Pubblicato il 27/04/2026

N. 00486/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00695/2024 REG.RIC.

N. 00698/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 695 del 2024, proposto dalla RA EA TE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Fusco e Luca Maria Pietrosanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. ti Massimo Sesselego e Federica Angeli, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
dei sigg.ri. AR Cotterli, RI UG, AR e SI FE, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Fusco e Luca Maria Pietrosanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 698 del 2024, proposto dalla RA EA TE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Fusco e Luca Maria Pietrosanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Massimo Sesselego e Federica Angeli, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
dei sigg.ri AR Cotterli, RI UG, AR e SI FE, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Fusco e Luca Maria Pietrosanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 695 del 2024:

- del provvedimento del Comune di Aprilia n. 80392 del 31 luglio 2024;

- della nota comunale n. 78233 del 25 luglio 2024;

quanto al ricorso n. 698 del 2024:

- del provvedimento del Comune di Aprilia n. 80327/2024 del 31 luglio 2024;

- della nota comunale n. 78220 del 25 luglio 2024.

Visti i ricorsi, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Aprilia;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum dei sigg.ri AR Cotterli, RI UG, AR e SI FE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. IM LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

1 – Mette conto premettere che:

- la RA EA TE s.r.l. (di seguito anche “promissaria acquirente”) ha stipulato con i sig ri AR Cotterli, RI UG, AR e SI FE (di seguito anche “promittenti venditori”) un preliminare di compravendita dei terreni interessati dalle iniziative edificatorie il cui diniego ha dato luogo al presente giudizio (cfr. doc. 7 del ricorrente, depositato in giudizio il 4 marzo 2026);

- il contratto preliminare è stato sospensivamente condizionato all’ottenimento, da parte dei promittenti venditori, dei titoli amministrativi necessari per poter realizzare le predette iniziative (cfr. sempre doc. 7 citato);

- contestualmente, è stato stipulato fra le medesime parti un contratto di mandato con cui la promissaria acquirente è stata incaricata di agire come mandataria dei promittenti venditori per il compimento delle attività necessarie al rilascio dei surrichiamati titoli (cfr. ancora doc. 7 del ricorrente).

2 – Ciò posto, con il gravame n.R.G. 695/2024, RA EA TE s.r.l., in proprio nome e per proprio conto, ha impugnato:

- il provvedimento del Comune di Aprilia n. 80392 del 31 luglio 2024, recante la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e asincrona, ai sensi dell’art. 14, comma 2 della l. n. 241/1990, conferenza indetta per valutare la sua istanza volta al rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 7 del d.P.R. n. 160/2010 per la realizzazione di un edificio commerciale da adibire alla somministrazione di alimenti e di bevande (Fabbricato B);

- la nota n. 78233 del 25 luglio 2024, con cui il Settore Urbanistica del Comune di Aprilia ha comunicato il suo parere non favorevole all’accoglimento dell’istanza presentata, in considerazione della difformità dell’iniziativa edificatoria da realizzare con la disciplina urbanistica.

3 – Con il gravame n.R.G. 698/2024, la medesima società ricorrente ha anche impugnato, sempre in proprio:

- il provvedimento del Comune di Aprilia n. 80327/2024 del 31 luglio 2024, recante la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e asincrona, ai sensi dell’art. 14, comma 2 della l. n. 241/1990, conferenza indetta per valutare la sua istanza volta al rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 7 del d.P.R. n. 160/2010 per la realizzazione di un fabbricato commerciale ospitante una media struttura di vendita (Fabbricato A);

- della nota comunale n. 78220 del 25 luglio 2024, con cui il Settore Urbanistica del Comune di Aprilia ha comunicato il suo parere non favorevole all’accoglimento dell’istanza presentata, in considerazione della difformità dell’iniziativa edificatoria da realizzare con la disciplina urbanistica.

4 – In entrambi i casi il parere non favorevole del Settore Urbanistica comunale è stato fondato sulle seguenti motivazioni:

i) sul medesimo lotto interessato dal presente intervento sussisteva un altro procedimento relativo al PRINT (c. d. programma integrato di intervento) adottato con la D.C.C. n. 60 del 25 ottobre 2011, avente ad oggetto “adozione del Programma Integrato di Intervento ai sensi della L.R. n. 22/97, in variante ai P.R.G. vigente, relativo all'area compresa tra via delle Regioni, via Nettunense e l'Istituto comprensivo M. Garibaldi, su istanza di Diadema srl, per insediamento residenziale, impianti sportivi, ristrutturazione biblioteca” , non revocato né annullato dall’organo consiliare;

ii) l’area oggetto degli interventi era ricompresa nella “ Zona F- Sottozona F1: Servizi Locali ” del PRG vigente, destinata in via esclusiva all’edilizia scolastica (“ Scuole Elementari-S.E. ”); pertanto, gli interventi stessi, siccome comportanti la variazione delle specifiche destinazioni d’uso delle suddette aree a standard (da “ Scuole Elementari ” a “ Commerciale ”) non risultavano ammissibili per il tramite dell’attuazione diretta ed automatica degli indirizzi indicati nella D.C.C. n. 12/2024, in quanto avrebbero necessitato di una variante da approvarsi ai sensi della normativa urbanistica vigente, con l’opportuna valutazione dell'interesse pubblico.

