Pubblicato il 16/04/2026

N. 01741/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03797/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3797 dell’anno 2025 proposto da IA Italia Spa in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv. Pasquale Morra e Niccolò Terracini, con domicilio digitale come da Registro PEC Giustizia e fisico presso lo studio in Milano in Piazzale Luigi Cadorna n.4;

contro

Comune di Varese in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Francesca Benzoni, Laura Luoni, Antonella Pomati e Dorotea Sanna e con domicilio digitale come da Registro PEC Giustizia;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Como, Lecco, Monza Brianza, Pavia, Sondrio e Varese in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato ope legis presso gli Uffici in Milano, Via Freguglia n.3;

per l'annullamento

previa sospensione, della determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi prot. n.128555 del 23 giugno 2025, adottata dal Comune di Varese ed avente ad oggetto il diniego sull’istanza di autorizzazione per l’installazione di una SRB in via Redipuglia VARESE CASBENO; del parere favorevole condizionato prot. n.64681 del 16 giugno 2025, adottato dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Como, Lecco, Monza Brianza, Pavia, Varese e Sondrio; del parere tecnico negativo prot. n. 46401 del 30 aprile 2025 adottato dal Comune di Varese; del provvedimento di preavviso di rigetto prot. n. 26922 dell’11 marzo 2025 adottato dal Comune di Varese; del parere non favorevole prot. n.26393 del 10 marzo 2025, adottato dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Como, Lecco, Monza Brianza, Pavia, Varese e Sondrio; del parere tecnico negativo prot. n. 133527 del 16 dicembre 2024 adottato dal Comune di Varese; del provvedimento di convocazione della seconda conferenza di servizi del 8 aprile 2025 prot. n.34086 adottato dal Comune di Varese; del provvedimento di convocazione della prima conferenza di servizi del 20 gennaio 2025 adottato dal Comune di Varese; di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, inerente, collegato o conseguente; nonché per l’accertamento e la declaratoria della formazione del parere positivo obbligatorio e vincolante, senza condizioni, della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti, Paesaggio per le Province di Como, Lecco, Monza Brianza, Pavia, Varese e Sondrio per silenzio-assenso nonché, di conseguenza, della formazione di una determinazione di conclusione positiva della conferenza dei servizi relativa all’installazione di una SRB per rete di telefonia mobile.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie del Comune di Varese;

Vista la costituzione dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato;

Viste le memorie di replica di parte ricorrente;

Vista la memoria di replica del Comune di Varese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta all’udienza del 14 aprile 2026 la relazione del dott. IE NZ, ed uditi gli Avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso in esame si espone di essere operatore di telecomunicazioni cui nel 2016 veniva rilasciata autorizzazione generale prevista dall’art.11 del D. Lgs. n.259/2003 per l’installazione e la fornitura di reti di comunicazioni elettroniche in qualità di “Mobile Network Operator” “MNO”, dotata di una propria rete di comunicazione elettronica e licenziataria delle frequenze radio per servizi di comunicazione. La ricorrente intende sviluppare la propria rete e la relativa copertura mediante l’installazione di Stazioni Radio Base (“SRB”) su tutto il territorio nazionale, essendo a ciò tenuta dagli obblighi di copertura del territorio e della popolazione che discendono dalla licenza d’uso dello spettro radio; veniva dunque presentata al Comune di Varese un’istanza di autorizzazione ai sensi degli artt.44 e 49 del D. Lgs. n.259/2003 per l’installazione di una SRB nel Comune di Varese in Via Redipuglia, dichiarandone la conformità ai limiti di esposizione e ai valori di attenzione di cui alla Legge n.36/2001 e trasmettendo l’istanza ad ARPA Lombardia per il rilascio del relativo parere sull’impatto elettromagnetico e alla competente Soprintendenza per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art.136, comma 1, lett c) e d) del D. Lgs. n.42/2004. Dopo che in data 19 dicembre 2024 ARPA Lombardia trasmetteva il proprio parere tecnico favorevole, in data 20 gennaio 2025 - quando già erano scaduti i termini per concludere il procedimento - l’Amministrazione comunale provvedeva ad indire la Conferenza dei servizi, invitando le altre amministrazioni coinvolte ad esprimere i propri pareri; il successivo 11 marzo 2025 veniva poi trasmesso il preavviso di rigetto a seguito dei pareri negativi della Commissione paesaggio e della Soprintendenza. L’odierna ricorrente, nonostante la propria autorizzazione si fosse ormai formata per silenzio, trasmetteva le proprie osservazioni all’Amministrazione comunale chiedendo alle amministrazioni coinvolte di “rivedere la propria posizione e autorizzare l’impianto” con disponibilità “ad applicare quelle ulteriori prescrizioni mitigative che le Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo volessero indicare per ridurre la percezione visiva dell’infrastruttura, purché le stesse non inficino la funzionalità stessa dell’impianto”. In data 8 aprile 2025 l’Amministrazione comunale convocava nuovamente una conferenza di servizi, con avviso che la mancata comunicazione della propria determinazione entro tale termine equivale ad assenso senza condizioni, e in data 23 giugno 2025 veniva adottato il diniego definitivo dopo il parere favorevole condizionato della Soprintendenza secondo cui “il nuovo impianto di comunicazioni elettroniche potrà essere installato in adiacenza a Via Redipuglia anziché in affaccio su Via Francesco Daverio”.

