REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale Ordinario di Catanzaro
Sezione seconda civile in persona del giudice unico, dott. Stefano Costarella ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 3717 del R.G.A.C. dell'anno 2020, vertente
TRA
(P.I. Parte_1 P.IVA_1
e (C.F. ) - in proprio ed in qualità di Parte_2 P.IVA_2 consorziata della - in persona Parte_1 dei legali rappresentanti pro tempore, entrambe rappresentate e difese dall'Avv. Giovanni
Spataro
-attrici-
E
(P.I. ) in persona del legale rappresentante pro Controparte_1 P.IVA_3 tempore, rappresentata e difesa nel presente giudizio dagli Avv.ti Dianora De Nobili e
Annapaola De Masi
-convenuta-
Oggetto: opposizione a sanzione derivante da inadempimento contrattuale.
Conclusioni delle parti: come da note scritte depositate per l'odierna udienza del
04.07.2025 sostituita ex art. 127-ter c.p.c.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con atto di citazione in riassunzione, la Parte_1 [...]
e la quest'ultima in proprio ed in Parte_1 Parte_2 qualità di consorziata della , Parte_1 Parte_1 hanno convenuto in giudizio la al fine di ottenere l'annullamento delle Controparte_1 ordinanze ingiunzione prot. n. 275127 del 25.07.2019 e prot. n. 283669 del 02.08.2019, con
Pag. 1 a 9 le quali la convenuta ha loro comminato le sanzioni di cui all'art. 12, lett. d) e lett. f), del contratto di servizio di trasporto pubblico locale, stipulato dalle parti in data 18.07.2013.
A fondamento dell'opposizione hanno, preliminarmente, dedotto l'inesistenza/nullità delle suddette ordinanze per violazione e/o falsa applicazione delle norme sul procedimento sanzionatorio di cui alla l. n. 689/81, oltre che la carenza di motivazione e la mancata pregressa notificazione del verbale di contestazione all'interessato.
Nel merito, hanno lamentato l'infondatezza dell'avversa pretesa, poiché detti provvedimenti sanzionatori amministrativi, limitandosi a richiamare le disposizioni contrattuali violate, presentano gravi lacune, sia in ordine all'individuazione dei comportamenti addebitati alla società consortile, che ai criteri ed alle modalità di calcolo delle ingenti somme richieste.
Sulla scorta di tali motivazioni hanno, quindi, chiesto all'intestato Tribunale di volersi:
“Dichiarare nulle, inefficaci, annullare e comunque accertare e dichiarare l'illegittimità dell'ordinanza ingiunzione prot. n. 275127 del 25.07.2019 nonché l'ordinanza ingiunzione prot. n. 283669 del 02.08.2019, entrambe emesse dalla , per i motivi Controparte_1 esposti in narrativa del presente atto e conseguentemente dichiarare che nessuna somma è dovuta dalle attrici alla a titolo di sanzione amministrativa di cui alle Controparte_1 predette ordinanze ingiunzioni impugnate. Il tutto con vittoria di spese, competenze ed onorari con distrazione in favore del procuratore costituito”.
2. Instaurato il contraddittorio, si è costituita la , eccependo Controparte_1
l'improponibilità dell'avversa domanda, siccome infondata sotto ogni profilo di legge, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese e competenze di giudizio.
In particolare, ha evidenziato la legittimità della sanzione comminata al , Parte_1 derivante dalla violazione di specifiche clausole contrattuali per le quali le parti avevano espressamente previsto uno specifico trattamento sanzionatorio.
Per tale ragione non poteva, quindi, trovare applicazione la procedura di cui alla legge n. 689/1981, più volte richiamata dalla controparte, anche perché, in caso contrario, si paleserebbe un difetto di giurisdizione del giudice adito e, di conseguenza, l'avversa domanda dovrebbe dichiararsi inammissibile.
3. La causa istruita documentalmente, all'udienza del 04.07.2025 è stata trattenuta in decisione, previa concessione alle parti dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. nelle
Pag. 2 a 9 forme di 20 giorni per il deposito delle comparse conclusionali e 20 giorni per il deposito delle memorie di replica.
