Pubblicato il 22/12/2025

N. 00384/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00254/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 254 del 2024, proposto dalla società Di Ciero s.r.l., dalla società Autotrasporti LV US & C. s.n.c., dalla ditta MI RI e dalla ditta Molisarda di Del Matto Giovanni, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , tutte rappresentate e difese dall'avvocato Marco Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

l’Anas s.p.a. e il Ministero dell'Interno, rispettivamente in persona del legale rappresentante e del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n. 74;

per l'annullamento

dell’ordinanza dell’Anas s.p.a. n. 220/2023/CB del 18 dicembre 2023, compresi i pareri resi dagli organi della Polizia Stradale in sede di Comitato Operativo per la Viabilità istituito presso le Prefetture di Isernia, il 23 gennaio 2023, e di Campobasso, il 26 gennaio 2023, unitamente agli eventuali verbali di ciascun incontro.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anas s.p.a. e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. LU LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società ricorrenti operano nel settore del trasporto merci su gomma, e, nell’esercizio di questa attività di impresa, muovono i propri mezzi pesanti lungo le principali strade del Molise, tra le quali, in particolare, la Strada Statale n. 17 “ dell’EN ZZ ed PP NN ” e la Strada Statale n. 87 “Sannitica”.

2. Per tale ragione, le attività dei predetti operatori economici sono state destinatarie, a suo tempo, della regolamentazione introdotta dalle ordinanze dell’Anas n. 3 del 25 gennaio 2023 e n. 4 del 26 gennaio 2023, con le quali è stato rispettivamente ordinato:

- il “ divieto di transito su SS 17 DELL'APPENNINO ABRUZZESE ED APPULO SANNITICO dal km 182+000 al km 207+169, dal comune di Pettoranello del Molise (IS) al comune di Bojano (CB), su tutte le corsie a partire dalle ore 08:00 del 26/01/2023 fino alle ore 24:00 del 15/04/2023; interesserà tutti veicoli che trasportano merci con massa complessiva superiore a 7,5t. in caso di neve o di strada ghiacciata . …” (cfr. l’ordinanza n. 3 del 25 gennaio 2023);

- il “ divieto di transito su SS 87 SANNITICA dal km 105+850 al km 132+700, dal comune di Sepino al comune di Campobasso, su tutte le corsie a partire dalle ore 20:00 del 26/01/2023 fino alle ore 24:00 del 15/04/2023; interesserà tutti veicoli che trasportano merci con massa complessiva superiore a 7,5t. … divieto di transito su SS 17 DELL'APPENNINO ABRUZZESE ED APPULO SANNITICO dal km 214+725 al km 207+189, dal comune di Guardiaregia al comune di Bojano, su tutte le corsie a partire dalle ore 20:00 del 26/01/2023 fino alle ore 24:00 del 15/04/2023; interesserà tutti veicoli che trasportano merci con massa complessiva superiore a 7,5t. in caso di neve o di strada ghiacciata. …” (cfr. l’ordinanza n. 4 del 26 gennaio 2024).

In entrambi i casi, dall’Anas è stato contestualmente previsto che “ Tale obbligo ha validità, anche al di fuori del periodo previsto, in concomitanza al verificarsi di precipitazioni nevose o formazione di ghiaccio (freezing rain). La presente Ordinanza, in assenza di specifica revoca, si intende espressamente valevole e rinnovata a partire dal 15 novembre di ciascun anno e fino al 15 aprile di ciascun anno successivo. Restano esclusi dagli obblighi della presente Ordinanza i mezzi di soccorso e di protezione civile, il servizio trasporto collettivo pubblico e privato nonché quelli circolanti per l'effettuazione delle attività manutentive antighiaccio e sgombero neve stradale … ” (cfr. le ordinanze nn. 3 e 4 citate).

2.1. Ritenendosi incise da una simile regolamentazione interdittiva, le imprese in epigrafe hanno, a suo tempo, proposto contro le citate ordinanze il ricorso n. 93/2023 R.G..

E nell’ambito del relativo giudizio questo Tribunale, con l’ordinanza cautelare n. 124 del 21 novembre 2023, ha sospeso l’efficacia dei provvedimenti ivi impugnati, “ nella parte in cui questi non ancorano i rispettivi divieti al ricorrere di condizioni metereologiche avverse d’intensità particolarmente elevata nei sensi di cui in motivazione ”.

2.2. Nel prosieguo del giudizio n. 93/2023 R.G., dalla successiva produzione documentale dell’Anas s.p.a. del 3 giugno 2025 è poi emerso che l’Anas aveva medio tempore adottato la nuova ordinanza n. 220 del 18 dicembre 2023, con la quale i divieti sopra citati –già oggetto di sospensione cautelare- erano stati poi nuovamente imposti con un ulteriore provvedimento autonomamente efficace.

2.3. La parte ricorrente, sempre nel citato giudizio n. 93/2023 R.G., ha allora chiesto un rinvio dell’udienza pubblica del 19 giugno 2024, allo scopo di poter impugnare integrativamente anche l’ordinanza dell’Anas n. 2020 del 18 dicembre 2023.