Verificata l’impossibilità tecnica di spostare la SRB in esame nel luogo suggerito dalla Soprintendenza, avverso i provvedimenti in epigrafe è insorta la ricorrente rassegnando le seguenti censure:

1.1VIOLAZIONE DI LEGGE DELL’ART.44 DEL D. LGS. N.259/2003, DEGLI ARTT.1, 3, 14, 14-BIS, 14-QUATER E 21-NONIES DELLA LEGGE N.241/1990, DELL’ART.97 COST. ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AUTOVINCOLO.

2. Il Comune di Varese ha ricostruito la vicenda in fatto, ha contestato che parte ricorrente avesse eccepito l’avvenuta formazione di silenzio-assenso ai sensi dell’art.44, comma 10 del D. Lgs. n.259/2003 che comunque non si sarebbe formato in presenza del motivato dissenso della Commissione Paesaggio ed ha sottolineato come in presenza di un provvedimento favorevole condizionato all’osservanza di proposte di mitigazione IA non abbia modificato la progettata collocazione in adesione alle prescrizioni della Soprintendenza. L’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita per resistere al ricorso.

3.Alla Camera di consiglio del 21 ottobre 2025 fissata per la trattazione della domanda di sospensione la difesa di parte ricorrente rinunciava all’istanza cautelare.

3.1 All'udienza pubblica del 14 aprile 2026 il Collegio si è riservata la decisione allo stato degli atti.

4. Il Collegio ritiene in via preliminare di richiamare l’orientamento della Sezione (ex multis, 3.2.2026, n.520) secondo cui il D. Lgs. n.259/2003, nel disciplinare l'installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, ha introdotto principi volti a favorire lo sviluppo tecnologico e la capillare copertura del territorio nazionale. A tal fine l'art. 43, comma 4 del Codice (già art.86, comma 3) assimila tali infrastrutture “ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria”; il successivo art. 51 (già art. 90) ne dichiara il carattere di “pubblica utilità”.

La giurisprudenza fa discendere da tale qualificazione normativa la generale compatibilità di tali impianti con qualsiasi destinazione urbanistica prevista dagli strumenti di pianificazione comunale. Difatti “l'assimilazione, per effetto della previgente disciplina prevista dall’art. 86 d.lgs. n. 259/2003, delle infrastrutture di reti pubbliche di TLC alle opere di urbanizzazione primaria implica che le stesse siano in generale compatibili con ogni destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale (in ossequio al principio della necessaria capillarità della distribuzione di detti impianti)” (Cons. Stato, VI, 6.2.2024, n.1200). Le opere di urbanizzazione primaria, infatti, sono per loro natura realizzabili su tutto il territorio comunale, in quanto essenziali a soddisfare le esigenze primarie della collettività (T.A.R. Campania, Napoli, VIII, 14.11.2023, n.6244; Cons. Stato, III, 26.2.2019, n.1326; 10.9.2018, n.5311; 17.11.2015, n. 5257), anche perché diversamente si finirebbe per avallare un divieto generalizzato all’installazione di SRB; in altri termini i Comuni non possono introdurre nei loro regolamenti o nei loro atti di pianificazione limitazioni di ordine generale all’installazione degli impianti medesimi, posto che tali limitazioni generalizzate si pongono in contrasto con l’interesse pubblico alla diffusione ed alla capillarità del servizio (si veda anche art.8, comma 6 della Legge n.36 del 2001).

