N. R.G. 1195/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PIACENZA
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Antonino Fazio
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile di II Grado iscritta al n. r.g. 1195/2022 promossa da:
(c.f. ) elettivamente domiciliato in Parte_1 P.IVA_1
Indirizzo Telematico presso il Difensore ET IL
APPELLANTE
contro
(c.f. ) elettivamente domiciliato in Controparte_1 P.IVA_2
VIA LARGO AUGUSTO 3 20122 MILANO presso il Difensore AZ AU
APPELLATA

CP_2
APPELLATO CONTUMACE
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come in atti.
pagina 1 di 10 Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
La presente sentenza viene redatta secondo le indicazioni dettate dagli artt. 121 e 132
c.p.c., 46 e 118 disp. att. c.p.c.. Omesso il fatto per brevità.
1. La vicenda trae origine da un sinistro stradale verificatosi in data 23.09.2019 ore
05:25 in Piacenza, quando il veicolo targato CV738XG, condotto e di proprietà del sig.
, assicurato per la RCA con l'odierna appellata, andava a colpire le CP_2
barriere protettive del marciapiede ai margini della sede stradale. A seguito del sinistro, la società concessionaria del servizio di Parte_1
ripristino delle condizioni di sicurezza stradale per conto del Comune di Piacenza in forza di convenzione stipulata nel 2018, interveniva per le operazioni di bonifica e ripristino del manto stradale. Dopo infruttuosi tentativi di bonario componimento,
citava in giudizio davanti al Giudice di Pace di Piacenza la Parte_1 [...]
il sig. per ottenere il pagamento di € 3.094,87, oltre Controparte_1 CP_2
interessi e spese legali, per le attività di ripristino effettuate.
Il Giudice di Pace, con sentenza n. 762/2021 del 20.12.2021, rigettava la domanda dichiarando il difetto di legittimazione attiva in capo a Parte_1
e condannava la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore
[...]
di per € 750,00 oltre oneri di legge. Controparte_3
Propone censurando la sentenza impugnata Parte_2
come illegittima, ingiusta ed iniqua, sulla base di due motivi: omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine a un punto decisivo della controversia, non risultando chiaro il ragionamento seguito dal decidente per pervenire alla pronuncia di carenza di legittimazione attiva dell'esponente; error in iudicando, avendo il giudice ritenuto illegittima la cessione di crediti futuri e in ogni caso erroneamente qualificato la convenzione tra l'esponente e l'Ente pubblico. Resiste l'Assicurazione appellata,
eccependo preliminarmente l'inammissibilità dell'appello per violazione dell'art. 342
pagina 2 di 10 n. 2 c.p.c., sostenendo che l'appellante non abbia indicato le circostanze da cui derivava la violazione di legge e la loro rilevanza ai fini della decisione impugnata,
limitandosi a riproporre i medesimi principi giuridici già richiamati dal Giudice di
Pace; eccepisce altresì la nullità della convenzione predetta per carenza di potere,
trattandosi di atto sottoscritto dal comandante della Polizia Municipale;
in subordine il difetto di legittimazione attiva dell'appellante, posto che la convenzione predetta non determinerebbe alcuna cessione di credito, anche perché tale effetto sarebbe precluso dalla natura pubblicistica del credito;
in ogni caso l'inoperatività della garanzia assicurativa, poiché il ripristino dello stato dei luoghi è prestazione imposta dal CDS a titolo sanzionatorio.
2. Preliminarmente occorre esaminare l'eccezione di inammissibilità dell'appello,
che appare infondata. Dal tenore dei motivi di impugnazione si evince chiaramente la critica all'iter logico-argomentativo seguito dal giudice di prime cure, nonché la det-
tagliata argomentazione dei principi di diritto che sarebbero violati (nella specie, la disciplina della cessione del credito, e – per l'effetto – il difetto di legittimazione attiva in capo all'attuale esponente) ed è oggettivamente difficile, pur rileggendo ripetuta-
mente l'atto di appello, comprendere cosa dovesse dire in più l'appellante (ma sarà
senz'altro un limite di questo giudice). L'eccezione appare pertanto abbastanza cap-
ziosa.
