REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Corte d'Appello di Roma
Prima sezione civile
La Corte d'Appello, nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Diego Rosario Antonio Pinto presidente dott. Giovanna Gianì consigliere dott. Elena Gelato consigliere rel.
all'udienza del 26 novembre 2025, mediante lettura del dispositivo e dei motivi della decisione, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado d'appello iscritta al n. r.g. 2674/2022 pendente
TRA
(C.F. ), rappresentato e difeso dall'Avv. Mirko Saginario giusta Parte_1 C.F._1 procura in atti appellante
E
(C.F. , nella persona del pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. CP_1 P.IVA_1 CP_2
LA NT per delega in atti appellata
Oggetto: opposizione a sanzione amministrativa.
CONCLUSIONI Per l'appellante: “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Roma adita, in funzione di Giudice dell'Appello, adito, respinta ogni contraria eccezione, deduzione, istanza, pretesa e conclusione, in quanto infondata in fatto ed in diritto oltreché sprovvista del benché minimo supporto probatorio in RIFORMA della sentenza n. 17621\2021 emessa inter partes nel procedimento civile recante r.g. n. 24237\2016 dall'Ill.mo Tribunale Civile di Roma, II Sezione Civile, nella persona dell'Ill.mo Sig.
Giudice Dott. Corrado Cartoni e depositata in data 11.11.2021
A. IN VIA CAUTELARE, sospendere, ricorrendone gravi e fondati motivi, ex art. 283 e segg. cod. proc. civ. l'efficacia esecutiva della sentenza n. 17621\2021 emessa inter partes nel procedimento civile recante r.g. n. 24237\2016 dall'Ill.mo
Tribunale Civile di Roma, II Sezione Civile, nella persona dell'Ill.mo Sig. Giudice Dott. Corrado Cartoni e depositata in data 11.11.2021;
B. IN VIA PRINCIPALE, accogliere tutte le conclusioni così come già e meglio rassegnate e spiegate nel ricorso introduttivo del giudizio e che testualmente si trascrivono immediatamente in appresso:

1. nel merito, per tutti i motivi in fatto ed in diritto meglio richiamati nella narrativa del ricorso introduttivo del giudizio e nella narrativa del presente atto di appello, accertare e dichiarare la nullità e\o l'annullabilità e\o l'illegittimità e\o l'invalidità e\o, comunque l'inefficacia della Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n° 95160000546 (prot. n° 127066) di
[...]
Parte_2 da Contravvenzioni – Servizio Leggi Speciali e Regolamenti Comunali) del 11.02.2016, notificata
[...] il successivo 07.03.2016 nonché di tutti gli atti ad essa presupposti, prodromici e connessi ivi compreso il verbale di accertamento di violazione n° 73100005752 del 21.02.2011 del Corpo della Polizia Municipale di 2. CP_1 per l'effetto, disporre la revoca e\o l'annullamento della detta Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n° 95160000546
(prot. n° 127066) di ( Connessi alle CP_1 Parte_2
Entrate Extra-Tributarie – U.O Gestione delle Entrate da Contravvenzioni – Servizio Leggi Speciali e Regolamenti
Comunali) del 11.02.2016, notificata il successivo 07.03.2016 e conseguentemente della sanzione amministrativa pecuniaria di Euro 65.028,47 (comprensivo di Euro 28,47 per spese di accertamento, procedimento e notificazione), mandando, quindi, assolto il ricorrente\appellante da ogni pretesa e\o richiesta dell'Ente Creditore.
In caso di rigetto dell'appello volere confermare la riduzione al minimo della sanzione pecuniaria applicata con la ricorsa Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva (conformemente a quanto disposto con la sentenza opposta n° 17621\2021 del Tribunale Civile di Roma e come da domanda subordinata rassegnata dalla stesso appellante che in appresso si trascrive “in via meramente subordinata, nella denegata ma non temuta ipotesi di mancato accoglimento del ricorso
[ndr ora dell'appello], ridurre l'ammontare della sanzione pecuniaria irrogata con la ricorsa Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva, riportandola almeno all'importo corrispondente al minimo edittale previsto nel verbale di accertamento di violazione presupposto recante n° 73100005752 del 21.02.2011 del Corpo della Polizia
Municipale di il tutto anche a mente dell'art. 23 della legge n° 689\1981]. CP_1
In ogni caso, con condanna dell'amministrazione appellata al pagamento delle spese e dei compensi, oltre accessori (spese generali al 15%, C.P.A. al 4% ed I.V.A. al 22%) come per legge del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore dello scrivente procuratore antistatario.
In via istruttoria, si insiste nell'accoglimento di tutte le richieste e di tutte le istanze siccome già ritualmente articolate nel corso del giudizio di primo grado (scritti difensivi) e per l'ammissione delle quali si è reiterata la relativa richiesta anche nelle udienze di discussione.
In particolare, in via istruttoria e senza inversione alcuna dell'onere probatorio si chiede:
> di volersi ordinare all'Autorità opposta ex art. 210 Cod. Proc. Civ. di esibire e di depositare tutti gli atti relativi al corrente procedimento amministrativo;