I preannunciati motivi aggiunti non sono stati però poi depositati: onde il detto ricorso pregresso è stato deciso dal Tribunale con la sentenza n. 96 del 31 marzo 2025 nel senso della sopravvenuta improcedibilità per carenza di interesse, sulla base della seguente motivazione:

« Considerato che la regolamentazione della circolazione stradale introdotta dall’ordinanza dell’Anas s.p.a n. 220/2023/CB del 18 dicembre 2023 ha oggettivamente superato la disciplina precedente dettata dai provvedimenti nn. 3 e 4/2023, con sostanziale ritiro e sostituzione delle ordinanze in questa sede gravate;

Ritenuto, pertanto, che:

- dalle convergenti considerazioni svolte da tutte le difese delle parti in causa risultano, invero, complessivamente integrati in modo pieno i presupposti per la declaratoria in rito della sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), cod.proc.amm.;

- la conclusione non può trovare ostacolo, d’altra parte, nell’assenza di un’espressa e conforme dichiarazione di sopravvenuta carenza d’interesse promanante dalle ricorrenti;

- il venir meno delle condizioni dell’azione, e segnatamente dell’interesse al ricorso, è difatti rilevabile d’ufficio dal Giudice …» (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 96 del 31 marzo 2025).

3. Le società interessate, frattanto, hanno tuttavia incardinato il presente giudizio n. 254/2024 R.G., con ricorso notificato alle controparti il 31 agosto 2024, per impugnare autonomamente la suddetta ordinanza dell’Anas n. 220 del 18 dicembre 2023, affidando la loro nuova impugnativa ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « Violazione dell’art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Illogicità. Eccesso di potere sotto vari profili »;

II- « Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, nonché dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Illogicità. Eccesso di potere sotto vari profili »;

III- « Indeterminatezza e genericità dell’ordinanza n. 220/2023/CB. Illogicità. Eccesso di potere sotto vari profili ».

In estrema sintesi, con il presente ricorso ci si è doluti delle circostanze che:

a) “ Orbene, l’NA in sostanziale violazione e/o elusione di quanto statuito dal TAR Molise ha adottato l’ordinanza n. 220/2023/CB con cui, pur richiamando formalmente la citata ordinanza cautelare del TAR Molise e nonostante abbia proceduto ad annullare le precedenti ordinane (riconoscendone implicitamente l’illegittimità), ha reintrodotto il divieto di transito la cui operatività era stata sospesa dal Giudice amministrativo ” (così il ricorso a pag. 5, motivo I);

b) “ l’ordinanza impugnata risulta palesemente illegittima in quanto adottata con motivazioni generiche e/o apparenti e/o comunque del tutto illogiche, in violazione degli att. 5 e 6 del d. lgs. n. 285 del 1992 nonché dell’art. 3 della legge 241 del 1990 ”, e, inoltre, “ il provvedimento risulta palesemente illogico nella parte impone il divieto di transito anche ai mezzi dotati di dispostivi antineve ”, nonché “ nella parte in cui ha imposto il divieto di transito su un tratto di strada notevolmente esteso, senza tenere minimamente in considerazione le caratteristiche strutturali delle strade ” (ricorso a pag. 9, motivo II);

c) “ Il provvedimento impugnato è illegittimo anche nella parte in cui ha imposto un divieto in maniera generica e indeterminata tale da non permettere all’utente di percepire quando il divieto sia o meno in vigore ”, poiché, “ mentre l’evento nevoso risulta percepibile a livello visivo, altrettanto non può dirsi per la condizione “strada ghiacciata” la quale, viceversa, non è immediatamente percettibile dagli utenti della strada ” (ricorso a pag. 12, motivo III).

4. Per il Ministero dell’Interno e per l’Anas s.p.a. si è costituita nel presente giudizio, in resistenza al ricorso, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha eccepito l’irricevibilità del gravame per tardività, oltre che la sua infondatezza nel merito.

5. Il Tribunale con l’ordinanza n. 115 del 10 ottobre 2024, al fine di decidere sull’istanza cautelare avanzata col ricorso, ha disposto incombenti istruttori a carico dell’Anas, circa la questione della tempestività del nuovo ricorso, sulla scorta della seguente motivazione:

« Osservato che l’ordinanza in questa sede impugnata espressamente dispone, con riguardo alle modalità della propria pubblicazione, quanto segue:

«La presente Ordinanza:

- viene affissa all’albo dell’Anas S.p.A. …;

- verrà resa nota all’utenza in transito mediante installazione di apposita segnaletica;

- viene trasmessa … all’ufficio stampa di Anas S.p.A. che provvederà a darne apia e tempestiva diffusione attraverso i mezzi di comunicazione disponibili a livello nazionale e locale» (cfr. l’ordinanza impugnata);

Ravvisata, al fine del vaglio dell’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, l’esigenza istruttoria di acquisire documentati chiarimenti circa l’effettivo espletamento delle sopra citate forme di comunicazione e pubblicità, con la precisazione delle modalità che siano state all’uopo effettivamente seguite, e, altresì, circa le forme di pubblicità legale (rilevanti ai fini dell’art. 41, comma 2, cod.proc.amm.) cui la medesima ordinanza n. 220/2023/CB del 18 dicembre 2023 sia stata eventualmente sottoposta;

Rilevata, pertanto, la necessità di ordinare all’NA il deposito in giudizio di una relazione di chiarimenti sui punti appena indicati, con il corredo dei pertinenti allegati documentali di comprova, da effettuarsi nel termine di cui al seguente dispositivo;

Rimarcato che il Tribunale potrà trarre argomenti di prova ai sensi dell’art. 64, comma 4, cod.proc.amm., ai fini del decidere, dalla condotta processuale delle parti » (cfr. T.A.R. Molise, ordinanza n. 115 del 10 ottobre 2024).