3. Ciò posto, l'appello appare altresì fondato.
Occorre preliminarmente chiarire il rapporto contrattuale tra il CP_4
(Ente proprietario della rete stradale) e la società
[...] Parte_1
La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che “La concessione di servizi si
differenzia dall'appalto pubblico di servizi poiché quest'ultimo riguarda di regola servizi resi
alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comporta il trasferimento del
diritto di gestione quale controprestazione, e, infine, non determina, in ragione delle modalità
di remunerazione, l'assunzione del rischio di gestione da parte dell'affidatario” (Cass.
pagina 3 di 10 11.04.2024 n. 9818); “La concessione di servizi richiede che l'ente concedente abbia trasferito
integralmente (o in misura significativa) all'operatore privato il rischio di gestione economica
connesso all'esecuzione del contratto. Di conseguenza, se non c'è trasferimento del rischio ope-
rativo, almeno parziale, a carico del privato, il contratto non può essere qualificato come con-
cessione, ma costituisce un appalto.” (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 01/12/2023, n.18072);
“La concessione di servizi si distingue da un appalto pubblico per l'attribuzione al
concessionario del diritto, eventualmente accompagnato da un prezzo, di gestire i
servizi oggetto della concessione, e il concessionario dispone, nell'ambito del con-
tratto concluso, di una certa libertà economica per determinare le condizioni di ge-
stione dei servizi concessigli ed è esposto, parallelamente, al rischio legato alla ge-
stione di detti servizi” (Corte giustizia UE sez. VIII, 10/11/2022, n.486). Cfr. sul punto altresì Cons. Stato 01.10.2021 n. 6599; Cons. Stato 06.08.2021 n. 5781; T.A.R. Firenze,
(Toscana) sez. II, 27/05/2021, n.805; Cons. Stato 09.04.2020 n. 2348; così anche la giuri-
sprudenza di merito: “La concessione è caratterizzata dalla sussistenza di un rischio opera-
tivo sostanziale legato alla gestione dei lavori o dei servizi che costituiscono un riscontro sul
lato della domanda o dell'offerta (o di entrambi) e detto rischio viene trasferito interamente
sull'operatore economico. più nel dettaglio il rischio operativo sussiste quando, operando in
condizioni normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi soste-
nuti per l'esecuzione dei lavori. Detti caratteri la differenziano dall'appalto.” (Trib. Teramo
31.05.2023); cfr. Trib. Cuneo 23.08.2019 n. 688.
Vero è che il contratto de quo risulta dalla combinazione di due documenti:
l'atto di affidamento del servizio, qualificato formalmente nel corpo del testo come contratto, e l' “atto funzionale”, che ne integra il contenuto (entrambi compendiati nel doc. 2 fasc. primo grado odierna appellante); elemento questo che rende non scevra da farraginosità l'azione amministrativa. Tuttavia, il regolamento contrattuale appare sostanzialmente riconducibile allo schema concessorio, secondo il paradigma della concessione di servizi (artt. 164 ss. D.lgs 50/2016): a fronte dell'obbligo, assunto dal pagina 4 di 10 concessionario, di svolgere il servizio di manutenzione e bonifica del manto stradale a seguito di incidenti, il corrispettivo è individuato nel credito risarcitorio dell'ente verso il danneggiante. Tanto risulta in particolare dall'atto funzionale:
Lo schema negoziale non presenta dunque criticità; non per l'oggetto, essendo piena-
mente lecita – contrariamente a quanto opinato dal giudice di prime cure – la cessione di un credito non solo futuro ma anche meramente eventuale (cfr. sul punto Cass.
4040/1990; Cass. 15141/2002; più di recente Cass. 31896/2018); né, di conseguenza, per la causa, sol che si consideri come si risolva in un contratto parzialmente aleatorio: il corrispettivo è indeterminato ma pur sempre determinabile oggettivamente ex post,
essendo funzionalmente dipendente da variabili note, che consistono in fatti oggetti-
vamente valutabili, come il numero di sinistri e l'entità dei danni conseguenti. Il ne-
gozio è dunque strutturato come assunzione di un rischio economico liberamente ac-
cettato dal concessionario, imprenditore;
e diremmo rientrante altresì nel rischio tipico
dell'attività caratteristica svolta. Egli sfrutta economicamente la concessione (cifra identitaria della fattispecie, più volte ribadita in giurisprudenza) assumendo il rischio economico: viene remunerato se ed in quanto le compagnie assicurative riconoscano,
pagina 5 di 10 o ne sia dichiarata, responsabilità per i sinistri di volta in volta occorsi;
ed i ritardi, le inerzie, financo l'ostruzionismo che esse dovessero porre in essere integra un rischio di inadempimento o di ritardato inadempimento che la concessione pone con chia-
rezza a carico esclusivo del concessionario.