4. Tanto premesso, la domanda attorea è infondata e, pertanto, non può trovare accoglimento per quanto di ragione.
Gli odierni attori contestano l'illegittimità delle note prot. n. 275127 del 25.07.2019 e della nota prot. n. 283669 del 02.08.2019, qualificandole come ordinanze ingiunzione che sarebbero state emesse dalla in violazione dell'iter procedimentale di cui Controparte_1 alla legge n. 689/1981, al quale la pubblica amministrazione deve attenersi laddove intenda applicare una sanzione amministrativa.
L'assunto non può essere condiviso.
Occorre, innanzitutto, chiarire che la Pubblica Amministrazione, nell'ambito delle proprie funzioni, può agire in una duplice veste: pubblicistica, se esercita i poteri autoritativi conferiti dalla legge per il perseguimento di interessi pubblici, oppure privatistica, se sceglie di regolamentare i propri interessi utilizzando gli strumenti del diritto comune.
Tale distinzione assume un'importanza fondamentale non solo al fine di individuare il giudice munito di giurisdizione in caso di controversia, ma anche la natura della situazione giuridica soggettiva del privato ed il relativo regime giuridico applicabile.
Ed infatti, l'attività autoritativa rappresenta la manifestazione tipica della P.A. e si concretizza nel perseguimento di un interesse pubblico predeterminato dalla legge, mediante l'esercizio di un potere pubblico finalizzato alla cura di un interesse collettivo che le consente di potere, unilateralmente, imporre la propria volontà al privato, costituendo, modificando o estinguendo situazione giuridiche dei destinatari senza necessità del loro consenso e dal quale deriva l'adozione di un provvedimento amministrativo dotato di esecutorietà.
Quando sceglie, invece, di regolamentare i propri rapporti mediante gli strumenti del diritto privato, essa perde la facoltà di utilizzare i suoi poteri autoritativi per incidere sul rapporto. La sua volontà, infatti, si estrinseca mediante atti che non sono provvedimenti amministrativi unilaterali, ma delle vere e proprie manifestazioni di volontà negoziale, che la pongono sullo stesso piano degli altri contraenti e, come tale, la rendono soggetta alle norme del codice civile in materia di obbligazioni e contratti.
Di conseguenza, se ritiene che un contratto sia nullo o che la controparte sia inadempiente, la P.A. non può annullarlo d'ufficio o irrogare una sanzione con un atto
Pag. 3 a 9 unilaterale, ma deve tutelare i propri interessi con i mezzi posti a disposizione di qualsiasi altro contraente (clausola penale, risoluzione contrattuale, risarcimento del danno).
Confondere i due piani significherebbe violare i principi fondamentali che regolano la ripartizione tra diritto pubblico e diritto privato, nonché la distinzione tra potere autoritativo e autonomia negoziale.
Da tanto, ne deriva che, nel caso di violazione di una norma giuridica imperativa, per la quale è la legge stessa a prevedere una sanzione amministrativa, la pubblica amministrazione dovrà attivare la speciale procedura sanzionatoria prevista dalla legge 24 novembre 1981, n. 689.
Questo perché la sanzione amministrativa rappresenta la massima espressione del potere autoritativo dello Stato e trova il suo fondamento normativo nel principio di legalità sancito dall'art. 1 della legge medesima e dall'art. 23 Cost., secondo cui è la legge a dover espressamente individuare la condotta illecita, la sanzione e l'autorità competente a irrogarla.
Viene, infatti, emessa dall'amministrazione competente a conclusione di un procedimento amministrativo tipizzato (cfr. Cass. Civ. sez. II, n.32802 del 27.11.2023, Cass.
Civ. sez. L. n. 17702 del 25.08.2020, Cass. Civ. sez. L. n. 27443 del 23.10.2024) ed ha una funzione eminentemente punitiva e deterrente, mira cioè a punire il trasgressore che lede un interesse pubblico generale e dissuadere dalla commissione di futuri illeciti (in tal senso cfr.
Tribunale Di Firenze, Sentenza n.3635 del 20 Novembre 2024; Tribunale Di Lecco,
Sentenza n.140 del 22 Luglio 2024).
Diversamente, la violazione di una clausola contrattuale che implica una responsabilità civile del trasgressore, richiederà l'applicazione di strumenti giuridici ordinari (clausola penale, risoluzione del contratto, azione di risarcimento danno) che hanno una finalità ripristinatoria e compensativa del danno, mirando a ristabilire l'equilibrio contrattuale tra le parti.