Con riguardo all’istanza volta alla realizzazione di una media struttura di vendita, il Settore Urbanistica comunale ha anche aggiunto, fra le motivazioni del diniego impugnato, il rilievo relativo all’inapplicabilità della D.C.C. n. 3 del 27 gennaio 2023, recante “ Adeguamento delle N.T.A. del P.R.G. per la localizzazione delle Medie Strutture di vendita ”; ciò in quanto l’intervento oggetto dell’istanza era attuabile nelle sottozone F1, a condizione che gli edifici di nuova edificazione fossero realizzabili in conformità agli strumenti urbanistici che normano dette zone (e quello oggetto dell’istanza non lo era), sempre previo perfezionamento della relativa procedura approvativa in variante del suddetto adeguamento urbanistico commerciale ai sensi della l. r. Lazio n. 36/1987.

5 - Tenuto conto che entrambe le determinazioni impugnate si sono fondate sui pareri negativi del Settore Urbanistica del Comune, adottato per motivazioni omologhe, entrambi i ricorsi sono stati affidati ai medesimi mezzi, come di seguito compendiati:

i) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 2, legge 517/1966 (già art. 3, l. 1902/1952), 66-ter, comma 3, l. reg. n. 28/1999 e 12 comma 3, dpr 380/2001. eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità manifesta ”: il programma integrato di intervento presentato dalla società Diadema s.r.l. risalente all’anno 2011 sarebbe divenuto improcedibile, non avendo la predetta società prodotto le integrazioni richieste dall’Amministrazione; le misure di salvaguardia riconnesse alla presentazione del predetto piano sarebbero cessate; comunque, la società proponente sarebbe stata cancellata dal Registro delle Imprese nell’anno 2021 e i suoi aventi causa avrebbero rinunciato al piano;

ii) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 15, l. r. n. 22/2019; eccesso di potere per contrasto con la relazione illustrativa del PRG del comune Aprilia; eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, contrarietà a precedenti atti della p.a., disparità di trattamento e sviamento della funzione pubblica ” (censura sub 2.1): nella sottozona F1 del PRG sarebbe prevista dall’art. 28 delle NTA anche la realizzazione di mercati e centri commerciali locali; con la delibera del C.C. n. 3/2022, l’ente locale avrebbe adottato il piano del commercio ex l. r. Lazio n. 33/99, integrando il PRG e disponendo che nella sottozona F1 potessero sorgere anche strutture di vendita medie, come quella oggetto dell’istanza autorizzativa della ricorrente; con delibera n. 12/2024, solo nominalmente recante indirizzi interpretativi, le destinazioni della sottozona F1 cartografia annessa al PRG sarebbero state ritenute indicative e non prescrittive - e come tali derogabili senza operare alcuna variante al PRG o alterare gli standard ex art. 3 del d.m. n. 1444/1968; a tale stregua, l’intervento della ricorrente sarebbe stato effettuabile senza la necessità della previa approvazione di una variante al PRG; in casi speculari a quello oggi all’esame il Comune avrebbe rilasciato l’autorizzazione;

iii) “ violazione e falsa applicazione della l. r. 36/1987. Eccesso di potere per sviamento di funzione pubblica e contraddittorietà con il PRG comunale, nonché con le precedenti deliberazioni consiliari ” (censura sub 2.2): dall’interpretazione delle NTA sulla base della relazione illustrativa al PRG si desumerebbe che i due progetti edilizi erano realizzabili nelle aree libere attigue alle sottozone F1.

6 – Il Comune si è costituito in resistenza ai ricorsi e, con memoria:

- ne ha sostenuto l’inammissibilità e comunque l’improcedibilità: in tesi, la ricorrente avrebbe agito quale promissaria acquirente del terreno su cui realizzare le iniziative edificatorie nonché quale mandataria senza rappresentanza dei promittenti venditori per l’ottenimento dei titoli a ciò necessari; secondo il congegno contrattuale, il preliminare sarebbe stato risoluto di diritto per mancata acquisizione dei titoli abilitativi entro il termine contrattualmente previsto e sarebbe cessato anche il collegato contratto di mandato;

- ne ha dedotto l’infondatezza: 1) spiegando che l’adozione delle delibere invocate nei ricorsi è stata annoverata fra le cause di scioglimento dell’organo consiliare del Comune di Aprilia per infiltrazione mafiosa; 2) allegando che la delibera n. 3/2022 avrebbe illegittimamente violato il PRG, a cui il Piano del Commercio è gerarchicamente subordinato; 3) deducendo che la delibera n. 12/2024 si sarebbe limitata a dare indirizzi interpretativi; 4) rappresentando che il programma integrato di intervento presentato dalla società Diadema s.r.l. è stato definitivamente rinunciato; 5) spiegando che le autorizzazioni concesse nelle vicende evocate in sede ricorsuale erano differenti rispetto a quelle oggetto del presente giudizio e che non potrebbe invocarsi la disparità di trattamento in relazione ad ipotetiche fattispecie di concessione illegittima del titolo edilizio; per il Comune, le delibere invocate nei due ricorsi sarebbero da disapplicare, se intese quali modifiche surrettizie del PRG.

