TRIBUNALE DI MESSINA-I SEZIONE CIVILE VERBALE DI UDIENZA All'udienza dell' 8 ottobre 2025, davanti al G.I. dott. Mauro Mirenna, chiamato il procedimento n. R.G. 2068/2024, alle ore 10,15 sono comparsi l' Avv. Ernesto De Luca per parte appellante e l'Avv. Salvatore Giannetto per parte appellata, che discutono oralmente la causa insistendo in atti a cui si riportano, contestano le difese avversarie, e precisano le conclusioni e chiedono la decisione IL G.I. dato atto di quanto sopra, ritiratosi in camera di consiglio per deliberare, ha emesso la seguente sentenza contestuale, dando lettura in aula del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione:
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI MESSINA - I SEZIONE CIVILE in persona del giudice unico, dott. Mauro Mirenna, all'udienza dell'8 ottobre 2025, ha pronunciato la seguente
SENTENZA CONTESTUALE nella causa civile, iscritta nel registro generale degli affari contenziosi al n. 2068/2024 TRA
, nato il [...], a [...], (c.f. Parte_1
), residente in [...] difeso dagli Avv.ti De Luca Ernesto e , ed elettivamente domiciliato CP_1 presso il loro studio sito in Messina, in via XXVII Luglio n. 62, giusta procura in atti;

- APPELLANTE – CONTRO
, in persona del sindaco pro tempore, (c.f. Controparte_2
), rappresentato e difeso dall'Avv. GIANNETTO SALVATORE ed P.IVA_1 elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Alì Terme (ME), Contrada Saitta Snc, Cond. La Zagara Pal. A, giusta procura in atti;

- APPELLATO - Avente ad oggetto: Opposizione ord. ingiunzione ex artt. 22 L689/1981 (violazione codice strada) Conclusioni delle parti: all'udienza dell'8 ottobre 2025, i procuratori delle parti discutono oralmente la causa precisando le conclusioni, riportandosi ai propri atti, e la causa è stata decisa con la presente sentenza. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso in appello, depositato in data 20.05.2024, Parte_1 proponeva appello avverso la sentenza n. 4559/2024 pubblicata dal Giudice di Pace di Messina in data 02.05.2024 e non notificata, con cui era stata rigettata l'opposizione avverso l'ordinanza – ingiunzione protocollo n. 9, emessa dal in data 23.03.2023 e notificata in pari data, relativa al Controparte_2 verbale n. 01/2022c pr. 01/22, redatto dall'Ufficio di Polizia Municipale per la violazione dell'art. 7 c. 1 e 22 c. 1 della legge regionale n. 28/99. In particolare, l'appellante esponeva che il primo giudice aveva errato nel ritenere l'art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 applicabile anche alla Regione Sicilia, considerato che non era ancora stato recepito dalla regione, non applicando, invece, la disciplina regionale di cui alla legge regionale n. 28/99 che affida i poteri sanzionatori in materia di commercio al Sindaco;
lamentava, inoltre, la carenza di motivazione dell'atto, poiché l'ordinanza non ha specificato le ragioni che hanno condotto l'Ufficio all'ingiunzione; e, infine, l'insussistenza della violazione contestata, poiché non sarebbe previsto alcun titolo autorizzatorio per l'”esercizio di vicinato” ma la norma prevederebbe soltanto una “comunicazione”. Il Giudice di Pace ha ricostruito la normativa, ritenendo che le disposizioni di cui all'art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 e all'art. 22 della l.r. n. 22/99 vadano interpretate secondo una lettura costituzionalmente orientata, nel senso che “spetta al dirigente, e non al sindaco, la competenza ad emettere sanzioni amministrative”, ha poi proseguito dichiarando infondata la doglianza concernente la carenza di motivazione del provvedimento impugnato e, infine, con riferimento all'insussistenza della violazione contestata dichiarando che “il ricorrente sul piano sostanziale non ha fornito alcun elemento, sin dal momento della contestazione, riguardo alla quale nulla ha ritenuto di dovere dichiarare a sua difesa, sia nel corso del giudizio in ordine al possesso di un titolo legittimante l'esercizio di vicinato”.
