N. 2750/2022
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Tribunale di Napoli
10 SEZIONE CIVILE

Il Giudice, dott.ssa Anna Maria Pezzullo, ha pronunziato la seguente
SENTENZA

nella causa iscritta al n. 2750/2022 R.G.a.c. assegnata in decisione all'udienza del 19 dicembre 2024 con la fissazione dei termini previsti dall'art. 190 c.p.c.,
TRA
nato a [...] il [...] e Parte_1 residente a[...] (c.f.
), nella qualità di titolare della ditta C.F._1
Megastore degli Animali di Esposito Luigi, con sede in
Napoli al Corso Garibaldi n. 370, p. iva P.IVA_1 rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Rossi (c.f.
) ed elettivamente domiciliato presso C.F._2 il suo studio in Napoli alla via Cervantes n. 55/5 giusta procura ad litem in calce al ricorso
- RICORRENTE
E
c.f.: , in persona del Controparte_1 P.IVA_2
Sindaco p.t., domiciliato per la carica in Napoli al Palazzo S.
Giacomo, in uno all'Avvocatura Municipale, che lo rappresenta e difende a mezzo dell'avv. Carla D'Alterio

(c.f.: ), giusta procura speciale C.F._3 allegata
- CONVENUTO

Oggetto: altre controversie di diritto amministrativo.
Conclusioni: come in atti da intendersi qui ripetute e trascritte.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE
Con ricorso in opposizione depositato in data 2 febbraio
2022, il sig. conveniva in giudizio il Parte_1 [...] al fine di impugnare l'invito al pagamento prot. N. CP_1
PG/773171/81 del 26 ottobre 2021 avente ad oggetto la somma di euro 1.246,00.
Detto invito si fondava sul verbale di Polizia
Municipale n. CC/1750400371 del 21 giugno 2019, a mezzo del quale gli organi di polizia accertavano l'occupazione illegittima di un'area pari a 2 metri quadrati di suolo pubblico, riferita (presuntivamente) al periodo 21 maggio –
21 giugno 2019.
Parte opponente impugnava l'avviso richiamato sotto molteplici profili, in particolar modo evidenziando: il configurarsi della fattispecie di silenzio accoglimento del ricorso al Prefetto proposto dal sig. , anche alla luce Pt_1 dell'interlocuzione (risalente al 24 gennaio 2020) tra il soggetto sanzionato e i funzionari della , e quindi CP_2
l'annullamento del verbale sopra indicato;
la nullità del verbale data l'assenza di elementi idonei a identificare il verbalizzante;
l'infondatezza del verbale oggetto di accertamento.
In conclusione, parte attrice chiedeva: la declaratoria di nullità dell'invito al pagamento prot. n. PG/773171/81 del
26 ottobre 2021 per i motivi esposti;
in via gradata, il rigetto della pretesa dell'Ente Comunale contenuta nell'ingiunzione impugnata perché infondata in fatto ed in diritto;
la condanna della parte convenuta resistente al pagamento delle spese legali.
- 2 - L'amministrazione convenuta si costituiva in giudizio, contestando nel merito quanto asserito dell'attore opponente. In via preliminare, il Controparte_1 eccepiva, in ragione del valore della controversia, il difetto di competenza del Tribunale di Napoli, individuando nel
Giudice di Pace l'organo deputato a conoscere della causa. Nel merito, la difesa del evidenzia: l'insussistenza CP_1 della fattispecie di silenzio accoglimento del ricorso al
Prefetto così come prospettata dall'opponente; l'irrilevanza dell'impugnazione al Prefetto attesa la natura di corrispettivo per l'occupazione di suolo pubblico delle somme oggetto dell'avviso di accertamento;
l'irrilevanza dei vizi formali del verbale di accertamento;
la mancata prova della mancata occupazione nei trenta giorni precedenti l'accertamento.
In conclusione, parte convenuta chiedeva: il dichiararsi del difetto di competenza del Tribunale di Napoli in favore del Giudice di Pace;
il rigetto nel merito del ricorso;
la condanna dell'attore al pagamento delle spese legali.
Il Giudice, rigettata la questione preliminare di competenza per le ragioni indicate all'udienza del 19 dicembre 2022 e concessi, nella medesima data, i termini di cui all'art. 183, comma sesto, c.p.c., ammetteva, limitatamente ad alcuni capi, la prova testimoniale richiesta dall'attore. Svolta l'istruttoria, in data 19 dicembre 2024 il Giudice, all'esito della trattazione scritta della causa ex art. 127 ter c.p.c., assegnava la causa a sentenza previa concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c.
Così riassunti i termini della controversia, rileva il
Tribunale che l'opposizione è fondata e, pertanto, va accolta per le ragioni che seguono.