5.1. Una volta acquisiti gli elementi così richiesti, il Tribunale, con la successiva ordinanza cautelare n. 144 del 22 novembre 2024, ha indi sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato “ nella limitata parte in cui questo, per i soli mezzi pesanti già muniti di pneumatici invernali, non àncora i propri divieti al ricorrere di condizioni metereologiche avverse di particolare intensità nei sensi di cui in motivazione ”.

5.2. Il Consiglio di Stato, tuttavia, con l’ordinanza n. 689 del 21 febbraio 2025 ha accolto l’appello cautelare avanzato dalle parti resistenti in riforma dell’ordinanza cautelare n. 144/2024, avendo “ Ritenuto che, prima facie, nel caso di specie debba darsi prevalenza – nell’ottica di un ipotetico bilanciamento degli interessi contrapposti – a quello pubblicistico alla sicurezza della circolazione stradale, alla cui tutela è dichiaratamente funzionale il provvedimento impugnato ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, ordinanza cautelare n. 689/2025).

6. Nel successivo corso del giudizio le parti hanno depositato ulteriori memorie.

In particolare, la difesa erariale ha dedotto che “ Rileva in ogni caso la sopravvenuta carenza di interesse di parte ricorrente a coltivare il giudizio, stante l’esaurimento dell’efficacia temporale dell’atto impugnato, in correlazione con la chiusura della stagione invernale ” (cfr. la memoria della parte ricorrente del 15 maggio 2025).

Dal canto suo, invece, la parte ricorrente ha affermato il permanere del proprio interesse alla decisione del ricorso, osservando che, “ contrariamente a quanto sostenuto da controparte, l’efficacia temporale dell’atto impugnato non si è affatto esaurita con la chiusura della stagione invernale, giacché il divieto tornerebbe ad operare ogni anno con l’abbassamento delle temperature ” (cfr. la memoria della ricorrente del 27 maggio 2025).

7. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025, uditi i difensori come da verbale, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

8. In via preliminare il Collegio deve disattendere l’eccezione della resistente difesa di improcedibilità del ricorso, poiché permane l’interesse alla sua decisione.

In primo luogo, infatti, come ha rilevato la parte ricorrente, il provvedimento contiene effettivamente una clausola secondo la quale “ La presente Ordinanza è da ritenersi sempre efficace in assenza di esplicita revoca ”, con la conseguenza che la sua efficacia non può dirsi, almeno in astratto, automaticamente esaurita con il volgere al termine della stagione invernale ormai trascorsa.

Sotto altra angolazione, inoltre, l’interesse alla decisione del ricorso residua anche per la capacità dell’ordinanza in epigrafe di fungere, in prospettiva, a base di orientamento della futura azione amministrativa. Ne consegue che l’interesse delle odierne società ricorrenti alla decisione del ricorso permane anche sotto il profilo dell’utilità che potrebbe venire, alle medesime, dalla portata conformativa di una decisione di merito sull’azione amministrativa dispiegabile nella materia del contendere.

9. Sempre in limine litis, va rilevata anche la legittimazione attiva al ricorso in capo alle società in epigrafe, le quali hanno allegato e comprovato, per mezzo di attestazioni e contratti depositati agli atti del giudizio, di esercitare effettivamente l’attività di trasporto merci su mezzi pesanti nell’area di pertinenza dei provvedimenti impugnati.

10. Il Collegio deve infine disattendere l’eccezione erariale di irricevibilità del gravame.

Sul punto si deve ribadire quanto già osservato in sede cautelare, nei seguenti termini:

a) l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 285 del 1992 (cd. Codice della Strada) dispone che « I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali »;

b) la parte resistente non ha fornita prova del fatto che l’apposizione della segnaletica relativa all’ordinanza in questa sede impugnata fosse distinguibile dall’istallazione segnaletica già posta in opera, a suo tempo, per rendere conoscibili i contenuti delle precedenti ordinanze dell’Anas s.p.a. n. 3/2023/CB del 25 gennaio 2023 e n. 4/2023/CB del 26 gennaio 2023: installazione preesistente che risulta, in pratica, essere rimasta puramente e semplicemente in sito;

c) l’efficacia comunicativa degli anzidetti segnali, dedicati quindi alla pubblicizzazione delle già citate ordinanze dell’Anas nn. 3 e 4 del 2023, risultava pertanto inidonea a notiziare gli utenti della strada dell’avvenuta adozione di una nuova ordinanza, ancorché di contenuto prescrittivo identico alle due precedenti;