presentava, quindi, appello affidandolo a quattro motivi. Parte_1
Con il motivo sub 1) lamentava l'errata applicazione ed interpretazione della disciplina di cui all'art. 107 d.lgs. n. 267/2000 e dell'art. 22 l.r. n. 28/99, poiché l'art. 107 d.lgs. n. 267/2000, che attribuisce il compito dell'adozione di atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno ai dirigenti non sarebbe applicabile nel caso di specie, non essendo stato recepito dalla Regione Sicilia e, dunque unico legittimato ad emettere sanzioni amministrative in materia di commercio sarebbe il Sindaco dell'Ente, come previsto dalla normativa regionale. Con il motivo sub 2) lamentava la carenza di motivazione dell'ordinanza- ingiunzione oggetto del giudizio de quo, poiché il riferimento operato, dalla decisione impugnata, al principio giurisprudenziale della ammissibilità di una motivazione per relationem, non può giustificare un provvedimento costituito da richiami non chiarificativi, né il verbale di accertamento potrebbe costituire sede di rinvio, atteso che non avrebbe compiuto alcun accertamento. Con il motivo sub 3) lamentava l'insussistenza del fatto della violazione, il primo giudice ha accomunato categorie giuridiche diverse, ossia l'autorizzazione del Sindaco con la comunicazione del privato, e così non ha colto che la contestazione dell'illecito dev'essere precisa e circostanziata, e non deve trasmodare il principio di legalità e tipicità posto dagli art. 1 e segg. l. n. 689/1981. Ebbene, il CP_2 non avrebbe potuto contestare alcun illecito amministrativo all'odierno appellante relativo a una (pretesa) mancata esibizione di titolo autorizzatorio, poiché l'art. 7 comma 1 L. Reg. Sic. n. 28\1999 tratta di comunicazione e non di autorizzazione, per cui non vi sarebbe alcuna mancanza del “titolo autorizzatorio”. Infine, con il motivo sub 4) contestava l'omessa condanna del al CP_2 pagamento delle spese legali. Instauratosi, regolarmente, il contraddittorio, il in Controparte_2 persona del sindaco pro tempore, si è costituito chiedendo il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza di primo grado. La causa, non richiedeva istruzione sicchè, sulle conclusioni in epigrafe indicate, veniva decisa con la presente sentenza. MOTIVI DELLA DECISIONE In primo luogo, si osserva che la sanzione è stata elevata con verbale n. 01/2022c pr. 01/22, redatto dall'Ufficio di Polizia Municipale per la violazione dell'art. 7 c. 1 e 22 c. 1 della legge regionale n. 28/99. Dunque, esaminando il motivo di appello sub 1) si osserva che la questione rientra nell'ambito della materia del commercio, la quale appartiene alla competenza esclusiva del legislatore regionale, con la conseguenza che -secondo tale motivo di gravame- in detta materia le disposizioni di cui al testo unico degli enti locali di cui al D.P.R. n. 267 del 2000, non possono trovare applicazione, dovendo invece applicarsi la legislazione regionale, ed in particolare la L.R. n. 28 del 1999, art. 22, comma 7, che attribuisce la competenza all'irrogazione delle sanzioni amministrative in materia di commercio al Sindaco. Occorre, dunque, preliminarmente, esaminare la normativa di riferimento. Ebbene, in punto di diritto occorre richiamare il principio espresso dalla giurisprudenza, in base al quale “Nelle materie nelle quali l'art. 14 dello statuto speciale della regione siciliana, approvato con r.d.lg. 15 maggio 1946 n. 455, prevede la potestà legislativa esclusiva - quali il commercio e l'ordinamento degli enti locali - le norme dell'ordinamento statale hanno efficacia soltanto se recepite dalla Regione con apposita legge regionale. Pertanto, poiché il potere di emettere sanzioni amministrative in materia di commercio è stato attribuito ai dirigenti amministrativi dall'art. 107 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - innovando rispetto alla pregressa normativa di cui all'art. 22, comma 7, d.lg. 31 marzo 1998 n. 114, che attribuiva tale potere al Sindaco - e poiché il citato art. 107 non è stato