7 – In vista dell’udienza, hanno spiegato intervento ad adiuvandum i promittenti venditori del terreno e le parti hanno articolato e ribadito le rispettive tesi.

In particolare, la ricorrente, con memorie, ha:

- controdedotto sull’eccezione di inammissibilità, allegando l’intervento di un accordo volto a prorogare la durata del preliminare di vendita e del connesso mandato;

- rilevato che le delibere comunali invocate nei ricorsi, per quanto contestate dall’ente locale, non sarebbero state oggetto di autotutela e sarebbero ad oggi valide ed efficaci;

- spiegato, quanto agli standard ex art. 3 del d.m. n. 1444/1968, che: i) essi sarebbero stabiliti “di norma”; ii) sarebbero quindi derogabili; iii) lo stesso Comune in precedenti interventi autorizzati avrebbe valutato il rispetto del coefficiente globale indicato nel predetto decreto e non quello specificamente stabilito per l’edilizia scolastica (in tesi, meramente indicativo).

Il Comune, per parte sua, ha controdedotto sulle argomentazioni articolate dalla ricorrente e ha eccepito: i) la tardività della documentazione presentata dalla ricorrente a corredo della sua memoria; ii) la tardività dell’atto di intervento.

8 – All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, è stato dato avviso alle parti ex art. 73, comma 3 del cod.proc.amm. della possibile inammissibilità dei ricorsi, siccome proposti dalla ricorrente nelle duplici vesti di promissaria acquirente dei terreni interessati dalle iniziative edificatorie denegate nonché di mandataria dei promittenti venditori e sono stati uditi, anche su tale questione, gli avvocati come da verbale.

Indi la causa è passata in decisione.

9 – In via preliminare, il Collegio ritiene opportuno disporre la riunione dei due ricorsi in trattazione ai sensi dell’art. 70 cod.proc.amm., ravvisandone i presupposti di connessione soggettiva (la ricorrente coincide) e oggettiva (la motivazione degli atti avversati coincide in gran parte, gli interventi edificatori insistono in aree contigue e i gravami sono affidati agli stessi mezzi).

10 – Sempre in via preliminare, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla difesa comunale, deve essere rilevata la tardività dei due atti di intervento ad adiuvandum, depositati in giudizio dai promittenti venditori, entrambi il 20 marzo 2026, a venticinque giorni dall’odierna udienza.

In proposito, mette conto rilevare che, secondo quanto disposto dall’art. 50, comma 3 del cod.proc.amm., “ Il deposito dell'atto di intervento di cui all'articolo 28, comma 2, è ammesso fino a trenta giorni prima dell'udienza ”.

Il deposito dell’atto di intervento è, dunque, sottoposto ad un duplice, inderogabile, limite temporale: a pena di decadenza deve essere depositato nella segreteria del giudice adito entro trenta giorni dalla notificazione e, comunque, non oltre trenta giorni prima dell’udienza fissata per la discussione del ricorso.

Secondo quanto ribadito in giurisprudenza la tardività dell’intervento “ non è sanabile ex post, per acquiescenza delle controparti, in quanto i termini perentori sono espressivi di un precetto di ordine pubblico processuale, essendo posti a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice, a mente del combinato disposto degli artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), CPA (Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 06/05/2013, n. 2446, conferma della sentenza del T.a.r. Piemonte, sez. I, n. 712/2012; in senso analogo, Cons. Stato, Sez. VI, 15/12/2014, n. 6149, Cons. Stato, Sez. V, 05/11/2012, n. 5591, ma anche Cons. Stato, Sez. V, 22/03/2012, n. 1640 )” (cfr. ex multis , T.A.R. Campania; V, n. 3761/2020; id. VII, n. 4984/2024).

Come sopra evidenziato, nel caso in esame, entrambi gli atti di intervento sono stati depositati il 20 marzo 2026, vale a dire al di là del termine stabilito dal citato art. 50, comma 3 del cod.proc.amm., seguendone che, poiché gli interventori non possono qualificarsi come parti necessarie del processo (cioè legittimi contraddittori), l’atto di intervento va dichiarato irricevibile.

11 – Ancora in via preliminare, il Collegio, sempre in accoglimento dell’eccezione formulata dalla difesa comunale, deve rilevare la tardività della produzione documentale versata in atti dai ricorrenti solo il 20 marzo 2026 a corredo della memoria ex art. 73 del cod.proc.amm., oltre il termine previsto dall’art. 73, comma 1 del cod. proc. amm., senza comprovare adeguatamente nella specie la sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 54 comma 1 dello stesso codice per l’autorizzazione del deposito tardivo (cfr. in tal senso ex multis , Cons. St., VII, n. 3236/2024; id., II, n. 7665/2025).

Pertanto i documenti tardivamente prodotti non possono essere presi in considerazione dal Tribunale, con conseguente impossibilità di esaminarne il contenuto e di annettervi rilevanza.

