REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI NAPOLI NORD
- II SEZIONE CIVILE - nella persona del GIUDICE MONOCRATICO dott.ssa Dora Alessia Limongelli ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al numero 10984 del Ruolo Generale Affari Contenziosi dell'anno 2022, avente ad oggetto “opposizione a decreto ingiuntivo” e vertente tra
, C.F. , con sede in Orta di Parte_1 P.IVA_1
Atella (CE), al viale Francesco Petrarca n. 3, in persona del rappresentante legale e Sindaco p.t., elettivamente domiciliato in Pozzuoli (NA), Trav. Maroder 3, presso lo Studio dell'avv. Ferdinando Gelo, C.F.: , C.F._1
fax: 0819639753, che lo rappresenta Email_1
e difende, giusta Determina del Responsabile del Settore Amministrativo n. 284 del 25/05/2022, unitamente agli avv.ti Giulio Cacciapuoti, C.F.:
, e C.F.: , C.F._2 Parte_2 C.F._3 congiuntamente e/o disgiuntamente tra loro, nelle rispettive qualità di mandatario, Cont quanto al primo, e mandanti, quanto agli altri, del costituito a mezzo di scrittura privata autenticata con atto notarile dr.ssa del Persona_1
30/05/2022, Rep. n. 10108, in virtù di procura in atti;

OPPONENTE
E
ING. , nato ad [...] il [...] e Controparte_2 residente in [...], C. F.
, rapp.to e difeso dagli avv.ti Ombretta Schiavone C.F._4
( ) e Franca Noviello (C.F. , CodiceFiscale_5 C.F._6 tutti elettivamente dom.ti presso lo studio dell'avv. Ombretta Schiavone in Caserta alla Via A. Boito n. 50, come da procura in calce al ricorso per decreto ingiuntivo CONVENUTA OPPOSTA
CONCLUSIONI: come da note in sostituzione dell'udienza di precisazione delle conclusioni

FATTO E DIRITTO
Con atto di citazione notificato in data 25 ottobre 2022, il Parte_1
proponeva dinanzi all'intestato Tribunale opposizione al decreto ingiuntivo
[...]
n. 3730/2022 con il quale veniva ingiunto il pagamento di € 26303,94 oltre
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interessi e spese in favore dell'ing. , chiedendo Controparte_2 l'accoglimento delle seguenti conclusioni: - ACCERTARE E DICHIARARE l'inesigibilità della prestazione richiesta nei confronti del Parte_1
, per le ragioni di cui in narrativa e, per l'effetto, dichiarare nullo,
[...] comunque, privo di efficacia e revocare il decreto ingiuntivo opposto. RIGETTARE, in ogni caso, le domande proposte dall'ing. CP_2
nei confronti del per le causali di cui in atti
[...] Parte_1 in quanto inammissibili e/o improcedibili e/o infondate in fatto e in diritto e non provate. In ogni caso, vinte le spese e le competenze”. A fondamento dell'opposizione, il eccepiva in primo Parte_1 luogo l'inesigibilità della prestazione pecuniaria per violazione delle regole contabili fissate negli artt. 182 e ss. del Dlgs 267/2000 poiché la Determina n. 383 del 05/10/2017 risulta priva sia del prescritto impegno di spesa che del necessario parere di regolarità contabile;
altresì che la previsione della cd. clausola di copertura finanziaria con richiamo al finanziamento mediante devoluzione mutuo della cassa depositi e prestiti non consentiva alcuna deroga alla procedura prevista dal TUEL. Deduceva, infine, l'opponente che il visto di regolarità contabile non risulta apposto né nella citata Determina né in altri eventuali e successivi atti dell'Amministrazione e che dalla violazione delle regole contabili discendevano le conseguenze dell'art. 191/4 del TUEL e dunque la responsabilità diretta del funzionario che aveva consentito la fornitura.