Va premesso che l'invito di pagamento scaturisce dal verbale di accertamento elevato dalla Polizia Municipale in data 21 giugno 2019 per l'occupazione abusiva di 2 metri quadrati di suolo pubblico in assenza di un titolo amministrativo idoneo.
La durata dell'occupazione abusiva è stata calcolata a partire dalla data dell'accertamento e per tutti i trenta giorni antecedenti a questo, cioè per il periodo 21 maggio 2019 –
- 3 - 21 giugno 2019. L'amministrazione ha applicato la presunzione (di carattere relativo) prevista dall'art. 63, comma 2, lett. g), del d.lgs. n. 446/1997 e dall'art. 17 del regolamento comunale che disciplina l'occupazione di suolo pubblico.
L'ente pubblico ha, poi, applicato la sanzione amministrativa prevista dall'art. 63, comma 2, lett. g bis), del d.lgs. n. 446/1997, maggiorato ai sensi dell'art. 35, comma 2, del medesimo regolamento comunale.
Sempre in via preliminare, inoltre, occorre evidenziare che la presente causa ha ad oggetto il primo atto attraverso cui il come previsto dall'art. 35 del regolamento CP_1
COSAP, procede al recupero dell'indennità per l'occupazione sine titulo di suolo pubblico.
La giurisprudenza della Suprema Corte ha qualificato il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
(COSAP) istituito dall'art. 63 d.lgs. n. 446/1997 come
«corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo;
il presupposto applicativo del suddetto canone è costituito dall'uso particolare del bene di proprietà pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico» (Cass. Civ., Sez. V, 11 gennaio 2022, n.
509).
Dalla qualificazione in termini di mero corrispettivo della somma discendono una serie di conseguenze in punto di disciplina, atteso che l'opposizione all'ingiunzione di pagamento (ovvero all'invito di pagamento) ex art. 3 regio decreto n. 639/1910 ha caratteristiche diverse dall'opposizione a sanzione amministrativa proposta ai sensi dell'art. 22 legge n. 689/1981.
Orbene, in materia di occupazione di suolo pubblico il verbale rileva come titolo per fondare la pretesa dell'amministrazione al recupero dell'indennità prevista dal Regolamento comunale. Esso rappresenta l'atto-documento
- 4 - rilevante nella sua dimensione probatoria di fatto-storico dell'avvenuta occupazione di suolo pubblico, fondante la pretesa di pagamento della relativa indennità. Eventuali vizi afferenti aspetti formali del verbale stesso, a meno che non diano luogo ad una compressione totale del diritto di difesa dell'interessato, non integrano fatti impeditivi del diritto della p.a. alla corresponsione del canone per occupazione di suolo pubblico.
Le pretese dell'ente pubblico territoriale hanno, quindi, natura di diritto di credito, sicché la relazione tra le parti va inquadrata nel tipo pretesa – obbligo e non nel tipo potere – interesse legittimo.
Posto che oggetto della cognizione è il rapporto giuridico complessivamente considerato, l'azione introdotta dall'opponente va qualificata come domanda di accertamento negativo, nell'ambito della quale l'onere della prova del credito spetta al suo titolare, ossia al CP_1
(Cass. Civ., Sez. III, 12 dicembre 2014, n. 26158).
Il processo, in sintesi, non ha ad oggetto l'atto, in sé privo di effetti negativi nei confronti del privato, bensì il rapporto.
Per tale motivo devono ritenersi superate le eccezioni connesse agli aspetti formali dell'atto, quale la questione relativa firma del soggetto che ha provveduto alla redazione del verbale. In ogni caso, non può affermarsi la nullità dell'atto amministrativo per carenza del requisito soggettivo qualora dallo stesso atto sia possibile desumere la qualifica dell'autore della sottoscrizione. Quand'anche questa risulti indecifrabile o incompleta, detta qualità debba ritenersi oggettivamente certa, a meno che non vengano dimostrate da colui che allega la non autenticità della sottoscrizione o l'insussistenza dell'indicata qualità.
Anche la giurisprudenza amministrativa, peraltro, ha evidenziato che «non solo la leggibilità della firma ma anche la stessa autografia della sottoscrizione non possono costituire requisiti di validità dell'atto amministrativo, laddove concorrano altri elementi testuali (quali
l'indicazione dell'ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la
- 5 - determinazione), emergenti anche dal complesso dei documenti che accompagnano l'atto, dai quali è possibile individuare la sicura provenienza dell'atto stesso»
(T.R.G.A. Bolzano, 24 gennaio 2023, n. 17).