> di volere disporre interrogatorio formale dell'Ill.mo Sig. Sindaco di nonché prova per testi sulle seguenti CP_1 circostanze di fatto, tutte precedute dalla locuzione “vero che “ e depurate da eventuali valutazioni:

1. Vero che l'immobile di proprietà dell destinato all'assistenza abitativa e sito in alla Via dei Sampieri n° CP_3 CP_1
226 scala M int. 1 era legittimamente assegnato alla Sig.ra zia dell'odierno ricorrente, giusto contratto di Persona_1 locazione che si rammostra al teste;

2. Vero che la Sig.ra era invalida al 100% e gravemente ammalata, tanto da abbisognare di cure continue;
Persona_1

3. Vero che già nel periodo dal 05.04.2004 al 16.01.2006 il Sig. aveva trasferito la propria residenza Parte_1 nell'immobile in questione presso la di Lui anziana zia, proprio al fine di prestarLe l'occorrenda assistenza;

Per_ 4. Vero che nel mese di Dicembre 2009, in concomitanza con l'aggravamento delle condizioni di salute della Sig.ra che richiedevano una presenza, a fini di assistenza, continua, il Sig. si è nuovamente trasferito presso la di Lui zia Parte_1 nell'immobile in questione in alla Via dei Sampieri n° 226 scala M int. 1; CP_1
Per_ 5. Vero che da allora e sino al 12.08.2010, allorché è improvvisamente mancata la Sig.ra il Sig. ha ivi Parte_1 abitato con il di Lui nucleo familiare, all'epoca composto da convivente (Sig.ra ) e figlio minore Parte_3 Per_2
;
[...]
Per_ 6. Vero che anche dopo il decesso della Sig.ra il Sig. ha abitato ivi con il di Lui nucleo familiare (composto Parte_1 dalla moglie e dai due figli minori e ); Parte_3 Persona_2 Persona_3

7. Vero che l informata della situazione con raccomandata a\r, mai ha opposto e\o ha eccepito alcunché al riguardo;
CP_3 8. Vero che sin dal mese di Novembre 2010, i bollettini per il pagamento del canone di locazione dell'immobile in questione
(oltreché le relative intimazioni di pagamento ed ogni e qualunque avviso) arrivano intestati al Sig. che a tanto da Parte_1 allora provvede regolarmente senza alcuna contestazione da parte dell'Ente gestore;

9. Vero che, all'epoca dei fatti (così come tuttora), il Sig. era lavoratore dipendente ed aveva a carico moglie e figlio Parte_1 minore (oltre ad un secondo figlio in arrivo);
10. Vero che all'epoca dei fatti (così come tuttora), il figlio del Sig. ovvero il minore Parte_1 Persona_2 soffriva di crisi asmatiche, per cui era necessario che frequentasse luoghi asciutti e non umidi;