Da quanto sin qui esposto, emerge, quindi, chiaramente l'incompatibilità logico- giuridica tra l'agire della Pubblica Amministrazione iure privatorum e l'applicazione di sanzioni amministrative, vista l'impossibilità di operare simultaneamente su due piani contraddittori: la P.A. non può, infatti, porsi come parte paritetica in un contratto e, al contempo, arrogarsi il potere sovrano di sanzionare la controparte per la violazione di quello stesso contratto.
Pag. 4 a 9 Di conseguenza, se essa ha scelto la via del contratto, la violazione degli obblighi contrattuali da parte del privato costituisce un inadempimento contrattuale (illecito civile), non un illecito amministrativo, le cui ragioni dovranno essere fatte valere con gli ordinari strumenti del diritto privato e dinanzi al giudice ordinario.
Ciò detto, occorre a questo punto soffermarsi sulla natura giuridica del contratto di trasporto pubblico locale (TPL) stipulato tra un consorzio di imprese e un ente pubblico, come una CP_1
Il rapporto giuridico che si instaura per l'erogazione del servizio di TPL ha superato la tradizionale figura della concessione amministrativa per evolversi nella forma del contratto di servizio disciplinato primariamente dal diritto dell'Unione Europea, in particolare dal
Regolamento (CE) n. 1370/2007, e recepito dalla legislazione nazionale e regionale.
Trattasi, tuttavia, di una figura negoziale avente natura ibrida, poiché, seppure formalizzata in un atto di tipo privatistico, volto a definire diritti ed obblighi delle parti, il rapporto mantiene delle forti connotazioni pubblicistiche. La infatti, non agisce CP_1 come un mero committente privato, ma come un ente che persegue l'interesse pubblico alla mobilità, tanto è vero che le somme erogate non sono un semplice corrispettivo, ma una
"compensazione" per gli oneri derivanti dagli obblighi di servizio pubblico.
La ratio di tale principio risiede nel fatto che, sebbene il rapporto giuridico si fondi sull'accordo e sul consenso reciproco delle parti, la sua azione deve essere comunque preordinata al perseguimento di un interesse pubblico e deve rispettare i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.), che si traducono nei doveri di correttezza e buona fede.
Tuttavia, quando le parti abbiano inserito al suo interno delle clausole volte a punire e/o a sanzionare l'inadempimento o il ritardo nell'adempimento delle obbligazioni da parte dell'operatore, anche se il contratto è stato stipulato per una finalità di interesse generale, esso mantiene la sua natura di istituto di diritto civile, per cui la pubblica amministrazione dovrà agire, al pari degli altri contraenti, secondo le regole che regolano i rapporti privatistici.
Sul punto, infatti, la Corte di Cassazione ha categoricamente escluso che la clausola penale inserita in un contratto pubblicistico possa essere assimilata ad una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, precisando che essa, svolgendo
Pag. 5 a 9 una funzione di risarcimento forfettario di un presunto danno, è intesa a rafforzare il vincolo contrattuale ed a stabilire preventivamente la prestazione cui è tenuto uno dei contraenti qualora si renda inadempiente, ma nulla ha a che vedere con la remunerazione di un servizio
(cfr. Cass. Civ. n. 10301 del 18.04.2023).
Pertanto, la clausola penale rimane uno strumento di autonomia negoziale, sebbene inserita in un contratto a forte connotazione pubblicistica.
Ciò chiarito, nel caso di specie, il titolo in base al quale la ha agito Controparte_1 nei confronti degli odierni attori è un contratto di trasporto pubblico locale, sottoscritto dalle parti nell'anno 2013, ed all'interno del quale è stato espressamente regolamentato uno specifico regime sanzionatorio da applicarsi nel caso di violazione delle clausole contrattuali ivi contenute.