Per i motivi ora esposti è infondato anche il motivo relativo alla insussistenza del potere del di CP_1 richiedere le somme oggetto dell'avviso di accertamento.
Pur volendo ammettere la formazione del silenzio accoglimento del ricorso da parte del Prefetto, il verbale mantiene efficacia accertativa rispetto al fatto storico
“occupazione senza titolo di suolo pubblico”, fatto costitutivo dell'obbligazione indennitaria al cui adempimento è tenuto l'occupante (si veda, in tal senso,
Corte d'Appello di Napoli, 15 novembre 2023, n. 4853, nel quale il Giudice ha riconosciuto efficacia accertativa persino al verbale di accertamento annullato in via giurisdizionale dal Tribunale di Napoli).
Quanto all'onere probatorio, la regola generale sulla ripartizione dell'onere della prova di cui all'art. 2697 c.c. resta invariata, indipendentemente dalla natura dell'azione esperita, con la conseguenza che, anche in caso di domanda di accertamento negativo del credito, è la parte che si afferma creditrice a dover patire le conseguenze della mancata dimostrazione dei fatti costitutivi del suo diritto
(Cass. Civ., Sez. III, 10 aprile 2024, n. 9706).
Ebbene, il a fondamento della Controparte_1 propria pretesa ha prodotto il verbale di accertamento redatto dalla Polizia Municipale. Dal verbale si legge che sul marciapiede antistante l'esercizio commerciale di proprietà del sig. erano presente delle gabbiette per animali e Pt_1 altro materiale appartenenti proprio al ricorrente. La misurazione effettuata dai vigili accertava l'area occupata in
2 metri quadrati.
Atteso che non sussistono ragioni per dubitare della veridicità del verbale, data la presunzione riconosciuta agli atti compiuti dagli organi di polizia da parte di cui all'art. 2700 c.c., occorre verificare se, nel caso in esame,
l'occupazione di suolo pubblico ha goduto del carattere di temporaneità, idonea a fondare la pretesa della p.a., oppure
- 6 - se è stata talmente breve da poter essere ritenuta momentanea e, per l'effetto, non in grado di integrare i presupposti costitutivi della condotta accertata, i quali richiedono quantomeno una durata significativa della sottrazione dell'area al suo naturale uso pubblico (Trib.
Napoli, Sez. X, 9 marzo 2016, n. 3203).
A tal proposito, occorre valutare quanto dichiarato dai testimoni escussi all'udienza tenutasi in data 30 novembre
2023.
Il primo testimone, figlio dell'attore Testimone_1
ha dichiarato: «Erano le otto/otto e trenta Parte_1 del 21 giugno 2019, e io, i miei nipoti e mia cognata eravamo al negozio di mio padre per fargli gli auguri per
l'onomastico, quando arrivò la polizia municipale. In quel momento mio padre e i ragazzi, che lavoravano con lui, erano intenti alla pulizia del locale e quindi avevano trasferito delle gabbie all'esterno del locale per consentirne la pulizia. Voglio precisare che ogni due/tre giorni viene effettuata una disinfestazione generale del locale in ossequio alla normativa in materia. Le gabbie furono posizionate fuori dal locale per pochi minuti, cioè il tempo necessario per svuotare le gabbie, pulirle con acqua, farle asciugare, rimettere gli animali all'interno delle stesse e riposizionarle all'interno del negozio. Tale operazione richiede circa 5/10 minuti. Al momento del controllo vi erano fuori dal negozio due tre gabbie e dei sacchi di mangime che erano stati portati da un rappresentante».
Il teste, inoltre, ha continuato affermando che «le operazioni di pulizia vengono effettuate ogni due tre giorni.
Non sempre però le gabbie vengono posizionate al di fuori del locale dipende dal numero di animali presenti nel negozio e dal tipo di pulizie da effettuare».
Il secondo testimone, nuora Testimone_2 dell'attore, ha affermato: «era il 21 giugno del 2019 ed io, unitamente ai miei figli e a mio marito, eravamo andati da mio suocero al negozio per fargli gli auguri in quanto era il suo onomastico. Erano le 8:30 circa ed eravamo andati a trovarlo prima di partire per il fine settimana. Mio suocero ed il figlio erano intenti a pulire il locale e per TE
- 7 - effettuare la qual cosa avevano portato all'esterno delle gabbie. Non ricordo se all'interno delle stesse vi fossero degli animali, se ben ricordo all'esterno posizionarono solo le gabbie ma non altro. Le cose rimasero fuori solo pochi minuti circa dieci, il tempo necessario per effettuare la pulizia del locale. Non lavorando là non saprei dire se tale pulizia poteva essere fatta spostando le gabbie solo all'esterno e non all'interno del negozio. Ricordo che era un fine settimana, forse sabato.» A specifica domanda, inoltre, la teste affermava: «Confermo che aiutava il padre TE nelle pulizie in quel momento. lavora con il padre TE da circa sei/sette mesi. Quella mattina diede una TE mano al padre, benché non lavorasse lì. Non ricordo se, oltre a vi erano altre persone che aiutavano mio TE suocero. Non ricordo come stessero effettuando e in cosa consistette la pulizia. Non ricordo se stessero pulendo le gabbie o il pavimento del locale».