ancora recepito nella legislazione regionale, nel territorio della Regione il potere di emettere le predette sanzioni è ancora di spettanza del Sindaco, in conformità a quanto disposto dall'art. 22, comma 7, l. reg. Sicilia 22 dicembre 1999 n. 28, che ha recepito il contenuto del d.lg. n. 114 del 1998. (Applicando tale principio, la S.C. ha cassato, decidendo nel merito, la sentenza del giudice di pace che aveva respinto l'opposizione alla sanzione amministrativa in materia di commercio emessa, nel giugno 2004, dal Comandante dei vigili urbani anziché dal Sindaco) (Cassazione civile, sez. II, 07/07/2009, n. 15957). Il principio sopra esposto è stato recentemente ribadito in una fattispecie relativa ad ordinanza-ingiunzione emessa da un Sindaco per violazione dell'art. 8, della l. r. Siciliana n. 28 del 1999, per l'apertura al pubblico di un esercizio per la vendita di generi non alimentari, in cui la Suprema Corte ha così statuito: “Il potere di emettere sanzioni amministrative in materia di commercio per violazioni commesse nel territorio della Regione Sicilia spetta, ai sensi dell'art. 22, comma 7, del d.lgs. n. 114 del 1998, recepito dalla L.R. Siciliana n. 28 del 1999, al Sindaco e non ai dirigenti amministrativi, come invece previsto dall'art. 107, del d.lgs. n. 267 del 2000, giacché tale ultima disposizione, ancorché innovativa rispetto all'art. 22, comma 7, cit., diversamente da quest'ultimo non è stata ancora recepita dalla legislazione regionale mentre, affinché le norme dell'ordinamento statale acquistino efficacia nelle materie - quali il commercio e l'ordinamento degli enti locali - riservate dall'art. 14 dello statuto speciale della Regione Siciliana, approvato con r.d. lgs. n. 455 del 1946, alla potestà legislativa esclusiva regionale, occorre che le stesse vengano recepite dalla Regione con apposita l.r.” (Corte di Cassazione, Sez. 2, Ordinanza n. 25884 del 31/10/2017). L'iter argomentativo che la Suprema Corte ha seguito, da cui questo giudice non intende discostarsi, è il seguente. Preliminarmente, si rileva che, la Regione Sicilia, in virtù dello statuto speciale, gode di autonomia legislativa in materia sia di commercio (art. 14, lett. d), sia di ordinamento degli enti locali (art. 14, lett. o), sicché le norme dell'ordinamento statale hanno efficacia se sono recepite con legge regionale dall'Ente territoriale. Il d.lgs. n. 114/1998, contenente la disciplina relativa al settore del commercio, stabiliva tra l'altro che, in relazione alle sanzioni per violazione degli obblighi previsti dalla legge (art. 22, comma 7) l'autorità competente ad infliggerle doveva considerarsi “il sindaco del comune nel quale hanno avuto luogo”. Il predetto decreto legislativo è stato recepito dalla L.R. 22 dicembre 1999, n. 28, denominata “riforma della disciplina del commercio”, che all' art. 22 stabilisce che “In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, per le violazioni nelle materie di cui alla presente legge, l'autorità competente a ricevere il rapporto di cui all'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed a cui spetta l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione ovvero del provvedimento di archiviazione di cui al successivo articolo 18 della predetta legge è il sindaco del comune”. Ne discende che, la competenza ad emettere sanzioni amministrative in questa materia è rimasta, pertanto, devoluta ai sindaci, malgrado la L. 142 del 1990, art. 51 avesse già introdotto la distinzione tra attività di indirizzo e di controllo ed attività gestionale amministrativa, ed attribuito agli organi elettivi, fra cui rientra il Sindaco, soltanto la prima;