12 – Sempre in via preliminare, il Collegio, sulla scorta di quanto già rilevato d’ufficio e sottoposto alle parti all’udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm., ritiene che entrambi i gravami siano inammissibili per difetto di legittimazione della ricorrente.

12.1 - In proposito, l’esame della documentazione in atti ha messo in luce che:

- l’impresa ricorrente è la promissaria acquirente dei terreni interessati dalle iniziative edificatorie non approvate dal Comune;

- l’efficacia del contratto preliminare di compravendita (e quindi dell’obbligo della promissaria acquirente di stipulare la compravendita) è stata subordinata all’ ottenimento, da parte dei promittenti venditori, dei titoli edilizi e commerciali necessari a realizzare le predette iniziative edificatorie entro termini stringenti previsti a pena di risoluzione di diritto dell’accordo (cfr. art. 2 del contratto preliminare), anche se successivamente consensualmente prorogati, come allegato dalla ricorrente e non contestato dal Comune;

- per il conseguimento dei predetti titoli è stata sì incaricata la promissaria acquirente con contratto collegato al preliminare, ma lo è stata quale mera mandataria dei promittenti venditori, a tempo determinato e con possibilità di sostituzione (cfr. artt. 2, 5 e 7 del mandato annesso al preliminare di compravendita - doc. 7 del ricorrente già citato).

- nessuna clausola del contratto preliminare di compravendita ha previsto in favore del promissario acquirente l’anticipazione degli effetti e quindi l’immediata immissione nel possesso del bene; quest’ultimo è rimasto nella disponibilità dei promittenti venditori, unici soggetti contrattualmente tenuti a procurarsi, seppur valendosi dell’ausilio del promissario acquirente, i titoli necessari per rendere possibili le iniziative edificatorie poi oggetto dei dinieghi avversati; tutti gli effetti del preliminare, come già anticipato, sono stati sospensivamente condizionati al conseguimento dei predetti titoli.

12.2 - In relazione a tale quadro fattuale, il Collegio non può che riportarsi al condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui:

- sussiste il difetto di legittimazione del promissario acquirente all’impugnazione dei titoli edilizi concernenti gli immobili oggetto del contratto preliminare: soltanto in sede civile, tale soggetto potrà semmai far valere quelle vicende al mero fine di definire i rapporti giuridici sorti tra le parti (cfr. Cons. St., VI, n. 1768/2022 e in senso analogo id., III, n. 1724/2026);

- “ rispetto agli interessi pretensivi, il potere di conformazione e di autorizzazione edilizia investe infatti in via diretta ed esclusiva il proprietario della res , in capo al quale l’interesse si appunta, mentre il vincolo obbligatorio che si instaura tra il promittente venditore ed il promissario acquirente fa sì che le modalità di esercizio del potere riverberino, sulla posizione del secondo, effetti solo indiretti relegando la posizione di quest’ultimo, nell’ambito della relazione pubblicistica, a quella di titolare di un mero interesse di fatto. Tali effetti indiretti rilevano invece sul piano civilistico dell’esatto adempimento e quindi nell’ambito della relazione contrattuale, giammai in seno alla relazione procedimentale dove il proprietario resta l’interlocutore esclusivo della vicenda dinamica del potere. Ne discende che rispetto a tutti gli interventi edilizi via via autorizzati sulle unità immobiliari promesse in vendita, l’odierno appellante [in quel giudizio: n.d.r.] è privo di una situazione giuridica soggettiva idonea a differenziarne la posizione e quindi a radicarne la legittimazione, non potendosi ritenere idoneo a tale scopo il mero vincolo obbligatorio che ha ad oggetto la prestazione (nella specie del consenso richiesto per il perfezionamento del contratto) non l’esercizio di un potere ” (cfr. Cons. St., IV, n. 6961/2019);

- “ la legittimazione del promissario acquirente va riconosciuta nel caso in cui il preliminare di compravendita si configuri come contratto c.d. "ad effetti anticipati" in virtù del quale, anticipandosi la consegna del bene, il promissario acquirente abbia acquisito la effettiva e materiale disponibilità dell'immobile ” (cfr. T.A.R. Liguria, II, n. 803/2021 e in senso analogo T.A.R. Campania Napoli 1285/2013, Cons. St., IV, n. 2275/2011; id., IV, n. 917/2013);

- tra i titoli di disponibilità sufficienti per eseguire l’attività edificatoria ben può farsi rientrare il preliminare di acquisto, alla duplice contemporanea condizione che: i) il preliminare contenga il consenso del proprietario in ordine all’effettuazione dei lavori edili; ii) il richiedente sia stato già immesso nel possesso e nel godimento dell’immobile oggetto d’intervento (cfr. ex multis , Cons. St., IV, n. 2275/2011; id, V, n. 4485/2007; id., IV, n. 1173/1998; id., V, n. 1200/1994; id., V, n. 718/1996; T.A.R. Campania, Napoli, V, n. 45/2000; T.A.R. Sardegna, I, n. 618/2003); si afferma, infatti, che solo la disponibilità e il possesso del bene in virtù di titolo “ a domino ” conferiscono al promissario acquirente la legittimazione attiva per edificare poiché tali elementi (possesso e contratto preliminare) assurgono a proiezione del diritto di proprietà (cfr. Cons. St., V, n. 882/2001 e in senso analogo, T.A.R. Campania, Salerno, I, n. 839/ 2021).

