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Repubblica Italiana in nome del Popolo Italiano
Tribunale Ordinario di Roma Sezione II^ Civile
Il tribunale di Roma, in persona del giudice dott.ssa
Alessandra Imposimato, ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di grado d'appello iscritta al n. 45125 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2020, avente ad oggetto "opposizione ad ordinanza-ingiunzione ex artt. 22 e ss.
L. n. 689/1981”, e vertente tra elettivamente domiciliata in Roma, piazza Parte_1
Benedetto Cairoli n. 2, presso lo studio dell'avv. Alessandro
Castellana che la rappresenta e difende giusta procura dell'atto di appello ai sensi dell'art. 83 c.p.c.
appellante e
in persona del Sindaco pro tempore, CP_1 rappresentata e difesa dell'Avv. Barbara Battistella, domiciliata negli Uffici dell'Avvocatura Capitolina siti in Roma, via del
Tempio di Giove n. 21, appellata
Fatto e Diritto
1. ha proposto appello avverso la sentenza Parte_1 del Giudice di Pace di Roma n.7522/2020, con la quale si è vista respingere l'opposizione proposta avverso la determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 92130000416 del 16.01.2019, adottata da per il pagamento di complessivi € 15.522,17. CP_1
In particolare la Polizia Locale di con il CP_1
Verbale di Accertamento n.81130020164 del 05.07.2014, costituente prodromo della determinazione ingiuntiva, aveva contestato all'odierna appellante la violazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. n. 114/1998, asseritamente consumata in Roma viale dell'Agricoltura snc altezza Gay Village, ed in quanto l'ingiunta, pur munita di autorizzazione all'attività commerciale in forma itinerante, avrebbe attivato la vendita di generi alimentari in
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forma fissa, ossia mediante autocarro attrezzato marca IVECO stabilizzato al suolo.
Il Giudice di Pace, con la sentenza appellata, ha respinto l'opposizione attribuendo valenza decisiva al Verbale di
Accertamento della Violazione, a suo dire munito di fede privilegiata, a fronte della diserzione dell'onere della prova, da parte dell'opponente.
Nell'atto di appello, la parte attrice ha impugnato la sentenza in questione deducendo:(a) che il giudice di pace avesse erroneamente applicato, alla fattispecie considerata, gli artt. 28
e 29 del D.lgs. 114/1998, deputati a sanzionare la stabile occupazione del suolo pubblico da parte del soggetto non autorizzato, allorché invece la deducente era fornita di autorizzazione al commercio di alimenti e bevande in forma itinerante;
(b) che il giudice di pace avrebbe erroneamente valorizzato la fidefacenza del Verbale di Accertamento, laddove invece questo non dimostrava affatto che l'esponente avesse violato il titolo autorizzativo per l'esercizio del commercio in forma itinerante;
(c) che il giudice di pace non avesse considerato che l'esercizio del commercio alimentare in forma itinerante richiedeva l'uso di automezzo con apertura della sponda ad altezza non inferiore a 2 metri dal suolo ed automatica apertura degli stabilizzatori (piedini idraulici) al fine di evitare il cappottamento, sì che la presenza degli stabilizzatori non avrebbe dovuto costituire prova sufficiente dell'immutazione delle modalità di vendita e della stabile occupazione del suolo pubblico.
Tanto premesso, l'appellante ha altresì contestato il quantum debeatur e chiesto, in via subordinata, di ridurre ulteriormente l'entità della sanzione irrogata. si è costituita in giudizio, genericamente CP_1 contestando le deduzioni avversarie e ribadendo la valenza fidefacente del verbale di accertamento, fino a querela di falso;
ha chiesto la conferma della sentenza gravata, con vittoria delle spese di lite.
2. L'appello della sig.ra è fondato, e va quindi Pt_1 accolto per quanto di seguito considerato.
2.1 Il contendere si incentra sull'applicazione, al caso di specie, degli artt. 28 e 29 d.lgs. n.114/1998 («Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
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dell'articolo 4, comma 4, della l. 15 marzo 1997, n. 59»), secondo cui, rispettivamente:
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1. Il commercio sulle aree pubbliche può essere svolto: a) su posteggi dati in concessione per dieci anni;
b) su qualsiasi area purché in forma itinerante.


2. L'esercizio dell'attività di cui al comma 1 è soggetto ad apposita autorizzazione rilasciata a persone fisiche, a società di persone, a società di capitali regolarmente costituite o cooperative [omissis]» (art. 28) nonché
«

1. Chiunque eserciti il commercio sulle aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione o fuori dal territorio previsto dalla autorizzazione stessa, nonché senza l'autorizzazione o il permesso di cui all'articolo 28, commi 9 e 10, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 5.000.000 a lire
30.000.000 e con la confisca delle attrezzature e della merce.


2. Chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per
l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche dalla deliberazione del comune di cui all'articolo 28 è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 1.000.000 a lire
6.000.000.