11. Vero che l'immobile in questione sito in alla Via dei Sampieri n° 226 scala M int. 1 non aveva e non ha CP_1 problemi di umidità e di muffe…";
Per l'appellata: “Voglia l'On.le Tribunale adito, contrariis reiectis, per tutte le argomentazioni esposte in parte motiva, previa conferma dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata, rigettare l'appello proposto dal Sig. in quanto Parte_1 inammissibile e, comunque, destituito di fondamento in fatto e in diritto e, per l'effetto, confermare la sentenza n.
17621/2021 resa inter partes, in data 11 novembre 2021, dal Tribunale di Roma, nel giudizio iscritto al n. R.G.
24237/2016.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio, oltre accessori, anche a titolo di oneri riflessi, nella misura dovuta per legge.”.
Ragioni di fatto e di diritto della decisione
Il sig. ha proposto appello avverso la sentenza emessa dal Tribunale di Roma in data Parte_1
11 novembre 2021, n. 17621/2021, con la quale era stata solo parzialmente accolta l'opposizione proposta avverso la sanzione amministrativa di euro 65.028,47 irrogata in suo danno per la violazione dell'art. 15 della Legge della Regione Lazio n. 12/1999, asseritamente commessa in relazione all'alloggio di edilizia residenziale pubblica dallo stesso già occupato, con riduzione della sanzione al minimo edittale pari a euro
45.000,00.
Con un unico, complesso, motivo l'appellante ha lamentato l'erroneità della sentenza impugnata per travisamento e/o erronea valutazione dei principi di legittimo affidamento, di stato di necessità e di buona fede alla luce delle emergenze probatorie e a norma del combinato disposto degli artt. 113, 115, 116 e 132
c.p.c.
L'appellante ha lamentato come il primo Giudice avesse erroneamente escluso il fondamento delle difese svolte dall'opponente, senza neppure dare corso alle prove orali da questi dedotte, per il cui espletamento ha insistito nel presente grado di giudizio. Nel merito il ha evidenziato di essersi trasferito nell'alloggio assegnato alla zia, signora Parte_1 Per_1
per assisterla quando era malata e di essere rimasto all'interno dell'immobile dopo la sua morte, ivi
[...] trasferendo anche la residenza, nella convinzione che tale occupazione fosse assentita da CP_1 che, debitamente informata della circostanza a far data dal 20.9.2010, dal novembre 2010 aveva iniziato a intestare allo stesso i bollettini di pagamento del canone. Parte_1
L'appellante ha per l'effetto evidenziato di avere in buona fede ritenuto, vista la condotta concludente tenuta dall'amministrazione e la di lui convivenza con l'originaria assegnataria, che a seguito della morte della zia avesse maturato il diritto alla prosecuzione del rapporto locatizio mediante successione nella titolarità dell'originario contratto di locazione;
ha poi evidenziato come tale stato soggettivo fosse comprovato dal fatto che era stato lo stesso a richiedere all'Ufficio anagrafico di Capitale Parte_1 CP_1 di spostare la propria residenza nell'alloggio in questione (così dando avvio al procedimento sanzionatorio)
e a domandare poi la regolarizzazione della propria posizione, attraverso la sottoscrizione di altro idoneo contratto di locazione.
A fronte di tali evenienze, il primo Giudice avrebbe dovuto tutelare il legittimo affidamento riposto dal privato nella situazione di vantaggio assicuratagli dalla condotta tenuta dall'autorità amministrativa.
L'appellante ha in ogni caso ribadito la sussistenza di comprovato stato di necessità, circostanza che, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, era idonea a scriminare l'eventuale abusiva occupazione dell'alloggio, considerato il pericolo di danno grave alla persona (per tale dovendo intendersi, in senso estensivo, tutte le situazioni di fatto atte a minacciare i diritti fondamentali della persona, riconosciuti dall'art. 2 Cost., tra i quali il diritto all'abitazione).