In data 25 gennaio 2023, con comparsa di costituzione e risposta si costituiva ritualmente in giudizio l'ing. che richiedeva Controparte_2 l'accoglimento delle seguenti conclusioni:“- munire ai sensi dell'art. 648 c.p.c., il decreto ingiuntivo n. 3730/2022 del Tribunale di Napoli Nord di efficacia provvisoriamente esecutiva;
- rigettare l'opposizione formulata da controparte avverso il decreto ingiuntivo n. 3730/2022 del Tribunale di Napoli Nord, munendo quest'ultimo di efficacia esecutiva;
- condannare il Parte_1
al versamento di € 26.303,94 oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla
[...] maturazione al saldo a favore dell'istante; - in ogni caso, con vittoria di spese, diritti ed onorari di giudizio, con attribuzione ai procuratori che se dichiarano antistatari”. L'opposto eccepiva l'infondatezza dell'opposizione, chiedendone il rigetto, poiché la copertura finanziaria dell'incarico era espressamente prevista nella determina n. 383 del 5.10.2017 ove era inclusa la seguente previsione “LE
RELATIVE SPESE saranno comprese nel quadro economico del progetto DA
FINANZIARSI MEDIATE DEVOLUZIONE MUTUO COME DA DELIBERA DEL COMMISSARIO STRAORDINARIO N. 19/2017” e che in tale ultima delibera n. 19 dell'08.09.2017 di approvazione della proposta del commissario straordinario veniva disposta la devoluzione della residua somma di € 830415,81 disponibile sul mutuo n. 6004042/00 alla realizzazione di interventi di verifica di vulnerabilità sismica e adeguamento degli impianti degli edifici scolastici del territorio comunale. Deduceva infine il professionista opposto che l'ente aveva provveduto alla liquidazione di un incarico del tutto speculare in favore del professionista ing. con le determine n. 32 e 33 del 8.6.2018 nelle Persona_2 quali la spesa veniva imputata al cap. 2524 r.p. sul mutuo n. 6004042/00 contratto con la cassa DD.PP.
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Denegata la richiesta di provvisoria esecuzione, all'esito dei termini di cui all'art
183 comma 6 c.p.c., il Tribunale, sulle conclusioni delle parti, ha riservato la causa in decisione, concedendo i termini di cui all'art, 190 c.p.c. Come è noto, con l'opposizione si instaura un ordinario giudizio di merito che impone all'opposto (originario ricorrente) di fornire la prova piena del credito, mentre all'opponente spetta provare, successivamente, eventuali fatti impeditivi, modificativi o estintivi del credito. Irrilevanti sono, invece, le contestazioni relative alla regolarità del procedimento di emissione del decreto od alla idoneità della prova del credito fornita in sede sommaria. L'opposizione è fondata e va accolta. Va premesso che il contratto d'opera professionale con la pubblica amministrazione deve rivestire la forma scritta "ad substantiam" e l'osservanza di tale forma richiede la redazione di un atto recante la sottoscrizione del professionista e dell'organo dell'ente legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno, nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità del compenso, dovendo escludersi che, ai fini della validità del contratto, la sua sussistenza possa ricavarsi dalla delibera dell'organo collegiale dell'ente che abbia autorizzato il conferimento dell' incarico, in quanto si tratta di un atto di rilevanza interna di natura autorizzatoria (Cass. Sez. 2 - , Ordinanza n. 11465 del
15/06/2020 cfr. anche Cass. n. 24679 del 2013; Cass. n. 21477 del 2013). Nè è sufficiente che il professionista accetti, espressamente o tacitamente, la delibera a contrarre, poichè questa, anche se sottoscritta dall'organo rappresentativo medesimo, resta un atto interno, che l'ente può revocare ad nutum (Cass. n. 1167 del 2013).
Deve evidenziarsi come il contratto d'opera professionale tra enti pubblici locali e privati non si sottrae neppure all'applicazione dell'art. 191 del D.Lgs. 18 agosto
2000 n. 267 (in cui è stato di fatto trasfuso il contenuto dell'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, convertito, con modif., nella legge n. 144 del 1989). Secondo la richiamata normativa gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria.
L'esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell'amministrazione. Pertanto, ove la delibera di conferimento di un incarico professionale di consulenza sia stata adottata senza la necessaria copertura finanziaria, è legittima la delibera di cessazione dell'incarico assunta dall'ente pubblico (nella specie, un'azienda sanitaria della Regione Sicilia Sez. L - ,
Sentenza n. 17358 del 27/06/2019). Il divieto, per i Comuni, in base all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n.