4.1 Coerentemente con quanto sopraesposto, si è anche affermato che “…il favor assicurato alla diffusione dell'infrastruttura a rete della comunicazione elettronica, espresso anche dal decreto legislativo n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (Cons. St. sez. VI, n, 8242/2019) né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli (legittimi ed efficaci arg. ex CdS VI n. 7944 del 2009)” (Cons. Stato, VI, 6.11.2020, n.6840). Questa stessa Sezione (ex multis, 11.12.2025, n.4137) ha espresso l’avviso secondo cui gli impianti come quello di cui è causa non sono qualificabili né come “fabbricati” né come “costruzioni”, costituendo semmai opere di urbanizzazione primaria (si veda l’art. 43, comma 4, del CCE che richiama sul punto l’art. 16, comma 7, del DPR n.380 del 2001), essenziali per il corretto esercizio del servizio di telecomunicazioni (cfr. Cons. Stato, VI, 23.11.2023, n.10298 che ha ammesso la collocazione di una SRB nella fascia di rispetto cimiteriale; TAR Toscana, I, 21.3.2024, n.349 con la giurisprudenza nella stessa richiamata; TAR Emilia Romagna, Bologna, 9.12.2025, n.1550 punto 4.2 della motivazione in DIRITTO).

Sotto ulteriore profilo la Sezione (ex plurimis, 13.10.2022, n.2253) ha affermato che le SRB possono essere installate senza alcun piano attuativo e sono compatibili con qualsivoglia destinazione urbanistica; l’operatore economico deve produrre all’Amministrazione comunale la sola documentazione prevista dal CCE senza oneri ulteriori e tale documentazione attiene anche ai profili di carattere edilizio e urbanistico, per cui l’operatore non deve munirsi dei titoli edilizi previsti dal DPR n.380 del 2001. L’operatore potrà essere onerato di evidenziare l’insufficiente copertura solo nelle ipotesi in cui il Comune compulsato si sia dotato di un Regolamento per la localizzazione degli impianti, come consentito dall'art.8, comma 6, della Legge n. 36/2001, e attraverso tale strumento abbia provveduto ad individuare "aree preferenziali" per l'installazione delle SRB, ovvero siti ritenuti più idonei dall'Amministrazione per contemperare le esigenze di copertura con quelle urbanistiche, ambientali e di tutela della salute. In tal caso, difatti, l’operatore che intenda installare al di fuori delle aree preferenziali potrà essere onerato di istruire congruamente il progetto al fine di evidenziare l’impossibilità di localizzare l’impianto in una delle aree individuate come preferenziali, in ragione delle esigenze di copertura della rete. Al di fuori di tali ipotesi egli è libero di scegliere il sito che ritiene tecnicamente più idoneo per l'erogazione del servizio e non è tenuto a dimostrare l'insufficienza della copertura esistente o l'impossibilità di utilizzare siti alternativi; l'Amministrazione che intenda negare l'autorizzazione per ragioni urbanistiche è onerata di dimostrare l'esistenza di un divieto specifico, motivato e proporzionato, che non comprometta l'interesse pubblico alla copertura del territorio.

5. Con tali premesse, nella fattispecie per cui è controversia il Comune ha ritenuto di adottare determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria, invitando l’istante a voler valutare la presentazione di una nuova istanza coerente con le prescrizioni della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio quanto allo spostamento dell’impianto sul lato Via Redipuglia.

5.1 Ad avviso del Collegio, previo assorbimento dei motivi di ricorso quali si prestano ad una trattazione unitaria, le argomentazioni addotte dall’Ente non risultano condivisibili per contrasto con le citate disposizioni del D. Lgs. n.259/2003.