d) l’Anas s.p.a., pur dando mostra di voler adempiere agli incombenti istruttori disposti con l’ordinanza di questo Tribunale n. 115 del 10 ottobre 2024, non ha fornito prova del fatto che i propri Uffici abbiano provveduto a dare del nuovo provvedimento “ ampia e tempestiva diffusione attraverso i mezzi di comunicazione disponibili a livello nazionale e locale ”, come l’ordinanza stessa espressamente prevedeva;

e) d’altro canto, secondo il più persuasivo indirizzo giurisprudenziale, già fatto proprio da questo Tribunale, “l a pubblicazione può fondare una presunzione legale di conoscenza, e giustificare per questa via l’inizio del decorrere del termine appena detto, solo laddove vi sia una disposizione di legge che attribuisca valore ufficiale a tale forma di pubblicazione, e non anche quando, come nel caso in esame, si sia in presenza di una previsione di legge che stabilisce un obbligo di pubblicazione solo generale e “aspecifico” (Cons. Stato, Sez. V, nn. 2757/2018 e 5570/2018; Sez. III, 11/7/2014, n. 3604 e 4/7/2011, n. 4000). Tale conclusione trova del resto riscontro nel disposto di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a., il quale prevede che, affinché operi la conoscenza legale, è necessario che la pubblicazione sia “prevista dalla legge o in base alla legge ” (Cons. Stato, Sez. V, 27/8/2014, n. 4384)” (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 343 dell’8 novembre 2024).

Onde la tempestività del corrente ricorso, notificato il 31 agosto 2024, in quanto proposto avverso il provvedimento della cui esistenza gli operatori ricorrenti hanno avuto conoscenza soltanto a seguito del deposito, nel giudizio n. n. 93/2023 R.G., della produzione in giudizio dell’Anas del 3 giugno 2025.

11. Nel merito il ricorso è fondato nei sensi di cui sta per dirsi, per avere l’azione amministrativa superato soltanto in parte i rilievi critici già espressi da questo Tribunale nell’ambito della fase cautelare del precedente giudizio n. 93/2023 R.G..

Occorre premettere che i provvedimenti relativi alla sicurezza stradale, come l’ordinanza in questa sede impugnata, implicano valutazioni indubbiamente caratterizzate da elevati profili di discrezionalità amministrativa e tecnica, ragion per cui il sindacato di questo giudice non può che essere limitato ad eventuali profili di illogicità e manifesta irragionevolezza del sistema valutativo prescelto dall’Amministrazione, e delle conseguenti determinazioni da essa assunte.

Ora, come si vedrà, il Tribunale rileva la presenza di siffatti profili di illogicità/irragionevolezza nella misura in cui il provvedimento impugnato ha imposto il divieto di transito ai mezzi pesanti anche quando muniti di pneumatici (si noti) invernali, e in condizioni metereologiche di neve o ghiaccio solo di minima intensità.

11.1. Ѐ opportuno ricostruire l’azione amministrativa dispiegatasi complessivamente nella vicenda sin dalle ordinanze dell’Anas nn. 3 e 4 del 2023, con le quali è stato disposto il divieto di transito, su determinati tratti della viabilità statale, “ su tutte le corsie a partire dalle ore 20:00 del 26/01/2023 fino alle ore 24:00 del 15/04/2023; interesserà tutti veicoli che trasportano merci con massa complessiva superiore a 7,5t ”: e questo “ in caso di neve o di strada ghiacciata ”, “ anche al di fuori del periodo previsto, in concomitanza al verificarsi di precipitazioni nevose o formazione di ghiaccio (freezing rain) ”; e con l’avvertenza che “ La presente Ordinanza, in assenza di specifica revoca, si intende espressamente valevole e rinnovata a partire dal 15 novembre di ciascun anno e fino al 15 aprile di ciascun anno successivo ” (cfr. le ordinanze dell’Anas s.p.a. nn. 3 e 4 del 2023).

Nell’occasione, l’Anas aveva basato i propri provvedimenti sui seguenti passaggi logici:

a) premesso “ che le SS.SS n°. 87 “Sannitica” e n° 17 "Dell'EN ZZ e PP NN" costituiscono in ambito regionale che sovraregionale, le principali arterie viarie di collegamento tra i territori sanniti e molisani ricoprendo un ruolo di primaria importanza non solo trasportistico ma anche per le attività di soccorso e di Protezione Civile delle popolazioni e dei centri abitati serviti; che su tali arterie, come verificatosi in passato, si configura un rischio reale di interruzione del transito dovuto all'intraversamento dei mezzi pesanti laddove gli stessi dovessero avventurarsi senza l'utilizzo di gomme da neve o catene in occasione di eventi nivologici; che l'eventuale stallo dei veicoli pesanti in carreggiata determinerebbero il blocco del collegamento viario e l'impossibilità per Anas di garantire le attività di sgombraneve con conseguente grave riduzione dei livelli di sicurezza del traffico; che per le sopra descritte motivazioni deve essere garantita e salvaguardata la percorribilità della citata viabilità statale anche in condizioni di meteo avverse, con particolare riferimento alle precipitazioni nevose ”;