L'articolo 12, infatti, prevede un'elencazione completa di tutte le tipologie di infrazioni e le relative conseguenze applicabili in caso di inadempienze contrattuali da parte del
Gestore, così determinate: “per ognuna delle violazioni di seguito indicate e non giustificate potrà essere applicata la sospensione provvisoria del pagamento dell'importo dovuto nelle seguenti misure: a) Variazione non autorizzata del programma di esercizio da cui derivi una diminuzione dell'offerta: da un importo di euro 299,00 (duecento/00) fino ad un importo di euro 599,00 (cinquecento/00) per linea per il primi accertamento;
un importo pari a 10 volte il corrispettivo della minore offerta accertata per ogni accertamento dal secondo in poi sulla stessa linea nello stesso anno solare, e comunque non meno di euro 1.000,00
(mille/00), le sanzioni aggravate previste dal secondo accertamento in poi si applicano nel caso di attivazione del sistema di certificazioni ella percorrenza di cui all'art. 10; b)
Mancato rispetto delle tariffe, degli orari e delle fermate: da un importo di euro 100,00 ( centro/00) fino ad un importo di euro 250,00 ( duecentocinquanta/00) per giorno o linea;
c)
Mancato rispetto dei principi relativi alla carta dei servizi: da un importo di euro100,00 ( cento/00) e fino ad un importo di euro 250,00 ( duecentocinquanta/00) per ogni evento;
d) inosservanza degli obblighi di informazione all'Ente affidante: da un importo di euro 200,00
(duecento/00) fino ad un importo di euro 500,00 (cinquecento/00) per evento, con ulteriore incremento, in caso di messa in mora da parte dell'ente affidante, pari a euro 200
(duecento/00) per ogni giorno di ritardo fino al trentesimo giorno e pari a euro 2.000
(duemila/00) per ogni giorno oltre il trentesimo;
e) Mancato rispetto delle disposizioni previste all'art. 9: un importo da euro 200,00 (duecento/00) fino ad un importo di euro
Pag. 6 a 9 500,00 (cinquecento/00) per evento;
f) Infrazioni ad altre prescrizioni: da un importo di euro 100,00 (cento/00) fino ad un importo massimo di euro 250,00 (duecentocinquanta/00) per evento”.
Trattasi di misure aventi un carattere cautelare e che servono a congelare una parte del corrispettivo spettante al gestore in attesa della risoluzione della contestazione.
Il secondo periodo dell'art 12 precisa: “trascorsi trenta giorni dalla data della contestazione detta violazione senza che essa sia stata rimossa, ovvero senza che sia stata fornita valida giustificazione, le somme oggetto delle sospensioni di cui al comma 1 vengono definitivamente trattenute a titolo di penale fatta salva la facoltà riconosciuta al Gestore di ricorrere alla procedura arbitrale di cui all'art. 15. In caso di rigetto da parte dell'Ente affidante delle giustificazioni addotte dal Gestore”.
Dal tenore letterale della documentazione in atti, si evince chiaramente la natura contrattuale delle contestazioni mosse dall'ente affidatario alla società consortile, tanto è vero che la non ha emesso nei confronti della società consortile alcuna ordinanza CP_1 ingiunzione, ma le ha notificato delle mere note informative dalle quali, anche grazie al richiamo della pregressa corrispondenza ivi indicata, è possibile individuare le infrazioni contestate, sanzionate ai sensi dell'art. 12, comma 1, lett. d) e lett. f), del contratto medesimo, per cui, trattandosi di illecito civile e non amministrativo, correttamente non è stata azionata la speciale procedura sanzionatoria di cui alla l. n. 689/1981.
Risulta, infatti, che, a seguito della entrata in vigore della legge di stabilità 2015 (che, all'art. 1, comma 232, ha previsto il divieto di circolazione su tutto il territorio nazionale dei veicoli a motore categoria M2 e M3 alimentati a benzina o gasolio “Euro 0” , a partire dal
1° gennaio 2019), la ha effettuato dei controlli nel database del parco auto adibito CP_1 al TPL locale regionale ed ha verificato che risultavano ancora regolarmente revisionati nel periodo novembre/dicembre 2018 i seguenti autobus facenti capo al consorzio attore: 1)
targa BP421NK, telaio WKK17900001031374; 2) Parte_2 Parte_2
targa CS471037, telaio YV31M2D1XLA024720; 3)
[...] Parte_2 targa CS543651, telaio WMA8830055B009727; 4) targa CS543055, telaio Controparte_2
VS9212HLOM1001864; 5) targa CL970MJ, telaio Parte_3
ZCF04570005090484; 6) targa CS521248, telaio Parte_3
ZCM12001N001666933; con nota prot. n. 194104 del 20.05.2019, la ha diffidato CP_1 la società consortile dall'utilizzo di tali mezzi su strada, invitandola a fornire chiarimenti in
Pag. 7 a 9 merito alla mancata presentazione dell'istanza di nulla-osta per la dismissione dei suddetti veicoli, nonché a fornire, sotto forma di atto notorio, le dichiarazioni che i suddetti veicoli nel 2019 non hanno circolato;
con successiva, ulteriore, nota prot. 233100 del 20.06.2019, la - in riscontro alla pec inoltrategli dalla società consortile in data Controparte_1
03.06.2019 - ha chiesto a quest'ultima di volergli trasmettere, entro dieci giorni dal ricevimento di tale comunicazione, l'indicazione dei giorni nei quali sono stati utilizzati per l'esercizio dei servizi di TPL, nell'anno 2019, gli autobus: BP42INK - telaio
WKK17900001031375 e CS521248 - telaio ZMC1201N001666933, nonché dell'autobus targato CL970MJ - telaio ZCF04570005090484; a seguito della note trasmesse dalla
[...]