Come già rilevato in altre pronunce di questo Tribunale, non convince poi l'argomento dell'appellata consistente nel richiamo al principio di relatività degli effetti del contratto ex art. 1372 c.c., che sorregge l'eccezione di carenza di legittimazione passiva. In realtà la soggezione del terzo all'obbligazione di pagamento non deriva dall'accettazione o meno dello schema contrattuale sopra delineato – né
pare seriamente sostenibile si tratti di un contratto “in danno del terzo” – ma dal fatto che il potere di azione diretta nei confronti del danneggiante (e, quindi, nei confronti della sua compagnia di assicurazione) deriva, come effetto consustanziale, dalla qualità di cessionario del credito risarcitorio. E la cessione del credito, com'è noto, non richiede il consenso del debitore (cui è indifferente l'identità dell'accipiens) né una
preventiva comunicazione o notificazione della cessione (cfr. sul punto Cass.
1770/2014) che ha solo l'effetto di rendere opponibile la cessione al debitore ceduto, e ben può essere contenuta, per la prima volta, nell'atto di citazione ove il cessionario chiama in giudizio il debitore ceduto per ottenere l'adempimento.
Giova rimarcarlo: il contratto è strutturato come sinallagmatico;
a fronte della prestazione di un servizio si prevede, come corrispettivo, il credito risarcitorio che in
assenza della Convenzione spetterebbe all'ente pubblico proprietario della strada.
Il credito è dunque futuro, eventuale, indeterminato ma determinabile;
questa non attualità conferisce carattere aleatorio al corrispettivo;
integra dunque un rischio economico;
il rischio connota l'attività d'impresa svolta dal concessionario;
l'interesse dell'ente pubblico è soddisfatto mediante un servizio che viene assicurato alla collettività senza oneri per l'ente stesso. L'argomento speso invocando le Sezioni
pagina 6 di 10 Unite del 2017 è, in realtà, una domanda mal posta: la titolarità della funzione significa anche titolarità esclusiva del credito? La risposta è negativa non sussistendo alcuna ragione giuridica per ritenere inscindibili i due profili. Ed invero, posto che tramite la concessione di servizi l'Amministrazione concede, appunto, l'esercizio di una determinata attività lato sensu pubblicistica (e nel caso di specie priva di qualsiasi discrezionalità: la pulizia delle strade, che invece di essere effettuata da personale dell'Ente pubblico è svolta da società incaricata) avvalendosi del soggetto privato per svolgere un'attività che non ha il tempo, le risorse, la possibilità, di compiere direttamente, ciò realizza una delega di funzioni? Ovviamente no, perché funzione è,
tecnicamente, esercizio di un potere vincolato ad un superiore interesse. Ma se anche si volesse ravvisare una delega di funzioni, il richiamo al precedente deciso dalle
Sezioni Unite appare non pertinente. Non si discute del fatto che la stazione appaltante rimanga titolare della funzione pubblica, è giustissimo: la concessione non
è traslativa, e la funzione pubblica è semplicemente delegata. Ma questo non ha attinenza con il corrispettivo posto a carico degli utenti. Sfruttare economicamente la concessione – come previsto nella stessa – può avere solo due significati: a) surroga nei diritti dell'Amministrazione concedente, il che non ricorre nel caso di specie,
ostandovi il tenore letterale della convenzione;
b) cessione del credito, futuro ed eventuale, ma di fonte certa e determinabile.