A tal fine ha evidenziato come fosse documentalmente provato che il figlio minore avesse all'epoca dei fatti seri problemi di asma, per cui era necessario che alloggiasse in luoghi asciutti e non umidi;
una simile condizione era predicabile con riguardo all'alloggio oggetto di causa, motivo per cui il quando Parte_1 si era reso necessario prestare le cure alla zia, si era ivi trasferito con l'intera famiglia.
Alla luce delle considerazioni che precedono l'appellante ha richiesto, previa ammissione delle prove dedotte in primo grado ed in riforma dell'impugnata pronuncia, l'annullamento o la revoca della sanzione amministrativa emessa in suo danno.
si è costituita resistendo all'appello, di cui ha chiesto il rigetto. CP_1
La causa è stata decisa, a seguito di discussione orale, mediante pronuncia della sentenza all'udienza del 26 novembre 2025.
L'appello è infondato e va pertanto rigettato. Come noto, “in tema di edilizia residenziale pubblica, l'unico titolo che abilita alla locazione è l'assegnazione sicché, in caso di morte dell'assegnatario, si determina la cessazione dell'assegnazione-locazione ed il ritorno dell'alloggio nella disponibilità dell'ente, il quale può procedere, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione, eventualmente a favore dei soggetti indicati nell'art. 12 del d.P.R. n. 1035 del 1972 che, in qualità di conviventi ed in presenza delle altre condizioni previste dalla normativa, hanno un titolo preferenziale e non un diritto al subentro automatico conseguente alle vicende successorie, conformemente ai principi generali in materia” (in questi termini, da ultimo, Cass., ord., 2 agosto 2025, n. 22341; nello stesso senso, tra le molte, Cass., ord., 19 dicembre 2019, n. 33773;
Cass., ord., 9 magio 2017, n. 11235).
La conclusione pare implicitamente ammessa dallo stesso appellante, che ha infatti addotto il solo difetto dell'elemento soggettivo della violazione ascrittagli.
Il relativo motivo d'appello non è peraltro suscettibile di accoglimento.
Preliminarmente giova osservare come “il principio posto dall'art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all'agente, sul quale grava, pertanto, l'onere della dimostrazione di aver agito senza colpa” (in questi termini, tra le molte, Cass., ord., 18..6.2020, n. 11777).
Ebbene, gli elementi addotti dal sig. al fine di escludere la sussistenza dell'illecito posto a Pt_4
fondamento della sanzione irrogata in suo danno, ovvero la sua pretesa buona fede e la necessaria tutela dell'affidamento ingenerato dalla condotta della P.A., non soccorrono allo scopo.
La legittima detenzione dell'alloggio “non può essere conseguita per "facta concludentia", in quanto la legge richiede la forma scritta "ad substantiam", sia perché il rapporto intercorre tra un privato ed una pubblica amministrazione, sia perché si verte nell'ambito dell'erogazione di un servizio pubblico nel quale deve essere costante la verifica della permanenza dei requisiti dei soggetti destinatari” (così la citata Cass., n. 22341/2025 nonché Cass., n. 12957/2023, Cass., n.
4262/2024), dal che discende, quale inequivoco corollario, che “il godimento di fatto dell'immobile, ancorché accompagnato dalla corresponsione del canone, non costituisce di per sé titolo idoneo” a legittimare l'occupante del bene
(in argomento, la citata Cass., 33773/19).
Il fatto, dunque, che il sig. abbia proceduto al versamento del canone a fronte dei bollettini Parte_1 emessi a suo nome non costituisce evenienza idonea a elidere la configurabilità dell'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo, non consentendo di ritenere superata la presunzione di cui in premessa. Né a tal fine soccorre la circostanza che sia stato lo stesso a richiedere il trasferimento di Parte_1 residenza in loco.