12.3 - Il Collegio quindi, reputa di aderire all’orientamento giurisprudenziale tendente ad escludere che il contratto preliminare di per sé solo, non contemplante anche l’immediata immissione del promissario acquirente nel possesso del bene, possa rappresentare un titolo idoneo al rilascio del permesso di costruire, non producendo effetti reali, ma soltanto obbligatori e facendo sorgere in capo alle parti solo l’obbligo di futura conclusione del contratto traslativo della proprietà.

Tale orientamento, infatti, risulta preferibile, in quanto è più aderente all’art. 11, comma 1 del d.P.R. n. 380/2001, che, nel legittimare alla richiesta del permesso di costruire “ chi abbia titolo ”, postula la sussistenza di elementi giuridici e fattuali (più corposi della mera conclusione di un semplice preliminare di compravendita) di spessore tale da qualificare adeguatamente la relazione fra il richiedente e il bene.

A conclusioni contrarie non può certamente indurre la possibilità per il promissario acquirente di esperire l’azione in forma specifica di cui all'art. 2932 del cod. civ. in caso di inadempimento della parte promittente alienante.

In tal senso, è dirimente considerare che la sentenza emessa ai sensi art. 2932 del cod. civ., che ha natura costitutiva, produce l'effetto traslativo dal passaggio in giudicato e non può essere invocata come fonte di una posizione legittimante riferita ad un momento precedente la sua pubblicazione (cfr. Cons. St., IV, n. 173/1998).

Inoltre, va adeguatamente considerato che tale azione potrebbe anche rimanere preclusa al terzo di buona fede nel caso della mancata trascrizione del contratto preliminare e del successivo acquisto dell’immobile debitamente trascritto, non residuando in tale ipotesi altra opzione se non quella tesa ad azionare il diritto al risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2643 e segg. del cod. civ. (cfr. Cass. Pen., III,16 maggio 1983).

Né tanto meno, al fine di affermare la legittimazione del promissario acquirente alla richiesta del titolo edilizio, potrebbe essere valorizzata la trascrivibilità del contratto preliminare ai sensi dell’art. 2645- bis del cod. civ., risultando tale previsione esclusivamente preordinata a rafforzare la tutela privatistica della sfera del predetto soggetto nel conflitto con altri eventuali aventi causa del promittente venditore.

12.4 – Calando le precedenti coordinate ricostruttive nella fattispecie all’esame, si evidenzia che:

- l’orientamento ritenuto preferibile risulta qui vieppiù calzante, ove si consideri che il preliminare di compravendita in atti non solo non ha previsto l’anticipazione di alcun effetto ma neppure è efficace, risultando sospensivamente condizionato proprio al rilascio dei titoli volti a rendere possibile le iniziative edificatorie denegate dal Comune;

- è ben vero che – come affermato dalla ricorrente – quest’ultima è stata parte dei procedimenti che hanno condotto ai provvedimenti censurati, i quali sono stati adottati nei suoi confronti; è tuttavia altrettanto innegabile che la stessa risulta aver agito nelle vesti di mera mandataria dei promittenti venditori, cioè per conto loro e nel loro interesse, quale soggetto deputato a cooperare nell’altrui sfera giuridica per l’adempimento di un obbligo che l’art. 2.1 lett. a) ha posto inequivocabilmente a loro esclusivo carico;

- da tale premessa deriva che gli unici soggetti incisi in maniera immediata e diretta dagli atti impugnati risultano nel concreto i promittenti venditori nelle vesti di unici proprietari e possessori dei terreni, che, ad onta dell’attività compiuta dal promissario acquirente per conto loro come mandatario, non sono riusciti ad adempiere all’obbligo contrattuale sugli stessi gravante e a rendere così efficace il programma negoziale formalizzato nel contratto preliminare, ancora ad oggi inefficace;

- se così è, i promittenti venditori - quali unici proprietari e possessori dei terreni interessati dalle iniziative edificatorie oggetto dei dinieghi avversati sia al tempo di adozione di questi ultimi che della loro impugnativa - risultavano i soli soggetti legittimati ad impugnare i provvedimenti adottati dal Comune ma non hanno però ritenuto di assumere una simile iniziativa; tale non può essere certamente ritenuto l’atto di intervento ad adiuvandum , in quanto: i) proposto, quando ormai era abbondantemente spirato il termine per l’impugnativa dei predetti provvedimenti lesivi; ii) accessorio rispetto ad un ricorso proposto da un soggetto non legittimato: l’interveniente non può mutare o ampliare il thema decidendum né il thema probandum , dovendosi limitare a sostenere le ragioni di una delle parti principali (nella specie, della ricorrente); iii) comunque tardivo, siccome proposto e depositato oltre il termine stabilito dal citato art. 50, comma 3 del cod.proc.amm., come già anticipato.