ed ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico (comma 2): pur escludendo dai compiti suddetti (comma 3) l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente. Il successivo T.U., delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, emanato con d.lgs. n. 267 del 2000, all'art. 107 ha dato nell'ambito di detti enti piena attuazione al principio per cui soltanto "i poteri di indirizzo e di controllo politico - amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo". Ed ha conseguentemente modificato le menzionate disposizioni dell'art. 51 nel senso di devolvere alla competenza dei dirigenti tutti indistintamente "i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico - amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli artt. 97 e 108" (comma 2); nonché "tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi" (comma 3). L'attribuzione ai dirigenti del potere di emettere l'ingiunzione, la cui fonte risiede nell'ordinamento statuale e, nello specifico nel d.lgs. n. 267 del 2000, ha, pertanto, notevolmente inciso e, di conseguenza, modificato il d.lgs. n. 114 del 1998, art. 22 che attribuiva al Sindaco la competenza ad emettere l'ordinanza-ingiunzione. Tuttavia, si osserva che il d.lgs. n. 267 del 2000 all'epoca in cui era stata emessa l'ingiunzione opposta, non era stato ancora recepito dalla legislazione regionale né la modifica del d.lgs. n. 114 del 1998, art. 22 operata dal citato d.lgs. n. 267 del 2000, art. 107 poteva ritenersi vigente nell'ordinamento della Regione Sicilia per effetto della L.R. n. 28 del 1999, atteso che tale provvedimento si limitava a recepire le norme del citato d.lgs. n. 114 del 1998 vigenti in quel momento ma, non contenendo alcun rinvio alle eventuali successive modifiche che sarebbero avvenute nella disciplina di quella materia, non può essere ritenuto fonte idonea ad introdurre nell'ordinamento della Regione Sicilia le eventuali modifiche successivamente apportate a quel testo legislativo. Invero, è bene precisare che- allo stato- rimane applicabile la disciplina speciale emanata della Regione Sicilia. Ne consegue che competente ad emettere la predetta ingiunzione era il Sindaco, alla stregua di quanto previsto dalla L.R. n. 28 del 1999, art. 22, comma 7 (arg. ex Cassazione civile, sez. II, 07/07/2009, n. 15957). Orbene, applicando i sopra esposti principi al caso di specie risulta l'illegittimità dell'ordinanza- ingiunzione opposta, poiché emessa da soggetto incompetente, ovvero il responsabile Area Affari Generali. L'appello è, dunque, fondato e deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata. L'accoglimento dell'appello sulla base del motivo sub 1), appena esaminato, per le ragioni di cui in narrativa, determina l'assorbimento delle altre questioni poste dall'opponente in relazione al provvedimento impugnato. Le spese di entrambi i gradi del giudizio, liquidate come da dispositivo ai sensi del D.M. n. 55/14 e ss. modifiche, tenuto conto della non particolare complessità, seguono la soccombenza e gravano sul in persona del CP_2 CP_2 sindaco pro tempore, e in favore di Parte_1

P.Q.M.

Il Tribunale di Messina, in persona del giudice unico dott. Mauro Mirenna, uditi i procuratori delle parti, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza, eccezione e deduzione disattesa, così provvede:
- Accoglie l'appello e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla l'ordinanza ingiunzione protocollo n. 9, emessa dal in Controparte_2 data 23.03.2023 e notificata in pari data, relativa al verbale n. 01/2022c pr. 01/22, redatto dall'Ufficio di Polizia Municipale del Controparte_2
- Condanna, il in persona del sindaco pro tempore, alla Controparte_2 rifusione in favore di , delle spese processuali riguardanti Parte_1 entrambi i gradi del giudizio che si liquidano in complessivi € 633,00 per il primo grado, ed in € 2.552,00 per il presente grado, il tutto oltre contributo unificato se versato, oneri e accessori, spese generali, come per legge, con distrazione in favore dei procuratori dello stesso, che hanno reso la dichiarazione di legge.

Il presente provvedimento è stato redatto con la collaborazione della dott.ssa Clarissa Nania, funzionario giudiziario addetto all'ufficio per il processo presso la Prima Sezione Civile del Tribunale di Messina.
Così deciso in Messina, 8 ottobre 2025 IL GIUDICE Dott. Mauro Mirenna