66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile
1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato dal ragioniere
(o, in sua mancanza, dal segretario) sul competente capitolo di bilancio di previsione, si applica anche se la spesa sia interamente finanziata da altro ente pubblico, ferma restando la necessaria verifica della copertura della spesa nel bilancio del che ne assume l'impegno; pertanto, l'inserimento nel Pt_1 contratto d'opera professionale di una clausola di cd. copertura finanziaria - in base alla quale l'ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al
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professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica alla concessione di un finanziamento - non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall'art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell'erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno (Sez. U, Sentenza n. 26657 del 18/12/2014; Sez. 3 - , Ordinanza n. 21010 del
23/08/2018) . In definitiva, dunque, affinchè l'Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l'opera professionale da lui prestata, è necessario che sussistano tutti i seguenti adempimenti: 1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto;
2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta;
3) l'esistenza di copertura finanziaria
(attestata dal responsabile del servizio finanziario), vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio. L'art. 153 co. 5 recita che “il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle, proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile dei servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità” La mancanza di uno solo di questi elementi determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso Cass. n. 7966 del 27.03.2008; n. 18144 del 02.07.2008)
e la violazione delle norme di cui agli artt. 183 e 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 dà luogo ad una nullità rilevabile anche d'ufficio dal giudice in quanto derivante dalla violazione di norme imperative (in questi termini, Cass. Civ., 13 giugno
2018, n. 15410; Cass. Civ., 11 giugno 2018, n. 15050).
Ebbene, con riguardo al credito oggetto del ricorso monitorio, non risulta essere stata prodotta in atti la documentazione necessaria a comprovare la regolare assunzione di spesa da parte dell'ente, dal momento che nella determina di incarico 383 del 5.10.2017, pur facendosi riferimento al finanziamento mediante mutuo della CC.DD.PP. non è indicato né il capitolo di bilancio che sarà impegnato né vi è l'attestazione di copertura finanziaria.
Né del resto la prova della copertura finanziaria della specifica spesa relativa all'incarico professionale svolto dall'ing. e della relativa regolarità CP_2 contabile può trarsi dalla antecedente delibera di indirizzo del Commissario straordinario 19 del 8.9.2017 ove si approva la devoluzione delle residue somme del mutuo al finanziamento degli interventi sui plessi scolastici e si dispone la trasmissione al settore finanziario per gli adempimenti di competenza.
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La predetta delibera di indirizzo che dispone il diverso utilizzo dei fondi di cui al mutuo n. 6004042/00 contratto con la Cassa DD.PP per la programmazione di interventi messa in sicurezza e adeguamento di plessi scolastici, dando contestualmente mandato al Dirigente dell'area tecnica di porre in essere tutti gli adempimenti necessari alla predisposizione dei progetti delle opere, è un atto cd di indirizzo (art 49 TUEL), contenente la programmazione della futura attività, che “necessitano di ulteriori atti di attuazione e di recepimento” da adottarsi da parte dei dirigenti preposti ai vari servizi, secondo le proprie competenze. Pertanto, tale delibera si riferisce alla programmazione di interventi di recupero degli edifici scolastici sulla base di progetti esecutivi non ancora predisposti e approvati dagli uffici competenti.
A maggior ragione, tale prova neppure può trarsi dalle determine n. 32 e 33 del 8.6.2018 di liquidazione del compenso in favore dell'ing. , relative ad un Per_2 diverso contratto d'opera professionale rispetto a quello espletato dall'ing.
e nelle quali è prevista l'imputazione della spesa effettuata sul cap. CP_2 2524 r.p.. sul mutuo 6004042/00 subordinandone il pagamento all'accredito da parte della CC.DD.PP. da incassare sul cap. 971 r.p.
Sul punto, va ulteriormente rimarcato che tale prova in ordine alla copertura finanziaria della spesa non avrebbe potuto neppure essere fornita per testimoni o per interpello (da cui la non ammissione delle richieste istruttorie) trattandosi di un dato dimostrabile solo attraverso la produzione di documentazione proveniente dall'ente contenente l'imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio e l'attestazione del responsabile dei servizi finanziari della copertura finanziaria che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza.