In questo contesto, il Collegio ritiene quindi di doversi attenere all’orientamento giurisprudenziale, secondo cui non può essere riconosciuta legittimazione a ricorrere a colui la cui situazione giuridica non risulti direttamente incisa dall’esercizio del potere amministrativo (nella specie, la ricorrente), ma si ricolleghi a quella da esso investita solo mediante rapporti giuridici privati, tale posizione legittimando solo un eventuale intervento ad adiuvandum ( ex multis , cfr. Cons. St., IV, n. 4644/2011; T.A.R. Liguria, I, n. 1962/2007).

Di conseguenza un soggetto, pur dotato di un interesse di fatto, può ben essere privo di legittimazione a proporre un'azione giudiziaria, qualora questa sia volta a provocare effetti giuridici nella sfera di un altro soggetto (nella specie, dei proprietari e possessori del terreno, promittenti venditori): ciò in quanto nell'ambito del giudizio amministrativo l'esercizio dell'azione non può essere delegato al di fuori di una espressa previsione di legge, né surrogato dall'azione sostitutoria di altri soggetti, ancorché portatori di interessi convergenti o connessi (Cons. St., V, n. 2439/2014; id., V, n. 2606/2024).

In definitiva, il criterio focale per ancorare la legittimazione è rappresentato, pertanto, dall’individuazione del soggetto direttamente inciso dall’esercizio del potere amministrativo del quale sono espressione gli atti in concreto impugnati, e tale soggetto, nella specie, può essere identificato, per tutto quanto già rilevato, unicamente nei proprietari e possessori dei terreni su cui dovevano essere realizzate le iniziative edificatorie oggetto dei dinieghi avversati (cioè nei promittenti venditori).

Ne consegue il difetto di legittimazione dell’attuale ricorrente nelle vesti di promissaria acquirente, al più abilitata a un intervento ad adiuvandum in un’eventuale causa incardinata dai proprietari dei terreni, ma certamente non alla proposizione dell’impugnativa in via principale a fronte dell’inerzia di questi ultimi.

Di qui l’inammissibilità di entrambi i gravami per difetto di legittimazione attiva ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm..

13 – In ogni caso, il Collegio osserva, per esigenze di mera completezza, che, ove mai i ricorsi fossero stati ammissibili, sarebbero risultati comunque infondati.

13.1 - L’esame delle note comunali recanti il parere non favorevole all’accoglimento delle istanze presentate dalla ricorrente, alla stregua della loro portata sostanziale (cfr. ex multis cfr. Cons. St., V, n. 7320/2021; id., n. 6606/2021; T.A.R. Lazio, Roma, III, n.5648/2022), induce a qualificarle quali provvedimenti amministrativi plurimotivati, cioè sorretti da più ragioni giustificatrici tra loro autonome (rispettivamente la preesistenza del programma integrato presentato da un’altra impresa; la ricomprensione dell’area oggetto degli interventi “ Zona F- Sottozona F1: Servizi Locali ” del PRG vigente destinata in via esclusiva all’edilizia scolastica; l’inapplicabilità della D.C.C. n. 3 del 27 gennaio 2023, recante “ Adeguamento delle N.T.A. del P.R.G. per la localizzazione delle Medie Strutture di vendita ”).

Conseguentemente:

- è sufficiente a sorreggere la sua legittimità la fondatezza anche di una sola di esse (nello specifico, la seconda delle summenzionate ragioni);

- il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni (cioè di quelle volte a contestare la seconda ragione) rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr. ex multis Cons. St., V, n. 2403/2020; id., n. 5362/2018; id., n. 4375/2013; T.A.R. Campania Napoli, VIII, n. 2638/2021; id., n. 5563/2020).

13.2 – Ciò premesso, giova focalizzarsi sul secondo capo motivazionale delle predette note comunali avversate, lì dove hanno giustificato il parere negativo alle istanze della ricorrente sulla base della ricomprensione dell’area oggetto degli interventi nella “ Zona F- Sottozona F1: Servizi Locali ” del PRG vigente destinata in via esclusiva a Scuole Elementari.

Più specificamente, l’art. 28 delle NTA (doc. 5 del ricorrente, depositato in giudizio l’11 novembre 2024) stabilisce che nella sottozona F1 “ troveranno sede i servizi che debbono essere contigui alle residenze e direttamente proporzionali alla popolazione dei singoli quartieri e precisamente: 1) Scuole materne e asili (S.A.), scuole elementari (S.E.) e medie inferiori (S.M.); 2) Centri di culto e relativi annessi (CC.); 3) Mercati e centri commerciali locali (C.M.); 4) Centri locali destinati ad attività sociali, sanitarie assistenziali e amministrative (C.S.) ”.

In coerenza con tale previsione nonché ad ulteriori attuazione e completamento della stessa, il Comune ha provveduto alla specifica individuazione cartografica delle aree destinate ai servizi locali – da computare in vista del raggiungimento degli standard inderogabili di cui al d. m. n. 1444/1986 – contrassegnandole graficamente, nelle tavole del PRG, con i relativi simboli identificativi (SA, SE, SM, CC, CM, CS).