Come sopra rilevato, i pareri all’origine della definitiva reiezione si sono limitati ad enunciare l’esistenza del vincolo in area di interesse pubblico e a sostenere che il progetto non fosse assentibile in ragione dell’altezza. Ora la Sezione aderisce alla tesi giurisprudenziale (ex plurimis, TAR Lombardia, Brescia, 16.5.2025, n.426) secondo la quale anche un invito - espresso in termini collaborativi ed accompagnato dall’eventuale garanzia che le nuove localizzazioni saranno prese in considerazione - equivale a una reiezione della domanda, essendo di tutta evidenza che la visibilità non può essere considerata una valida ragione di diniego in quanto corrisponderebbe all’opzione zero in blocco per tutta questa categoria di infrastrutture, non potendo siffatto atteggiamento diventare lo strumento normale per limitare l’impatto paesaggistico in alternativa alla valutazione puntuale delle misure mitigazione proposte dal richiedente.

5.2 Ai fini dell’accoglimento del ricorso, rileva che non risulta smentito in atti che l’impianto in esame è stato progettato cercando di mantenere la minor altezza possibile compatibilmente con le esigenze di progettazione, prevedendo l’installazione di un palo porta antenne filiforme, nonché l’ancoraggio dei sistemi radianti direttamente sul fusto tramite apposita carpenteria metallica, senza previsione di sbracci sporgenti oltre misura ed eliminando ballatoi di riposo che potessero appesantire l’impatto visivo. E’ stato, altresì, chiarito tecnicamente che il richiesto spostamento non era percorribile per mancanza di spazio fisico necessario per realizzare un sito nella parte a sud della proprietà in adiacenza a Via Redipuglia, ciò perché a sud-est c’è l’ingresso riservato ai mezzi del garden, nella c.d. area “verde” centrale insistono anche sottoservizi che impediscono di scavare ad una profondità utile per il getto del calcestruzzo necessario all’installazione della SRB e a sud-ovest c’è l’ingresso al punto vendita.

In definitiva non costituisce argomento idoneo a sostenere un giudizio paesistico negativo la circostanza che le infrastrutture delle stazioni radio base abbiano un’altezza considerevole e quindi un significativo impatto visivo (TAR Lombardia, Brescia, ord.za 10.9.2024, n.321); in realtà l’altezza è una caratteristica ineliminabile, in quanto deve essere adeguata all’area da servire e, se si considerasse ostativa la percezione del palo o del traliccio da parte di un osservatore collocato a notevole distanza, verrebbe introdotta una sorta di opzione zero in quanto infrastrutture di questo tipo non potrebbero mai essere cancellate dal campo visivo. Una siffatta tutela sarebbe eccessiva, perché gli impianti di telecomunicazione sono ormai una componente necessaria del paesaggio e dunque non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica, essendovi la consapevolezza collettiva che per ragioni funzionali e di sicurezza nessuna parte del territorio può essere sottratta alle connessioni di rete. La vigilanza dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesistico si sposta quindi inevitabilmente sulla quantificazione dell’ingombro visivo e sulle modalità di realizzazione, ai fini del contenimento, ma non della cancellazione, dell’effetto sul paesaggio; si potrebbe ipotizzare un sintomo di sproporzione in relazione all’altezza del palo o del traliccio solo se si potesse dimostrare che la progettazione dell’impianto si discosta dalle soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore o prevede strutture aggiuntive che incrementano senza necessità lo spazio aereo occupato.

5.3 In giurisprudenza si è pure affermato (cfr. TAR Lombardia, Brescia, ord.za 12.2.2024, n.46 e sent.za 19.5.2025, n.437) che non è chiaro quale potrebbe essere in un territorio pianeggiante il livello accettabile di sviluppo verticale di queste infrastrutture, comunque percepibili, per cui la definizione di ingombro ammissibile finirebbe quindi per diventare soggettiva, ciò per tacere delle esigenze tecniche dei gestori i quali devono assicurare una copertura di rete omogenea e rispettosa dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici. Un’eventuale regolamentazione inserita negli strumenti urbanistici che rendesse impossibili o più gravosi questi obiettivi sarebbe illegittima e dovrebbe essere disapplicata, similmente ove i medesimi ostacoli fossero posti dagli uffici comunali in provvedimenti puntuali con riguardo a singole domande di installazione; il punto è che la visibilità del traliccio all’interno di un’area vasta, vincolata o non vincolata, deve ormai essere considerata come una componente normale del paesaggio secondo una fruizione moderna, che al profilo estetico abbina necessariamente quello funzionale, ossia la presenza di servizi indispensabili per le attività quotidiane.