Le dichiarazioni testè riportate appaiono concordanti e lineari sicchè non se ne può dubitare l'attendibilità benchè rese da soggetti legati da vincoli di parentela all'istante
Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità in materia di prova testimoniale «non sussiste alcun principio di necessaria inattendibilità del testimone che abbia vincoli di parentela o coniugali con una delle parti, atteso che, caduto il divieto di testimoniare previsto dall'art. 247 c.p.c. per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 248 del 1974, l'attendibilità del teste legato da uno dei già menzionati vincoli non può essere esclusa aprioristicamente in difetto di ulteriori elementi dai quali il giudice del merito desuma la perdita di credibilità» (Cass. Civ., Sez. III, 8 novembre 2023, n. 31158).
Ebbene, nel caso in esame, gli ulteriori elementi da cui risulterebbe possibile evincere l'inattendibilità non paiono sussistere. Le dichiarazioni testimoniali, infatti, non presentano discrepanze sul piano spaziale e temporale: entrambi i dichiaranti hanno affermato che l'accertamento da parte della Polizia Municipale si svolgeva tra le 08:00 e le 08:30 del 21 giugno 2019, presso l'esercizio commerciale di proprietà del ricorrente ed entrambi affermavano che le
- 8 - gabbie erano poste al di fuori del negozio per consentire le operazioni di pulizia di routine per pochi minuti, così come tra l'altro ha dichiarato alla Polizia Parte_1
Municipale nell'immediatezza del fatto.
A ciò si aggiunga che i medesimi organi di Polizia evidenziavano nel verbale che, a seguito delle operazioni di accertamento, veniva immediatamente ripristinato lo stato dei luoghi, a dimostrazione del fatto che gli oggetti indicati dai Vigili non potevano nemmeno essere qualificati come temporanei o stabili, ma assolutamente momentanei e dunque non in grado, per la loro funzione e le loro dimensioni, di occupare in senso stabile il marciapiede.
Dalle concordanti risultanze della prova orale, dall'esiguità della superficie occupata nonché dal materiale rinvenuto dai verbalizzanti è possibile ritenere che l'occupazione della superficie di suolo pubblico effettuata dal ricorrente aveva carattere del tutto precario, passeggero e momentaneo. Gli elementi accertati rendono detta occupazione inidonea a precludere alla collettività l'utilizzo dello spazio per un tempo rilevante e, per questo, insufficiente ai fini della nascita del diritto del CP_1 ad ottenere il corrispettivo.
[...]
In definitiva, a fronte delle precise confutazioni ed allegazioni probatorie effettuate dall'opponente, gli accertamenti eseguiti dagli agenti verbalizzanti non sono sufficienti ad assolvere all'onere che incombe sull'amministrazione comunale di dimostrare l'effettiva sussistenza della condotta addebitata ad Parte_1 quantomeno con riferimento ai caratteri prospettati nell'ordinanza opposta. Per i motivi ora esposti l'opposizione proposta dal sig. va accolta con il conseguente annullamento Parte_1 dell'invito al pagamento prot. n° PG/773171/81 del
26/10/2021.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, ai sensi del decreto ministeriale n.
55/2014, aggiornate ai sensi del decreto ministeriale n.
147/2022 tenuto conto del valore della controversia, delle fasi svolte e della natura delle questioni trattate,
- 9 - applicandosi i valori medi, con attribuzione all'avvocato costituito dichiaratosi antistatario.


P. Q. M.


Il Tribunale di Napoli, X Sezione Civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, disattesa ogni diversa istanza ed eccezione:
- accoglie l'opposizione e per l'effetto annulla l'invito al pagamento prot. n° PG/773171/81 del 26/10/2021;
- condanna il al pagamento delle Controparte_1 spese processuali sostenute dall'opponente, che si quantificano in euro 125,00 per spese esborsi ed euro
2552,00 per compenso professionale, oltre il rimborso per spese generali al 15% sui compensi, IVA e C.P.A. come per legge, con attribuzione all'avv. Antonio Rossi.
Così deciso in Napoli il 17.3.2025
Il Giudice
(dott.ssa Anna Maria Pezzullo)
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