilasciata per fatti concludenti.
Infine, parte appellata ha evidenziato la correttezza della somma liquidata dal giudice di prime cure, sottolineando che la somma in parola è eguale a quella effettivamente liquidata dalla Provincia di Palermo al come dallo stesso Parte_1 dimostrato in un documento allegato all'atto introduttivo del giudizio di primo grado (allegato 57).
Con ordinanza resa all'udienza dell'11.7.2024 questa Corte ha disposto, ex art. 213 c.p.c., assumersi informazioni presso la Città Metropolitana di Palermo al fine di accertare se per l'incarico oggetto di causa fosse stata presentata richiesta di autorizzazione al ai sensi dell'art.53 del D.Lg.vo n.165/2001 e, Controparte_1 in caso di risposta affermativa, l'invio della relativa documentazione (cfr. ordinanza in atti).
Pervenuta la nota di riscontro in data 21.10.2024, all'odierna udienza, previa discussione, la causa è stata decisa come da dispositivo in atti.
Pag.4 2) Il primo motivo di appello è infondato dovendosi condividere l'opzione ermeneutica adottata dal Giudice di prime cure in relazione all'art. 53 commi 7 ed 8 del D.LGS. n.165/2001.
Stabilisce il citato comma 7 (nel testo ratione temporis vigente): “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza … In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
Sancisce, invece, il successivo comma 8: Le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento;
il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal caso l'importo previsto come corrispettivo dell'incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell'amministrazione conferente, è trasferito all'amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
Dalla piana lettura della anzidetta disciplina appare evidente come le due norme siano rivolte a destinatari differenti, rispettivamente il dipendente pubblico e le pubbliche amministrazioni.
Al pubblico dipendente è fatto espresso divieto di svolgere incarichi retribuiti non previamente autorizzati dalla P.A. di appartenenza.
Secondo la Suprema Corte (cfr. Cass. Ord. n. 1623/2022) “… Lo scopo è evidentemente quello di garantire l'imparzialità, l'efficienza e il buon andamento della pubblica amministrazione nel rispetto dei principi sanciti dagli artt 97 e 98 Cost., nonché di evitare che il pubblico dipendente possa svolgere incarichi ulteriori rispetto a quelli che discendono dai propri doveri istituzionali, distogliendolo da essi ovvero creando forme autorizzate di concorrenza soggettiva in capo al medesimo soggetto interessato, e procurandogli un vantaggio economico che non ne giustificherebbe, se stabile e duraturo e quindi dotato dei caratteri della prevalenza e continuità, la permanenza all'interno della pubblica amministrazione, con i conseguenti rilevanti oneri ad essa attribuiti.”
Pag.5 Specularmente, il successivo comma 8 pone in capo alle pubbliche amministrazioni il divieto di conferire a dipendenti pubblici di altre amministrazioni incarichi retribuiti non previamente autorizzati dalla P.A. di appartenenza.
La ratio del divieto è la medesima, cambia unicamente il destinatario.
Stante l'unicità di ratio, anche le sanzioni previste dai commi in esame risultano orientate al perseguimento del medesimo fine, ossia evitare che il dipendente pubblico consegua il corrispettivo per lo svolgimento dell'incarico non autorizzato.
Invero, sia il comma 7 che il comma 8 stabiliscono che la P.A. conferente è obbligata a versare il compenso stabilito per il dipendente pubblico all'amministrazione di appartenenza del lavoratore.
Tuttavia, al fine di rafforzare e rendere effettiva la sanzione di cui trattasi, il comma 7 (il quale si rivolge direttamente al dipendente pubblico) sancisce in capo al lavoratore percettore del compenso l'obbligo di versare le somme ricevute alla
P.A. di appartenenza.
Viene, infatti, in rilievo l'utilizzo, nel comma 7 dell'art. 53 D.LGS. 165/2001, del vocabolo percettore con il quale il legislatore ha inteso disciplinare l'ipotesi in cui il compenso per l'incarico non autorizzato sia già stato corrisposto al dipendente pubblico, stabilendo, in tal caso, l'obbligo in capo allo stesso di riversamento della somma percepita nelle casse della P.A. di appartenenza.
Invece, nella diversa ipotesi in cui la P.A. conferente non abbia ancora corrisposto il compenso al lavoratore, l'obbligo di trasferimento sorge in capo alla
P.A. che ha conferito l'incarico.
L'apparente duplicazione normativa si giustifica nell'esigenza di disciplinare ogni possibile casistica in tema di incompatibilità nel pubblico impiego, al fine di scongiurare il rischio che il dipendente pubblico si avvantaggi delle somme illegittimamente ottenute.