Considerato che un sintomo di sproporzione nell’altezza potrebbe emergere solo se si potesse dimostrare che la progettazione dell’impianto si discosta dalle soluzioni tecniche normalmente utilizzate in questo settore, risulta chiaro che il disturbo per il paesaggio e per i valori di pregio culturale non dipende tanto dal fatto che il traliccio sia visibile, ma piuttosto dal fatto che il medesimo restituisca un’immagine dissonante con il contesto, laddove una forma che tendesse a un effetto di imitazione in continuità con gli elementi del contesto, o anche a una soluzione di continuità ma riconoscibile nella sua creatività come abbellimento del contesto, potrebbe facilitare il superamento dell’esame di impatto paesistico, incidendo in particolare sui punteggi riguardanti il simbolismo dei luoghi, il richiamo turistico e l’interferenza con le caratteristiche tradizionali del paesaggio; vi sono già esempi di tralicci imitativi o mimetizzati, ad esempio a forma di albero, ed è possibile fare riferimento alle norme tecniche disponibili a livello internazionale.

5.4 Naturalmente il Tribunale è ben consapevole (cfr. 26.2.2025, n.670) che le Stazioni Radio Base non possano essere localizzate indiscriminatamente in ogni sito del territorio comunale (nonostante il riconoscimento del carattere di opere di pubblica utilità e malgrado l’assimilazione ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria) perché, al cospetto di rilevanti interessi di natura pubblica, l’esigenza della realizzazione dell’opera di pubblica utilità può risultare cedevole (Cons. Stato, VI, 5.7.2022, n.5591; T.A.R. Lazio, Roma, II-quater, 2.12.2022, n.16084). In tale prospettiva, difatti, è stato affermato che i limiti alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile di carattere generale e riguardanti intere ed estese porzioni del territorio comunale sono illegittimi, ma tale principio trova applicazione solo in “in assenza di una plausibile ragione giustificativa” (cfr. ancora, ex multis, T.A.R. Puglia, Bari, III, 18.6.2021, n.1049; T.A.R. Lazio, Roma, II-quater, 12.6.2018, n.6568; Cons. Stato, VI, 23.1.2018, n.444; 1.8.2017, n.3853; III, 5.5.2017, n.2073).

Costituisce un dato di fatto che gli impianti di telecomunicazione hanno ormai assunto la caratteristica di componente necessaria del paesaggio, ragion per cui i loro effetti non possono essere cancellati, ma “dosati” attraverso la prescrizione delle modalità di realizzazione dell’infrastruttura; ciò che viene richiesto all’amministrazione è di “specificare le ragioni del rigetto dell'istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto), ovvero - previo l’esame delle sue caratteristiche concrete e l’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare - esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi (…) e le ragioni di tutela dell'area interessata […] mediante l’esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un’opera non sia idonea a inserirsi nell’ambiente circostante” (Cons. Stato, VI, 14.2.2024, n. 1504).

6. Per tali motivi, previo assorbimento degli ulteriori motivi di censura, il ricorso merita accoglimento con conseguente annullamento dei provvedimenti oggetto di impugnazione e accertamento del diritto della ricorrente a realizzare la stazione radio base.

L’andamento della presente controversia e la parziale novità delle questioni trattate inducono il Collegio a compensare interamente fra le parti le spese di lite, salvo l’onere del contributo unificato complessivamente corrisposto, onere da porre a carico del Comune soccombente ai sensi di legge (art.13, comma 6bis 1 del DPR n.115 del 2002).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate, salvo contributo unificato a carico del Comune di Varese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Milano nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE NZ, Presidente, Estensore

Giovanni Zucchini, Consigliere

Luigi Rossetti, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE NZ

IL SEGRETARIO