Ebbene, nella zona ricomprendente le particelle catastali oggetto degli interventi edificatori nella specie denegati l’unica categoria di servizi consentita corrisponde a quella della Scuola Elementare (SE).

Ne consegue che in detta zona potevano e possono essere realizzati unicamente interventi di edilizia scolastica, con esclusione di ogni altra tipologia di intervento, fermo restante il rispetto dell’indice di fabbricabilità fondiario stabilito all’ultimo capoverso dell’art. 28 delle NTA.

13.3 - Infatti, il Collegio non può non riportarsi al costante insegnamento giurisprudenziale, secondo cui “ allorché il territorio comunale risulta suddiviso in zone, a norma dell'art. 7 comma 2 n. 2, l. 17 agosto 1942 n. 1150 (divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate alla espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona), le relative tavole planimetriche allegate al piano regolatore generale hanno lo scopo precipuo di individuare le singole zone, con piena efficacia precettiva e di integrazione delle disposizioni del piano, costituendo gli elaborati planimetrici parte integrante dello strumento urbanistico generale ” (cfr. ex multis , Cons. St., IV, n. 5401/2009 e in senso analogo T.A.R. Puglia, Lecce, III, n. 1720/2013).

In altre parole, laddove – come nel caso di specie - le graficizzazioni del PRG siano coerenti e attuino le previsioni del Piano e le NTA chiarendone e completandone il senso, esse assumono una valenza prescrittiva e vincolante, in quanto espressione grafica della funzione e della volontà pianificatoria dell’ente locale.

13.4 - Alla luce di ciò, la destinazione esclusiva a edilizia scolastica della zona in cui sono ricomprese le particelle catastali oggetto degli interventi edificatori in discorso, destinazione contenuta nelle tavole allegate al PRG vigente, risultava vincolante e non derogabile, a prescindere dalla tipologia di standard ex d. m. n. 1444/1986 ritenuta applicabile (rispettivamente, generale o riferito alla singola destinazione).

Conseguentemente, come correttamente ritenuto nelle note impugnate, le iniziative edificatorie oggetto delle istanze della ricorrente, siccome comportanti la realizzazione di strutture commerciali, erano tali da integrare interventi non ammessi a termini della normativa pianificatoria vigente, perché in radice strutturalmente e funzionalmente incompatibili con la specifica destinazione d’uso legittimamente impressa alla predetta area.

13.5 - Altrettanto correttamente le note impugnate hanno escluso che i predetti interventi edificatori potessero essere realizzati applicando in via diretta la delibera D.C.C. n. 12/2024.

Sul punto, il Collegio rileva che è ben vero che tale delibera sia a tutt’oggi valida ed efficace, in quanto non risulta agli atti alcun provvedimento di autotutela da parte del Comune, ad onta del fatto che la sua adozione è stata annoverata fra i presupposti per lo scioglimento del Consiglio Comunale per infiltrazione mafiosa.

E’ tuttavia altrettanto innegabile che l’interpretazione della citata delibera, significativamente avente ad oggetto “ interpretazione e atto di indirizzo ”, alla stregua del sua portata contenutistica induce a ritenere che l’(allora) Consiglio Comunale si sia limitato ad esplicitare alcune direttrici generali e di massima per l’esame delle istanze di interventi edificatori da effettuarsi nella sottozona F1: l’organo consiliare ha così ritenuto che, a suo avviso, le destinazioni d'uso specifiche graficizzate nel PRG fossero derogabili e che eventuali variazioni delle stesse non impattassero sul rispetto degli standard previsti ai sensi del d. m. n. 1444/1968.

Nello stesso senso milita l’interpretazione della delibera in discorso condotta sulla base del canone ermeneutico dettato dall’art. 1367 del cod. civ., secondo cui “ in presenza di più possibili interpretazioni, l'atto amministrativo deve essere interpretato nel senso coerente con la normativa di livello superiore, al fine di evitare dubbi sulla sua conformità alla legge e garantire che l'atto stesso produca un qualche effetto giuridico ”.

A tale stregua, qualora l'interpretazione di una parte della delibera sembri trovare appiglio nella lettera del testo, ma conduca ad una soluzione contrastante con la legge, essa deve essere senz’altro scartata in favore dell'opzione ermeneutica che garantisca invece il rispetto dei precetti di legge (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 5944/2024 e in senso analogo id., V, n. 5465/2013).

In questa prospettiva, non vi è dubbio che, ove si ritenesse la D.C.C. n. 12/2024 come idonea ad incidere direttamente sulla vincolatività previsioni del PRG (ivi incluse le Tavole ad esso allegate, che formano parte integrante di esso), si dovrebbe concludere che si è di fronte ad una variante del Piano adottata in violazione, fra l’altro, dell’art. 10 della l. n. 1150/1942 perché non sottoposta all’approvazione della Regione e quindi inefficace nonché comunque inidonea a sostituire in via immediata le previsioni modificate. Non a caso tale lettura è anche esclusa dalla delibera stessa, lì dove la stessa dà espresso atto che gli orientamenti dalla stessa forniti non integrano una variante al PRG.