con le quali sono stati indicati i giorni in cui nell'anno 2019 i due autobus hanno Parte_1 circolato, la Regione ha applicato le sanzioni di cui all'art. 12 del contratto di trasporto del
18.07.2013, per come indicate nelle due note in contestazione.
Sono, poi, facilmente ricostruibili le modalità di calcolo delle sanzioni applicate. In particolare, quanto alla nota prot. n. 275127 del 25/7/2019:
- la sanzione di € 600,00 è stata calcolata, ai sensi dell'art. 12, co. 1, lett. d) del contratto, in misura pari ad € 200,00 per ogni giorno di ritardo nell'obbligo di informazione dell'ente affidante, in caso di messa in mora di quest'ultimo: la infatti, con pec del CP_1
20/6/2019, aveva chiesto alla società consortile di trasmettere, entro e non oltre dieci giorni,
l'elenco dei giorni nei quali sono stati usati gli autobus BP42INK - telaio
WKK17900001031375 e CS521248 - telaio ZMC1201N001666933; a tale nota, la società consortile rispondeva soltanto in data 3/7/2019, con tre giorni di ritardo rispetto al termine assegnato dalla;
Controparte_1
- la sanzione di € 12.100,00 è stata calcolata, ai sensi dell'art. 12, co. 1, lett. f) del contratto, in misura pari ad € 100,00 per ogni giorno di utilizzazione del mezzo (per un totale di 121 giorni).
Quanto alla nota prot. n. 283369 del 2/8/2019, la sanzione di € 7.800,00 è stata calcolata, ai sensi dell'art. 12, co. 1, lett. f) del contratto, in misura pari ad € 100,00 per ogni giorno di utilizzazione del mezzo (per un totale di 78 giorni).
Dalla ricostruzione fattuale della vicenda, emerge, quindi, l'infondatezza delle argomentazioni difensive addotte dagli odierni attori, essendo del tutto chiaro quale sia il criterio (contrattuale) utilizzato dalla nel rivendicare tali somme, per cui alcuna CP_1 violazione procedimentale può dirsi compiuta da quest'ultima.
Pag. 8 a 9 Né sono stati allegate e dimostrate circostanze idonee a sconfessare gli inadempimenti addebitati da parte convenuta, sicché deve ritenersi accertata la violazione, da parte del attore, dell'art. 12, comma 1, lett. d) e lett. f), del contratto intercorso con la Parte_1
. Controparte_1
Per tali motivazioni, la domanda attorea deve essere integralmente respinta.
5. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo, tenuto conto dei parametri di cui al DM n. 147/2022 della tipologia di controversia, del suo valore (con applicazione dello scaglione da € 5.201,00 ad € 26.000,00), di ogni singola fase del processo (studio, introduttiva e decisoria, con esclusione della fase istruttoria/trattazione, che non ha avuto autonomo svolgimento) e di un importo pari al medio tariffario.


P.Q.M.

il Tribunale di Catanzaro, seconda sezione civile, in composizione monocratica, in persona del giudice dott. Stefano Costarella, definitivamente pronunciando nel contraddittorio tra le parti, ogni contraria istanza, eccezione e difesa respinte:
- rigetta la domanda proposta da parte attrice;

- condanna parte attrice alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi €
3.397,00 per onorari, oltre accessori di legge.
Si comunichi.
Catanzaro, 19/9/2025 Il Giudice
dott. Stefano Costarella

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