3. In caso di particolare gravità o di recidiva il sindaco può disporre la sospensione dell'attività di vendita per un periodo non superiore a venti giorni. La recidiva si verifica qualora sia stata commessa la stessa violazione per due volte in un anno, anche se si è proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione [omissis]» (art. 29).
La normativa di fonte primaria è completata dalla norma regionale, individuabile (ratione temporis) nell'art. 37 della
L.R. Lazio n. 33/1999, secondo cui
«

1. Il commercio su aree pubbliche può essere esercitato:
[…]
b) in forma esclusivamente itinerante su qualsiasi area, ad eccezione delle aree vietate dal Comune ai sensi dell'articolo 28, comma 16 del d.lgs. n. 114-1998, con mezzo mobile, senza occupazione di suolo pubblico, con sosta a richiesta del consumatore per il tempo necessario a consegnare la merce e riscuotere il prezzo [omissis]».
Sostiene l'opponente (oggi appellante) che erroneamente
[...]
le avrebbe applicato la sanzione prevista per l'esercizio CP_1
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del commercio su aree pubbliche in assenza di autorizzazione (art. 29 comma 1), potendosi prefigurare tutt'al più la violazione dei limiti imposti dall'autorizzazione già ottenuta (all. 4 al fascicolo di prime cure); l'opponente nega in ogni caso, recisamente, di avere violato i limiti dell'autorizzazione ottenuta, non avendo istallato nessuna postazione fissa di vendita, e non potendosi attribuire al Verbale di Accertamento alcuna valenza dimostrativa, in senso contrario.
2.2 Nel merito va premesso, in punto di distribuzione dell'onere della prova, che (difformemente da quanto opinato dal giudice di prime cure) “nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l'onere di allegazione è a carico dell'opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria ex art.
2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi della sua pretesa, e non sull'opponente che li abbia contestati, quella della loro inesistenza, dovendo, invece, quest'ultimo dimostrare le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'amministrazione” (per tutte Cass. Sez. 2, 22/11/2024, n.
30148).
Nel caso di specie, alla rivalutazione dell'istruttoria
(essenzialmente documentale) esperita innanzi al giudice di pace, deve escludersi che l'Amministrazione, a fronte della specifica contestazione dell'opponente, abbia assolto il suo onere probativo.
Infatti:
- è ben vero che il Verbale di Accertamento redatto dalla
Polizia Municipale fa fede, fino a querela di falso (art. 2700
c.c.), dei fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza;

- tuttavia, è altrettanto pacifico che le espressioni sintetiche e le valutazioni enunciate nel Verbale redatto dal pubblico ufficiale non siano assistite da pubblica fede, giacché si tratta della interpretazione di un determinato accadimento cui ha assistito l'operante, o se si vuole dell'inferenza logica che ne è stata tratta, che non è assimilabile al fatto di cui all'art. 2700 c.c. («nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come
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avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre la fede privilegiata non si estende agli apprezzamenti ed alle valutazioni del verbalizzante né ai fatti di cui i pubblici ufficiali hanno avuto notizia da altre persone, ovvero ai fatti della cui verità si siano convinti in virtù di presunzioni o di personali considerazioni logiche»: Cass. Sez. L.,
07/11/2014, n. 23800.
Tanto deve dirsi avvenuto nel caso di specie, ove dal verbale semplicemente si trae che gli operanti abbiano desunto che l'odierna attrice avesse attivato un'attività di commercio a posto fisso, dal fatto che il veicolo (autocarro IVECO) utilizzato per la vendita itinerante fosse stabilizzato al suolo mediante sostegni idraulici.
Difatti, il Verbale nulla dice che la sosta si sia protratta per un tempo maggiore di quello necessario all'effettuazione delle operazioni di vendita, né documenta ulteriori particolari di tempo e luogo da cui poter desumere che l'appellante avesse attivato una postazione fissa; ragion per cui, esso non risulta sufficiente agli scopi intesi dall'appellata, in quanto non dà conto delle circostanze effettivamente rilevanti ai fini dell'irrogazione della sanzione impugnata.
In sintesi, il tribunale non ritiene che la pura e semplice presenza degli stabilizzatori idraulici, atti a mantenere il veicolo in assetto in caso di fermata e di apertura delle sponde per servire la clientela, sia indizio sufficiente a inferire la stabile e prolungata occupazione del suolo pubblico, ben potendo gli stabilizzatori in questione essere agevolmente (e meccanicamente) rimossi non appena concluse le operazioni di vendita, dopo la fermata del veicolo.
In assenza di ulteriori elementi di prova a corredo delle contestazioni levate all'odierna appellante, deve concludersi che l'Amministrazione abbia fallito l'onere dimostrativo gravantele, con conseguente accoglimento del gravame ed integrale riforma della sentenza appellata.
Si provvede come in dispositivo, restando assorbiti gli ulteriori motivi di impugnativa. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza.


Per Questi Motivi


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il tribunale di Roma, definitivamente pronunciando nella causa civile di grado d'appello indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, deduzione ed eccezione disattesa e respinta, così provvede:
- accoglie l'appello proposto dalla signora Parte_1 avverso la sentenza del Giudice di Pace di Roma n.7522/2020 e per l'effetto, in totale riforma della sentenza impugnata:
- accoglie l'opposizione proposta da e Parte_1 annulla la determinazione ingiuntiva n. 92190000416 del 16 gennaio
2019;
- condanna a rifondere, alla sig.ra CP_1 Parte_1
le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in €
[...]
264,00 per esborsi ed € 762,00 per compensi legali quanto al primo grado, nonché in € 382,50 per esborsi ed € 1.700,00 per compensi legali quanto al presente grado, il tutto oltre spese generali al
15%, iva e cpa, con distrazione in favore dell'avv. Alessandro
Castellana, dichiaratosi antistatario ai sensi e per gli effetti dell'art. 93 c.p.c.
Roma, 8 marzo 2025
il giudice
Alessandra Imposimato
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