b) considerato “ che la situazione descritta è stata rappresentata da NA S.p.A ed esaminata al tavolo del Comitato Operativo per la Viabilità istituito presso la Prefettura di Campobasso in data 26.01.2023che in tale sede gli stessi organi di Polizia Stradale hanno condiviso l’opportunità di porre in essere, ogni utile iniziativa di carattere tecnico ed amministrativo finalizzata a consentire la fruizione della fondamentale infrastruttura stradale costituita dalle SS.SS 87 "Sannitica" e 17 "Dell'EN ZZ e PP NN" al fine di garantire la migliore percorribilità possibile anche per l’attuazione di interventi emergenziali e di protezione civile che dovessero rendersi necessari a favore delle popolazioni servite lungo il tracciato ritenedo la necessità di procedere all'emanazione di specifica Ordinanza comportante il divieto di transito, in caso di neve o strada ghiacciata, per i veicoli aventi massa superiore alle 7,5 tonnellate ” (cfr. l’ordinanza n. 4/2023, e negli stessi termini la n. 3/2023).

11.2. Questo Tribunale con l’ordinanza cautelare n. 124 del 24 novembre 2023, nel pregresso giudizio n. 93/2023 R.G., ha disposto la sospensione dell’efficacia delle citate ordinanze dell’Anas s.p.a. n. 3 e 4 del 2023 sulla base della seguente motivazione:

« Rilevata l’importanza dell’impatto degli impugnati provvedimenti limitativi della circolazione stradale, che sono destinati a operare per lunghi periodi di tempo su arterie essenziali ai fini dei collegamenti nel territorio regionale e non adeguatamente surrogabili da percorsi alternativi, di tal fatta da far emergere un consistente periculum in mora per le imprese ricorrenti;

Osservato che l’ampia portata dei precetti introdotti dalle ordinanze in epigrafe, imperniati solo sul generico e indifferenziato presupposto di una condizione di “neve e ghiaccio”, è tale da interdire il transito dei cd. mezzi pesanti anche al ricorrere di condizioni metereologiche in concreto prive di significativa pericolosità per la circolazione stradale;

Rammentato che il principio di proporzionalità impone l’adeguatezza dello strumento impiegato rispetto allo scopo perseguito, risultando pertanto irragionevoli misure cautelative eccessivamente restrittive rispetto al grado di pericolo da fronteggiare;

Ritenuto quindi che, ad un sommario esame proprio di questa fase, le ordinanze impugnate sembrano carenti in punto di proporzionalità e ragionevolezza nella parte in cui impongono un divieto assoluto della circolazione dei mezzi di trasporto delle merci, superiori a pieno carico alle 7,5 tonnellate, già al ricorrere di generiche condizioni atmosferiche di “neve e ghiaccio” lungo i tratti di strada di cui si tratta, in assenza di ancoraggio a un grado particolarmente elevato dell’intensità rivestita dagli eventi meteorologici avversi;

Considerato che i provvedimenti in esame potrebbero reputarsi rispettosi dei sopra richiamati canoni solo se l’operatività del divieto di circolazione fosse subordinata al ricorrere di condizioni meteorologiche di ben particolare intensità, individuate tra quelle gradualmente identificate e delineate dai piani per l’emergenza neve approvati dalle Prefetture di Isernia e di Campobasso e dalla stessa Anas s.p.a.;

Soggiunto che rimane impregiudicato il potere delle autorità competenti di prescrivere, in presenza di fenomeni di innevamento di minore intensità, misure meno penetranti del divieto assoluto di transito, come ad esempio l’imposizione ai mezzi pesanti dell’effettiva dotazione degli idonei dispositivi antineve, escludendo dunque il transito ai mezzi dotati di “catene a bordo” ma non effettivamente equipaggiati in concreto di pneumatici antineve » (cfr. l’ordinanza cautelare n. 124 del 21 novembre 2023 resa dal Tribunale nel precedente giudizio n. 93/2023 R.G.).

11.3. A distanza di pochi giorni dall’ordinanza cautelare appena citata l’Anas ha adottato, allora, la propria nuova ordinanza n. 220 del 18 dicembre 2023, sulla base, in particolare, delle considerazioni di seguito riportate:

- “ che a seguito di quanto concertato nella riunione C.O.V . [ id est il Comitato Operativo per la Viabilità, istituito presso la Prefettura di Isernia in data 23 gennaio 2023 presso la Prefettura di Campobasso il 20 gennaio 2023] NA S.p.A. … ha emanato l’Ordinanza n. 3/2023/CB del 25.01.2023 e n. 4/2023/CB del 26.01.2023 ”;

- “ che, ciò nondimeno, la predetta Ordinanza è stata impugnata da alcune Ditte di autotrasporto dinanzi al TAR Molise ”;

- “ che, con ordinanza n. 124/2023 del 24 novembre 2023, il TAR ha sospeso l’efficacia dell’Ordinanza NA n. 3/2023/CB del 25.01.2023 e n. 4/2023/CB del 26.01.2023 ”;