A tale stregua, l’unica modalità di intendere la D.C.C. n. 12/2024 come produttiva di qualche effetto è quella tesa a qualificarla come atto: i) recante gli orientamenti interpretativi e applicativi di massima dell’(allora) Consiglio Comunale in subiecta materia , ii) privo di incidenza diretta sull’efficacia e sulla cogenza delle previsioni, anche grafiche, del PRG.

Ora, se tale è la natura della delibera in discorso, è giocoforza ritenere che la sua valenza fosse da intendersi come orientativa, indicativa e non vincolante per gli Uffici, che ben potevano legittimamente disattenderla, ove l’avessero ritenuta in contrasto con la legge (cfr. con riferimento all’analoga fattispecie delle circolari interpretative ex multis , Cons. St., IV, n. 3457/2012; id., V, n. 5652/2003; Cass. Civ., SS.UU., n. 23031/2007; Cass. Civ., n. 25170/2012; Cass. Pen., III, n. 45558/2022).

E ciò è quanto avvenuto nella fattispecie all’esame, in cui l’Ufficio comunale competente ha motivatamente ritenuto di discostarsi da tale orientamento, adottando un’interpretazione della D.C.C. n. 12/2024 compatibile con la normativa primaria in materia di approvazione del PRG e delle sue varianti nonché concludendo in modo esente da mende che detta delibera: i) non poteva assumere altra valenza se non meramente indicativa; ii) non poteva condurre a disattendere le previsioni pianificatorie, in assenza dell’adozione di una variante al PRG adottata e approvata nei modi di legge.

13.6 – In chiave connessa, la tesi della ricorrente volta a ritenere possibile la realizzazione degli interventi edificatori in discorso nelle aree libere attigue alla sottozona F1 non convince.

Tale tesi, infatti, è basata sull’interpretazione parziale e opinabile di alcuni passi della relazione illustrativa del PRG che: i) hanno fatto genericamente riferimento alla possibilità di realizzare in dette aree “ altri servizi pubblici di interesse locale ” e non certamente a strutture commerciali, come pretenderebbe la ricorrente; ii) vanno comunque intesi in modo necessariamente conforme rispetto alle previsioni pianificatorie e comunque non in modo tale da non condurre al sovvertimento delle destinazioni d’uso esclusive ivi stabilite per le varie zone comunali: tali destinazioni erano e sono da considerarsi fra di loro infungibili, anche a presidio dell’effettività del vincolo funzionale impresso graficamente sulle zone stesse.

13.7 – La legittimità degli atti impugnati non potrebbe essere neppure inficiata dal riferimento a fattispecie in tesi analoghe a quelle oggetto del presente giudizio, in cui il Comune - secondo la ricorrente - avrebbe rilasciato i titoli edilizi.

Sul punto, va subito evidenziato che la difesa comunale - con puntuali deduzioni articolate nelle pagine da 24 e 27 delle memorie depositate in giudizio il 13 marzo 2026 non oggetto di adeguata smentita da parte del ricorrente – ha delineato diversi profili idonei a differenziare gli interventi edificatori autorizzati da quelli oggetto delle istanze della ricorrente.

In ogni caso, quand’anche si volesse ritenere che la specularità delle fattispecie, il Collegio non può che richiamarsi al costante insegnamento giurisprudenziale, secondo cui “ la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato: situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato, con la necessaria precisazione che la legittimità dell'operato della pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione…il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, non può essere dedotto quando viene rivendicata l'applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell'operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione ” (cfr. ex plurimis , Cons. St., VI, n. 430/2025; id., VII, n. 9729/2024; id., VII, n. 7945/2024; id., IV, n. 5157/2024; id., n. 4549/2024; id. V, n. 3718/2024, n. 3718; id., III, n. 2569/2024; id. VI, n. 1005/2024).

13.8 – In definitiva, ove anche i ricorsi fossero stati ammissibili, essi sarebbero stati respinti siccome infondati, in quanto resiste alle censure il surrichiamato autonomo capo della motivazione delle note comunali recanti il parere non favorevole all’accoglimento delle istanze presentate dalla ricorrente. E tale conclusione vale, da un lato, a sorreggere la legittimità di tali note e, dall’altro, a far ritenere legittime anche le successive determinazioni negative delle conferenze di servizi indette dal Comune, siccome fondate sul parere negativo fornito dal Settore Urbanistica e formalizzato nelle ridette note.

14 - In definitiva, entrambi i ricorsi vanno dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione in capo alla società ricorrente.

15 – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti e riuniti, così provvede:

- dichiara irricevibili i due atti di intervento ad adiuvandum depositati il 20 marzo 2026 dai sigg.ri AR Cotterli, RI UG, AR e SI FE;

- li dichiara inammissibili per carenza di legittimazione attiva, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm..

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Aprilia, delle spese legali, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR DI, Presidente FF

IM LI, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
IM LI	AR DI

IL SEGRETARIO