Posto quanto sopra, appare evidente, dalla piana disamina dei documenti prodotti unitamente all'atto introduttivo del giudizio di primo grado (allegati 57 e
58), che il abbia già percepito nell'anno 2011 il compenso per l'incarico Parte_1 non autorizzato attribuitogli dalla Provincia di Palermo, onde egli versa certamente
Pag.6 nella situazione poc'anzi esaminata e disciplinata dal comma 7 del D.Lg.vo n.165/2001.
Talchè sul punto ogni altra considerazione si appalesa superflua.
Anche il secondo motivo di appello deve essere disatteso.
Stabilisce il comma 10 dell'art. 53 D.LGS. n.165/2001: “L'autorizzazione, di cui ai commi precedenti, deve essere richiesta all'amministrazione di appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati, che intendono conferire l'incarico; può, altresì, essere richiesta dal dipendente interessato.
L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa. Per il personale che presta comunque servizio presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza, l'autorizzazione è subordinata all'intesa tra le due amministrazioni. In tal caso il termine per provvedere è per
l'amministrazione di appartenenza di 45 giorni e sì prescinde dall'intesa se l'amministrazione presso la quale il dipendente presta servizio non si pronunzia entro 10 giorni dalla ricezione della richiesta di intesa da parte dell'amministrazione di appartenenza.
Decorso il termine per provvedere, l'autorizzazione, se richiesta per incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende accordata;
in ogni altro caso, si intende definitivamente negata.”
La disposizione in esame prescrive le modalità con le quali deve essere accordata l'autorizzazione richiesta, tra gli altri, anche dal comma 7 di cui sopra ampiamente trattato.
Viene stabilito che l'autorizzazione deve essere richiesta dalla P.A. conferente e che può (anche) essere chiesta dal dipendente pubblico. Anche se, prime facie, sembrerebbe che il lavoratore goda solo di una facoltà nel chiedere l'autorizzazione, come se detto obbligo ricada principalmente sulla P.A. conferente, si deve ritenere questa esegesi erronea e non corrispondente alla ratio della disciplina sull'incompatibilità nel pubblico impiego.
Ogni incarico retribuito, infatti, deve essere previamente autorizzato dalla
P.A. di appartenenza, pertanto in assenza di attivazione da parte della P.A. conferente, il dipendente pubblico che voglia svolgere un incarico extraistituzionale deve necessariamente farsi parte diligente e richiedere personalmente l'autorizzazione.
Pag.7 Orbene, nel caso di specie, deve escludersi che la ex Provincia di Palermo abbia richiesto la prescritta autorizzazione al . Controparte_1
Di tale richiesta, infatti, non vi è alcuna traccia.
Anche le informazioni assunte in questa sede, ex art.213 c.p.c., non hanno sortito alcun esito avendo la Città Metropolitana di Palermo risposto che “non risulta alcuna richiesta di autorizzazione al ai sensi dell'art.53 del d. lgs Controparte_1
n.165/2001” in relazione all'incarico oggetto di causa (cfr. doc. in atti).
Quanto alla forma che deve assumere l'autorizzazione ex art 53 del D.LGS.
n.165/2001, la giurisprudenza è concorde nel ritenere che essa debba rivestire la forma scritta (Cass. Civ. Ord. 4701 del 2019; Cass. Civ. Sez II 29348 del 2022,
Cass. n.1622/2022; Corte dei Conti, II Sez. Giur. Centrale d'Appello n. 254 del
2023).
Non contraddice questo indirizzo esegetico la possibilità, prevista espressamente dal comma 10 dell'art.53, che si formi silenzio assenso sull'autorizzazione di cui trattasi.
Come specifica l'art. 20 c.1 L. 241/1990, nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte (come nel caso dell'autorizzazione in esame) il silenzio della P.A. competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanza o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato il provvedimento di diniego nei termini fissati per la conclusione dello specifico procedimento.
Il meccanismo del silenzio assenso ha lo scopo di dare un significato all'inerzia della P.A., facendo discendere univocamente da un comportamento amministrativo una volontà provvedimentale, nel caso specifico di accoglimento dell'istanza. Tuttavia, il silenzio assenso può formarsi solo a seguito di formale richiesta da parte dell'interessato, elemento imprescindibile per calcolare il decorso del tempo necessario ai fini dell'attribuzione di significato all'inerzia della PA.
Nel caso di cui trattasi, il non ha prodotto in giudizio né la Parte_1 richiesta di autorizzazione al , né l'autorizzazione stessa Controparte_1 rilasciata in forma scritta.