La diversa ricostruzione prospettata dall'appellata, pur pregevole sul piano dialettico, si risolve in un unico assunto: le concessioni di servizi siffatte o sono inutili,
perché il titolare di onori e oneri (i.e. sia del credito, sia della funzione, come rammentano anche le Sezioni Unite) rimane l'Ente, che quindi si avvale dell'opera di un soggetto del cui operato continua a rispondere direttamente (ed allora è un contratto antieconomico, perché non reca alcun beneficio all'Ente territoriale ma solo responsabilità aggiuntive); o sono ineseguibili (perché o non è cessione di credito ma pagina 7 di 10 semplice mandato, e allora ci vuole una procura contraria alla lettera del regolamento negoziale;
o è cessione ma priva di oggetto perché il credito non è cedibile in sé o comunque non è determinabile;
o è comunque inopponibile ai terzi non contraenti) e dunque radicalmente nulle. L'argomento si risolve dunque in una surrettizia censura all'operato dello stesso Ente: il che, oltre a non essere oggetto della presente causa –
se non incidentalmente, occorrendo necessariamente conoscere degli atti amministrativi che sono il presupposto del diritto azionato – implica il rilievo per cui la responsabilità per scelte discrezionali dell'Amministrazione, ove censurate nel merito, ha altre sedi – processuale, avanti al Giudice amministrativo;
politica, avanti agli elettori – in cui essere discussa e vagliata. Quand'anche pertanto la scelta dello strumento concessorio da parte dall' Amministrazione comunale fosse inutile o antieconomica, non è sindacabile in questa sede. La concessione di servizi c'è, è stata applicata, dunque l'intervento di Sicurezza e Ambiente è da ritenersi legittimo;
se utile o meno alla collettività, o pregiudizievole per la tenuta del sistema assicurativo, sarà
eventualmente approfondito in altre sedi;
così come la questione della allegata violazione dell'art. 50 T.U.E.L. risultando parte contraente il Comandante della
Polizia Municipale e il Segretario Generale del Comune, non anche il Sindaco;
ma è
materia per il TAR e per l'ANAC. Incidentalmente, può rilevarsi che l'eccezione secondo cui il Comandante della Polizia Municipale sarebbe privo di potere, e dunque la convenzione sarebbe nulla, stride con il rilievo dell'esistenza del decreto Sindacale
09.05.2018 di conferimento della qualifica dirigenziale al Comandante della Polizia
Municipale, atto presupposto alle determinazioni dirigenziali prodotte. Che in questo giudizio – è doveroso darne atto – il decreto 09.05.2018 non sia stato prodotto non consente tuttavia di ritenerne l'inesistenza: risulta infatti non solo noto all'ufficio,
essendo stato prodotto in numerosi altri giudizi di questo contenzioso seriale;
ma soprattutto noto alla stessa parte, difesa in quella sede dagli stessi odierni perché prodotto nel giudizio n. 1489/2024 R.G.. È dunque un atto della Parte_3
pagina 8 di 10 cui esistenza le parti e i difensori – oltre che questo giudice – sono a conoscenza, sicché
il difetto di allegazione in questo giudizio appare irrilevante. C'è dunque qualche perplessità sulla possibilità di mettere in dubbio, in questo giudizio, la validità ed efficacia della delega di funzioni al Dirigente notoriamente tale.
4. Posto pertanto che la legittimazione attiva dell'appellante sussiste pienamente,
occorre esaminare il merito della domanda, non scrutinato dal giudice di primo grado.
Risultano documentate, anche fotograficamente, le conseguenze dannose sulle barriere e sulla sede stradale del sinistro per cui è causa – la cui verificazione e la cui dinamica non sono oggetto di contestazione alcuna;
è dunque ascrivibile a fatto e colpa del contumace come incidente autonomo – nonché lo spargimento di CP_2
detriti (il doc. 11 attesta 4kg di rifiuti solidi contenenti sostanze pericolose). La tesi della Compagnia appellata è che i detriti fossero facilmente rimovibili dal quisque de
populo e dunque non occorresse l'intervento di alcun operatore specializzato: ma tale rilievo – oltre a collidere con la normativa di settore (D.Lgs. 152/2006) che impone la qualificazione di quei detriti come rifiuti speciali, con ogni conseguenza del caso in ordine a soggetti, modi e termini dello smaltimento – si risolve nella reiterata contestazione di inutilità, illegittimità, dannosità per l'economia e per la collettività
dei consociati, della convenzione tra appellante ed Amministrazione Comunale.
Qui, svolto l'intervento di ripristino, il fatto costitutivo della domanda è da ritenersi compiutamente provato e non c'è (e non c'era) ragione per non accoglierla.
La presenza di contrasti interpretativi nella giurisprudenza di merito sulla medesima tipologia di controversie giustifica la compensazione totale delle spese di lite.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione pagina 9 di 10 disattesa o assorbita, così dispone:
Accoglie l'appello; e per l'effetto, a totale riforma della sentenza impugnata,
condanna e , in solido tra loro, al Controparte_1 CP_2
pagamento, in favore di , della somma di Euro Parte_1
3094,87, con interessi legali dalla domanda al soddisfo, inclusi eventuali acconti già
versati, con restituzione delle somme eventualmente già incassate in esecuzione della sentenza di primo grado;

Spese interamente compensate.
Piacenza, 12 dicembre 2025
Il Giudice
dott. Antonino Fazio

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