- “ che, in particolare, il Tribunale Amministrativo, nelle motivazioni della detta sospensiva, ha richiamato il principio di proporzionalità inteso quale adeguatezza dello strumento impiegato rispetto allo scopo perseguito, definendo “irragionevoli” le misure cautelative adottate da NA in quanto eccessivamente restrittive rispetto al pericolo da prevenire e/o fronteggiare ”;

- “ che, sempre nel detto provvedimento cautelare, il TAR ha in particolare inteso rilevare, in astratto, che in presenza di fenomeni di innevamento di minore intensità NA potrebbe “prescrivere misure meno penetranti del divieto assoluto di transito, come ad esempio l’imposizione ai mezzi pesanti dell’effettiva dotazione degli idonei dispositivi antineve, escludendo dunque il transito ai mezzi dotati di “catene a bordo” ma non effettivamente equipaggiati in concreto di pneumatici antineve ”;

- “ che, preso atto del richiamo del TAR Molise al rispetto del principio di proporzionalità, lo stesso principio deve essere necessariamente applicato avendo riguardo anche ai principi di prevenzione e precauzione cui la misura gestionale è diretta con i conseguenti necessari e concreti risvolti attuativi ”;

- “ che in particolare, il principio di prevenzione comporta che l’Autorità amministrativa debba intervenire prima che si generi l’evento dannoso al fine – nella misura in cui ciò sia possibile- di eliminare o, almeno, di ridurre fortemente la probabilità che lo stesso si verifichi e che il principio di precauzione impone di adottare misure di tutela e prevenzione, in relazione alle condizioni di rischio che ciò imporrebbe alla sicurezza dei trasporti e alla pubblica incolumità, anche quanto non sia assolutamente certo che un determinato evento possa verificarsi, ma, al contempo, sussista un dubbio scientificamente attendibile che possa esserlo ”;

- “ che, avuto particolare riguardo al caso di specie, deve essere considerato che la circolazione dei mezzi con massa superiore a 7,5 t. – sia quelli privi di dotazioni invernali già montate sin dall’inizio della nevicata (o in presenza anche di modestissimo e fisiologico innevamento del piano stradale) e sia quelli con le dotazioni invernali già montate- costituisce un elevatissimo pericolo per il blocco totale della circolazione stradale in occasioni di precipitazioni nevose ”;

- “ che, infatti, la SS n. 17 “Dell’Appenino ZZ e PP NN” è priva di aree di accumulo e di sosta per i mezzi pesanti nonché di corsia di emergenza e che, quindi, l’arresto anche di un solo mezzo con massa superiore a 7,5 t., in assenza delle dotazioni invernali in uso o anche per il loro solo effettivo montaggio (ad es. catene da neve), comporta in tutta evidenza, come già verificatosi nello specifico evento del 20.01.2023, la paralisi totale della circolazione, con conseguente impossibilità di transito sia dei mezzi di soccorso e di protezione civile che dei mezzi operativi destinati alle attività di sgombero neve sulla sede stradale ”;

- “ che, pertanto, si deve ribadire la necessità di adottare limitazioni del traffico veicolare per tutti i mezzi pesanti di massa superiore a 7,5 t sin dall’inizio della precipitazione nevosa – la cui evoluzione nel tempo non può in alcun modo essere prevista con certezza nei termini di effettiva durata e, soprattutto, di intensità nell’unità di tempo, anche se breve o brevissima ”;

- “ che, per quanto sopra descritto, solo il divieto di transito dei mezzi pesanti sin dal momento iniziale delle precipitazioni nevose, per come sopra specificato, è in grado di evitare ab origine il sorgere, realisticamente probabile, delle problematiche legate alla regolare circolazione stradale nel rispetto del principio cardine di prevenzione nell’ambito dei temi attinenti la sicurezza e nel rispetto dei principi stessi di Protezione Civile ”;

- “ che, di conseguenza, si ritiene necessario, nel perseguimento dei fini esclusivi sovraordinati, adottare una nuova Ordinanza quale misura gestionale indispensabile in ragione dell’imminente periodo invernale e delle alte probabilità di verificazione di precipitazioni nevose ”;

- “ che in caso di precipitazioni nevose in atto o di strada ghiacciata, l’unica attività gestionale possibile per poter prevenire il verificarsi delle situazioni emergenziali sopra descritte è l’interdizione al transito, sul detto tratto stradale, dei veicoli che trasportano merci, con massa autorizzata a pieno carico superiore a 7,5 t. ”;

- “ che, in ogni caso, i provvedimenti limitativi della circolazione stradale devono necessariamente armonizzarsi al sovraordinato diritto alla mobilità, questo non può escludere o limitare totalmente le valutazioni dell’organo amministrativo rispetto alle concrete esigenze di tutela perseguite ”;

- “ che, quindi, se è vero che i provvedimenti limitativi della circolazione devono necessariamente armonizzarsi al sovraordinato diritto alla mobilità, questo non può escludere o limitare totalmente le valutazioni dell’organo amministrativo rispetto alle concrete esigenza di tutela perseguite ”;

- “ che, nel caso di specie, la libertà di circolazione ai soli mezzi pesanti con massa superiore alle 7,5 t. viene limitata, peraltro ragionevolmente per un lasso temporale di modesta entità esclusivamente in caso di precipitazioni nevose in atto o di strada ghiacciata, in nome della concreta esigenza di tutela della sicurezza stradale, di pubblica incolumità e di protezione civile ” (così l’ordinanza dell’Anas n. 220 del 18 dicembre 2023).