Ad escludere che a tale condotta possa ritenersi sottesa la mancata consapevolezza della irregolarità dell'occupazione depone la dirimente considerazione che lo stesso a seguito di tale evenienza, Parte_1 abbia presentato una domanda volta ad ottenere la “regolarizzazione” della detenzione del bene, mediante stipula di un nuovo contratto di locazione intestato a suo nome (si rimanda al doc. 8 di parte appellante).
Ebbene, a tale richiesta non può che essere sotteso il riconoscimento della illegittimità della pregressa occupazione dell'immobile, intervenuta in difetto di alcun titolo.
Gli elementi addotti dall'opponente non consentono dunque di ritenere l'insussistenza dell'elemento soggettivo della violazione.
Né, allo scopo, può essere valorizzata la condotta tenuta dall'amministrazione, ovvero il fatto che, a seguito della comunicazione della presenza del nell'immobile, i bollettini erano stati a lui inviati. Pt_4
In primo luogo si rileva come i suddetti bollettini non recassero, quale causale, la voce “canone”, bensì quella di “indennità di occupazione”, dicitura cui è sotteso il riconoscimento dell'irregolarità dell'occupazione, essendo appunto insussistente un titolo di legittima detenzione;
analoga causale era indicata nei versamenti postali eseguiti dal (si rimanda ai doc. prodotti dall'appellante sub 19). Pt_4
Per l'effetto, non è dato sotto questo profilo inferire l'insorgenza di un legittimo affidamento in ordine al subentro dell'occupante nel contratto di locazione già insorto con la zia.
La conclusione è in ogni caso predicabile in forza di considerazioni in diritto.
A fronte di quanto già evidenziato circa la cessazione del contratto alla morte dell'assegnatario (salvi i casi normativamente previsti di successione nel rapporto, qui neppure specificamente invocati) e alla necessità di stipulazione di un nuovo contratto, nelle forme imposte dalla natura del rapporto, “il mero godimento di fatto dell'immobile, ancorché accompagnato dalla corresponsione del canone, non costituisce di per sé titolo idoneo” a costituire un diritto, o anche solo una legittima aspettativa in capo all'occupante di fatto” (in questi termini, cfr. ancora Cass., n.
33773/2019).
Del resto, in termini generali, non si può che evidenziare come “i principi dell'apparenza del diritto e dell'affidamento non … sono applicabili in casi in cui la legge stabilisce particolari procedimenti pubblicistici per determinare una specifica situazione giuridica, infungibile e non disponibile da parte della stessa amministrazione preposta al settore, come accade nell'ipotesi di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, giacché, essendo ogni fase del concorso disciplinata da precise norme di legge, la protezione dell'affidamento si concreta proprio nell'osservanza e nella rilevanza del procedimento e del relativo provvedimento conclusivo che istituisce o esclude la situazione abilitativa tutelata” (in questi termini, Cass., 29 settembre 2000, n. 12919).
Da una situazione di illiceità, qual è quella dell'occupazione abusiva di un immobile, potenzialmente integrante un'ipotesi di reato e comunque consistente in un'attività illegittima volontariamente posta in essere dal trasgressore, non è infatti possibile ritenere ingenerata, in capo al privato, una situazione di legittimo affidamento.
E' infine da escludere la postulata scriminante dello stato di necessità.
Come condivisibilmente precisato dalla giurisprudenza di legittimità, “l'abusiva occupazione di un bene immobile
è scriminata dallo stato di necessità conseguente al pericolo di danno grave alla persona – che…ben può consistere anche nella compromissione del diritto di abitazione ovvero di altri diritti fondamentali della persona riconosciuti e garantiti dall'art. 2
Cost. - sempre che ricorrano, per tutto il tempo dell'illecita occupazione, gli altri elementi costitutivi della scriminante, quali l'assoluta necessità della condotta e l'inevitabilità del pericolo, con la conseguenza che la stessa esimente può essere invocata solo in relazione a un pericolo attuale e transitorio e non per sopperire alla necessità di reperire un alloggio al fine di risolvere in via definitiva la propria esigenza abitativa (Sez. 2, n. 10694 del 30/10/2019, dep. 2020, Rv. 278520-01Sez. 2, n. 9655 del 16/01/2015, Cannalire, Rv. 263296-01; Per_4