Ugualmente irrilevante è risultata la richiesta di esibizione degli originali degli atti
(Convenzione Incarico ing. del 10.05.2017 - Determina n. 383 CP_2
Affidamento Incarico Ing. del 10.05.2017 - Delibera n. 19 CP_2 dell'08.09.2017 con oggetto: indirizzi per devoluzione diverso utilizzo di cui al mutuo n.6004042/00 contratto con ai fini programmazione interventi CP_3 per messa in sicurezza e d adeguamento plessi scolastici , - Proposta di deliberazione Commissario straordinario – dott. - Controparte_4
(cron.n.63/2017) delibera di indirizzo relativa al diverso utilizzo fondi di cui al mutuo n.6004042 contratto con la Cassa DD.PP.) già depositati da parte opposta, non contenenti alcun riferimento alla regolarità dell'assunzione della spesa relativa all'incarico professionale svolto dall'ing. . Controparte_2
A riguardo, la giurisprudenza ha ulteriormente chiarito che l'art. 191 del D. Lgs.
n.267/2000 stabilisce che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma di bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 153 comma 5° dello stesso decreto, rendendo quindi palese che non basta l'indicazione del capitolo di bilancio che sarà impegnato, occorrendo anche che la spesa risulti coperta nel capitolo di bilancio indicato per l'esistenza di disponibilità effettive su tale capitolo, e l'art. 153 comma 5° del D. Lgs. n.267/2000 stabilisce, a sua volta, che il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione della Giunta comunale, o del Consiglio comunale, che sono organi di indirizzo politico, ma anche le modalità con le quali viene apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati, ed aggiunge che il responsabile del servizio
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finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa (si veda in motivazione
Cass. Sez. 2 - , Ordinanza n. 29828 del 27/10/2023). Peraltro, in tal caso non sorge a carico dell'ente locale alcun obbligo di attivazione della procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio. Deve osservarsi infatti che la recente giurisprudenza ha ritenuto che: "In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario inadempiente che l'abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell'elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente locale il quale può soltanto riconoscere "a posteriori", ex art. 194 d. lgs. n. 267 del 2000 - nei limiti dell'utilità dell'arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato - il debito fuori bilancio.
Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell'ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico - finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative” (Cass. Civ., 17 ottobre 2018, n. 30109). Con particolare riferimento a quest'ultima pronuncia, per dovere di completezza deve escludersi che il riconoscimento fuori bilancio del debito possa essere ordinato dal giudice attraverso una pronuncia di condanna della P.A. ad un facere atteso che la suddetta delibera costituisce un atto amministrativo dell'ente locale involgente discrezionalità amministrativa e non vincolato nel suo contenuto.
La questione è stata recentemente affrontata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali hanno affermato che: “…Il riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194, comma 1, lett. e), consegue, effettivamente, all'attivazione di un procedimento discrezionale, riservando all'ente locale la valutazione dell'utilità e dell'arricchimento conseguiti con l'acquisizione, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza. È per questo vietato al giudice di sostituirsi all'amministrazione, in maniera da accertare immediatamente la lesione del diritto del privato ad ottenere il riconoscimento del debito assunto fuori bilancio.” (Cass. Civ., SS.UU., 21 dicembre 2020, n. 29178). Sulla scorta dei richiamati principi, va disposta la revoca dell'opposto decreto ingiuntivo atteso che non si rinviene tra gli atti di causa alcun documento idoneo ad attestare l'assunzione da parte dell'ente locale di un impegno di spesa effettivamente riferibile alle prestazioni di cui si discute.
Le spese di lite, attesa la complessità della normativa sopra richiamata nonché dei provvedimenti formali che hanno consentito l'esecuzione dell'incarico effettuato dall'opposto debbono essere compensate.


P.Q.M.



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IL TRIBUNALE DI NAPOLI NORD– II SEZIONE CIVILE -, definitivamente pronunziando nella controversia civile come innanzi promossa, disattesa ogni altra istanza ed eccezione, così provvede:
• accoglie l'opposizione e revoca il DI n. 3730/2022;
• compensa integramente le spese di lite.
Così deciso in Aversa, lì 8.1.2025
IL GIUDICE MONOCRATICO
dott.ssa Dora Alessia Limongelli

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