11.4. Il Collegio, pur dando atto che la nuova ordinanza dell’Anas n. 220/2024 è stata basata su elementi motivazionali più consistenti rispetto a quelli delle ordinanze precedenti, deve tuttavia osservare che il provvedimento sopravvenuto non si è fatto carico di spiegare le oggettive ragioni per le quali gli pneumatici invernali, pur essendo tecnicamente e normativamente a ciò deputati, non sarebbero considerabili idonei a garantire la sicurezza stradale nemmeno in condizioni metereologiche di neve o ghiaccio di intensità minima (condizioni, quindi, ordinarie durante le stagioni invernali nelle zone di montagna).

Questo Tribunale, pertanto, con l’ordinanza cautelare n. 144 del 22 novembre 2024 ha già sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato “ nella limitata parte in cui questo, per i soli mezzi pesanti già muniti di pneumatici invernali, non àncora i propri divieti al ricorrere di condizioni metereologiche avverse di particolare intensità nei sensi di cui in motivazione ”. E ritiene che negli stessi limiti il provvedimento in epigrafe risulti effettivamente viziato e passibile di annullamento.

Il punto è, invero, che l’Anas s.p.a., con la sua nuova ordinanza n. 220/2023/CB del 18 dicembre 2023, ritirando i propri precedenti provvedimenti, si è rideterminata sul tema oggetto di controversia reintroducendo, “ in caso di precipitazioni nevose in atto o di strada ghiacciata ”, il divieto di transito sulle strade interessate per “ tutti i veicoli che trasportano merci con massa complessivamente superiore a 7,5 t a prescindere dalle dotazioni invernali in uso ”.

11.4.1. Orbene, il Collegio non ha difficoltà a convenire con l’Anas s.p.a. che le esigenze di precauzione da essa espresse nel suo nuovo provvedimento possano effettivamente giustificare l’adozione di una misura interdittiva del traffico dei mezzi pesanti nei seguenti casi:

- in caso di eventi metereologici di particolare intensità, a prescindere dalla dotazione, o meno, degli pneumatici da neve o catene;

- anche in ipotesi di eventi metereologici di lieve intensità, ove i mezzi pesanti non siano muniti di pneumatici da neve, ma di sole catene a bordo, tenuto conto del pericolo per la circolazione stradale generato dall’eventuale sosta e stazionamento di tali mezzi allo scopo dell’istallazione delle stesse catene.

Non pare dubbio, infatti, per i mezzi pesanti sprovvisti degli pneumatici da neve, i quali, in presenza di neve o ghiaccio di qualunque intensità, dovrebbero arrestare la propria marcia per montare le apposite catene, che il divieto di transito generalizzato imposto dall’Anas si presenti effettivamente idoneo a evitare il blocco della circolazione stradale che, altrimenti, potrebbe conseguirne, per essere le tratte stradali interessate prive di aree di accumulo e di sosta per i mezzi pesanti, nonché di corsia di emergenza.

11.4.2. Diversamente da quanto sostenuto dall’Amministrazione, però, il divieto di transito da essa disposto si presenta invece sproporzionato ed incongruo nella parte in cui è stato stabilito anche nei confronti dei mezzi pesanti muniti degli pneumatici da neve in condizioni di ghiaccio o neve di minima intensità.

In tal caso, come già rilevatosi con l’ordinanza cautelare n. 144 del 22 novembre 2024, le considerazioni svolte da questo Tribunale con la precedente ordinanza n. 124 del 24 novembre 2023 conservano sostanzialmente intatta la propria valenza anche dinanzi al nuovo provvedimento dell’Anas.

Per i mezzi pesanti muniti degli pneumatici da neve, infatti, il prescritto divieto di transito, non correlato nemmeno al grado di intensità dei fenomeni atmosferici di neve o ghiaccio, si conferma una misura cautelativa sproporzionata, dal momento che i veicoli di cui si tratta, proprio per il fatto di essere già debitamente equipaggiati, non avrebbero esigenza alcuna di arrestare la propria marcia in presenza di eventi metereologici di modesta intensità.

11.4.3. A proposito degli pneumatici da neve, non può ignorarsi il fatto che i medesimi, per essere considerati tali, devono essere omologati secondo la Direttiva Europea 92/23/CEE del 31 marzo 1992 (“ relativa ai pneumatici dei veicoli a motore e dei loro rimorchi nonché al loro montaggio ”), e sono riconoscibili per la marcatura “M+S” presente sul fianco dello pneumatico (è un'autodichiarazione del Costruttore) e per l'eventuale ulteriore pittogramma AL (una montagna a 3 picchi con un fiocco di neve al suo interno detta anche " fiocco di neve " o " snowflake "), che attesta il superamento di uno specifico test di omologazione su neve, secondo le regole tecniche di settore.