Per_ Sez. 2 n. 19147 del 16/04/2013, Rv. 255412-01)”; se dunque lo stato di necessità può essere invocato solo per un pericolo attuale e transitorio, da tale concetto debbono essere escluse le “situazioni di pericolo non contingenti ma permanenti, quale è, appunto, l'esigenza abitativa, qualora non sia transeunte e derivante dalla stretta e immediata necessità «di salvare sé od altri dal pericolo di un danno grave alla persona». Il che non è possibile ritenere…sulla base dei meri stato di indigenza ed esistenza di figli in tenera età; tanto più che, come è stato pure sottolineato dalla Corte di cassazione (Sez. 2, n. 9655 del 16/01/2015, cit.), gli alloggi di edilizia popolare sono destinati proprio a risolvere le esigenze abitative dei non abbienti, attraverso, però, delle procedure pubbliche e regolamentate” (in questi termini Cass. pen., sez. 2, 15.11.2023, n. 46064).
Perché l'illecita occupazione possa dirsi scriminata dallo stato di necessità è dunque necessario che la stessa sia circoscritta nel tempo, “non potendosi legittimare - nelle ipotesi di difficoltà economica permanente, ma non connotata dal predetto pericolo - una surrettizia soluzione delle esigenze abitative dell'occupante e della sua famiglia” (Cass. pen., sez.
2, 18.9.2020, n.26225).
In applicazione dei suddetti principi è da escludere la configurabilità dell'esimente nel caso di specie, posto che non solo non è stata dimostrata l'impossibilità di procurarsi un alloggio all'indomani del decesso della legittima assegnataria, ma, anche volendo dare per ammessa la circostanza, il successivo permanere all'interno dell'immobile, esulante dalla “stretta e immediata necessità «di salvare sé od altri dal pericolo di un danno grave alla persona”, quale deve ritenersi la perdurante occupazione dell'immobile negli anni successivi alla morte dell'assegnataria (che, lo si ricorda, risale al 2010), non potrebbe nemmeno in tesi ritenersi
“scriminato” dallo stato di necessità.
I principi di diritto sopra esposti sono dirimenti, nel senso di escludere l'invocata scriminante, talché le prove orali richieste dall'appellante, sulle quali lo stesso non ha peraltro insistito né all'atto della precisazione delle conclusioni nel primo grado di giudizio, né all'odierna udienza, si palesano superflue.
Per completezza, infine, si dà atto del fatto che la sanzione è stata già ridotta nel minimo edittale da parte del primo Giudice, talché è preclusa ogni statuizione sul punto, del resto non richiesta neppure dal sig.
Parte_1
In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l'appello deve essere rigettato.
La pronuncia sulle spese del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, segue la soccombenza.
In ragione del rigetto del gravame sussistono infine i presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma 1 quater, d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, che dispone l'obbligo del versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.


La Corte d'Appello di Roma, definitivamente pronunciando sul giudizio n. 2674/2022 R.g., ogni diversa domanda, eccezione e deduzione disattese, così provvede:

1. rigetta l'appello;

2. condanna l'appellante alla rifusione in favore dell'appellata delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.000,00, oltre spese generali al 15%, Iva e c.p.a. come per legge;

3. dichiara l'appellante tenuto al pagamento di un ulteriore importo pari a quello del contributo unificato dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma il giorno 26 novembre 2025.
Il Consigliere est. Il Presidente
Dott.ssa Elena Gelato Dott. Diego Rosario Antonio Pinto