Inconferente risulta l'argomentazione sollevata da parte appellante, tale per cui sarebbe configurabile l'esistenza di una autorizzazione per fatti concludenti fondata sul legittimo affidamento maturato per aver già svolto in passato numerosi
Pag.8 incarichi extraistituzionali autorizzati per la Provincia di Palermo. Come confermato dalla medesima giurisprudenza sopra richiamata in tema di forma scritta ad substantiam dell'autorizzazione di cui all'art. 53 c. 10 D.LGS. n.165/2001:
“… non può ritenersi che la mancata richiesta di autorizzazione all'ente di appartenenza possa trovare giustificazione nella circostanza … del ragionevole affidamento … in virtù del pregresso incarico dell'esistenza dell'autorizzazione al dipendente da parte dell'amministrazione di appartenenza.
Il nuovo incarico richiedeva una apposita autorizzazione dell'ente di appartenenza, che era onere del legale rappresentante di ….. acquisire.”
Trattandosi di atto scritto ad substantiam, in ossequio all'art. 2725 c.c.,
l'autorizzazione di cui all'art. 53 c. 10 D.LGS. 165/2001 non può essere provata per testimoni, salvo il caso di perdita incolpevole del documento da parte dell'appellante, circostanza però non verificatasi nel caso in esame, dato che l'autorizzazione in forma scritta non risulta che sia stata richiesta dal e/o Parte_1 dalla Provincia di Palermo;
come pure non risulta che l'autorizzazione sia stata adottata dal , né che lo stesso abbia mai ricevuto richiesta di Controparte_1 autorizzazione.
Parimenti deve essere disatteso il terzo motivo di appello, in quanto la questione sulla giurisdizione sollevata nel caso qui in esame è già stata risolta a favore del giudice ordinario con regolamento di giurisdizione operato dalle S.U. della Cassazione con ordinanza n.20533 del 2018 (cfr. doc. in atti).
Per pacifica giurisprudenza, le statuizioni contenute nel regolamento di giurisdizione hanno efficacia di giudicato nel procedimento nel quale sono rese e vincolano i successivi giudici di merito all'osservanza delle stesse, prevalendo su eventuali diverse statuizioni di segno contrario assunte dagli stessi, sia in tema di giurisdizione, sia su questioni logicamente successive (Cass. Sez. Un. Ord. 4242 del
2024).
Da quanto detto discende l'impossibilità di scrutinare le questioni sollevate con il terzo motivo di gravame.
Pag.9 In merito, infine, al quarto motivo di appello, del tutto corretta deve reputarsi la quantificazione compiuta dal giudice di prime cure circa il compenso erogato a favore del dalla Provincia di Palermo. Parte_1
Riprendendo quanto già precedentemente statuito in tema di effettività della sanzione prescritta dal combinato disposto dell'art. 53 commi 7 ed 8 D.LGS.
165/2001, il dipendente pubblico che riceva un compenso per lo svolgimento di incarico extraistituzionale non autorizzato è obbligato a versare la somma effettivamente percepita nelle casse dell'amministrazione di appartenenza.
E poiché, nella specie, risulta provato (cfr. allegato 57 – fascicolo di parte appellante) che il ha effettivamente percepito dalla Provincia di Palermo Parte_1 un compenso netto pari ad €17.676,20, va da sé che sia questa la somma da restituire a nulla rilevando il fatto che la stessa ricomprendesse le voci (pure liquidate) (euro 421,59), tassa Ordine (euro 316,19) e spese di Controparte_2 bollo (euro 74,91).
In definitiva, l'appello deve essere respinto con conseguente conferma della sentenza impugnata.
3) Le spese di questo grado seguono la soccombenza dell'appellante e si liquidano come da dispositivo in favore di parte appellata.
Infine, deve darsi atto della sussistenza a carico di parte appellante dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/02 per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione a norma dell'art. 13, comma 1 bis, D.P.R. n. 115/02.


P.Q.M.

definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, conferma la sentenza
n.3045/2021 emessa dal Tribunale G.L. di Palermo in data 14.7.2021.
Condanna parte appellante al pagamento in favore di parte appellata delle spese di questo grado di giudizio che liquida in complessivi euro per compensi in €2.906,00 per compensi, oltre spese generali, IVA e CPA, come per legge.
Dà atto della sussistenza a carico di parte appellante dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/02 per il versamento dell'ulteriore importo a
Pag.10 titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione a norma dell'art. 13, comma 1 bis, D.P.R. n. 115/02.
Palermo 24 ottobre 2024
il Consigliere estensore Carmelo Ioppolo Il Presidente Maria G. Di Marco
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