Il D.Lgs. n. 285 del 1992 (“Nuovo Codice della Strada”), d’altra parte, ha introdotto un’equivalenza tra “pneumatici invernali” e “catene a bordo”, così da prevedere per tutto il periodo invernale un loro uso alternativo, e non complementare. Infatti gli pneumatici invernali non richiedono l’impiego di catene.

Con la legge 29 luglio 2010, n. 120, è stato poi modificato l’articolo 6, comma 4, lettera e), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, prevedendo che l’ente proprietario della strada, con ordinanza, può “ prescrivere che i veicoli siano muniti ovvero abbiano a bordo mezzi anti-sdrucciolevoli o pneumatici invernali idonei alla marcia su neve e su ghiaccio ” (cfr. il vigente art. 6, comma 4, lett. e) del D.Lgs. n. 285/1992, come integrato e modificato dalla legge n. 177 del 25 novembre 2024).

Come stabilito dalla Direttiva del Ministero dei Trasporti n. Prot. RU \ 1580 –del 16 gennaio 2013, il periodo di utilizzo di questi pneumatici è compreso, in generale, tra il 15 novembre ed il 15 aprile, a prescindere dalle condizioni climatiche e/o dalla presenza di neve al suolo. Tale periodo può essere esteso in zone con condizioni climatiche particolari.

Inoltre, sempre la Direttiva ministeriale del 2013 dianzi citata ha ribadito che, “ Fuori dai centri abitati, lungo le strade frequentemente interessate da precipitazioni nevose e fenomeni di pioggia ghiacciata (freezing rain) nel periodo invernale, gli enti proprietari o concessionari di strade possono, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, lettera e), del decreto legislativo n. 285/1992, prescrivere che i veicoli a motore, esclusi i ciclomotori a due ruote e i motocicli, siano muniti di pneumatici invernali ovvero abbiano a bordo mezzi antisdrucciolevoli idonei alla marcia su neve e ghiaccio ”.

In pratica, dunque, la specifica normativa di settore sancisce l’idoneità degli pneumatici invernali alla marcia su neve e ghiaccio: sicché non sembra revocabile in dubbio la circostanza che, almeno in condizioni di minima intensità dei citati fenomeni atmosferici, il divieto di transito per i mezzi (anche pesanti) muniti degli pneumatici “da neve” risulti non giustificato e sproporzionato, quand’anche nell’ottica della precauzione.

11.4.4. Ciò posto, l’Anas s.p.a. avrebbe dovuto farsi carico di valutare e motivare in ordine alla inidoneità tecnica degli pneumatici da neve (omologati secondo la normativa di settore) a garantire le condizioni di sicurezza del traffico quanto meno nelle ipotesi di neve o ghiaccio di lieve intensità.

Ma il provvedimento impugnato non reca alcuna valutazione in ordine alla idoneità tecnica di simili dispositivi: e il relativo deficit istruttorio e motivazionale risulta tanto più grave alla luce del fatto che è la stessa legge a decretare, come sopra esposto, l’idoneità alla marcia su neve e ghiaccio di simili pneumatici omologati da neve.

Beninteso, è sicuramente ipotizzabile che in condizioni metereologiche di particolare intensità la presunzione di idoneità alla marcia stradale normativamente correlata all’impiego degli pneumatici più volte detti possa venir meno: e in queste ipotesi, pertanto, ben potrebbe l’Ente preposto adottare i provvedimenti interdittivi del caso, temporalmente limitati e commisurati per durata e incisività alle contingenze del periodo emergenziale.

Il provvedimento impugnato risulta però sproporzionato, e pertanto per questo verso irragionevole, come già detto, nella parte in cui ha negato qualsiasi effetto utile agli pneumatici da neve, in contrasto con la disciplina legislativa di settore, almeno nelle condizioni metereologiche di lieve intensità.

11.5. In definitiva, quindi, in presenza di neve o di ghiaccio di minima intensità, il divieto imposto dall’ordinanza dell’Anas in contestazione risulta, per le ragioni sopra esposte, irragionevole e incongruo, e va di conseguenza in parte qua annullato.

12. Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso deve perciò essere accolto, e l’ordinanza impugnata annullata, nella parte in cui questa ha imposto il proprio divieto di transito nei confronti dei mezzi pesanti già muniti degli pneumatici da neve anche nelle ipotesi di condizioni meteorologiche di minima intensità (individuate tra quelle delineate dai piani per l’emergenza neve approvati dalle Prefetture di Isernia e di Campobasso e dalla stessa Anas s.p.a.).

13. Le spese processuali, sussistendone le eccezionali ragioni prescritte dalla legge, possono essere infine integralmente compensate tra le parti del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte qua l’ordinanza dell’Anas s.p.a. n. 220 del 18 dicembre 2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

NI Gaviano, Presidente

LU LL, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU LL	NI Gaviano

IL SEGRETARIO