Pubblicato il 04/03/2026

N. 00714/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02093/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2093 del 2025, proposto da
Cassano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Lentini e Gaetano Spatafora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Belpasso, non costituito in giudizio;

PER L'ACCERTAMENTO

- dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Belpasso sull'atto di diffida e messa in mora, notificato in data 16 maggio 2025, con cui la società ricorrente ha richiesto il pagamento dei compensi dovuti a titolo di revisione prezzi per l'appalto dei "Lavori di manutenzione stradale" (CUP B76G22012440004 - CIG 95684907BC);

- dell'obbligo del Comune di Belpasso di provvedere sull'istanza medesima con un provvedimento espresso e, per l'effetto, per la condanna dell'Amministrazione a provvedere entro un termine perentorio da fissarsi da codesto Ecc.mo Tribunale, con nomina sin d'ora di un Commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa TA EL LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 3 ottobre 2025 e depositato il successivo 13 ottobre, la società ricorrente ha agito per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Belpasso sull’atto di diffida e messa in mora, notificato il 16 maggio 2025, avente ad oggetto la richiesta di pagamento dei compensi dovuti a titolo di revisione prezzi per l'appalto dei "Lavori di manutenzione stradale".

La ricorrente premette in fatto quanto segue:

- con contratto d'appalto Rep. n. 182 del 29 marzo 2023, il Comune di Belpasso affidava alla società Cassano S.r.l. l'esecuzione dei "Lavori di manutenzione stradale", per un importo contrattuale di € 190.037,58 oltre IVA;

- i lavori venivano formalmente consegnati in data 8 maggio 2023 e ultimati il 24 settembre 2024;

- nel corso dell’esecuzione del contratto, a fronte dell’eccezionale e imprevedibile aumento dei costi dei materiali da costruzione, la società avanzava formale istanza di revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 26 del D.L. n. 50/2022;

- la richiesta, rimasta del tutto inevasa, veniva reiterata con formale atto di diffida e messa in mora del 16 maggio 2025 con cui la società richiedeva, tramite i sui procuratori, il pagamento della somma di € 62.078,92 a titolo di revisione prezzi. Anche tale diffida è rimasta priva di riscontro.

Parte ricorrente precisa che l’azione esperita rientra nella giurisdizione esclusiva del GA ai sensi dell’art 133 comma 1 lett. e n. 2 del C.P.A. nonché nella competenza territoriale del Tar adito.

Rileva, altresì, la fondatezza nel merito della pretesa sostanziale azionata e chiede, pertanto, in via principale:

- che sia accertata e dichiarata l'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Belpasso sull'istanza di revisione prezzi presentata con atto di diffida del 16 maggio 2025;

- che sia, conseguentemente, accertato e dichiarato l'obbligo del Comune di Belpasso di concludere il relativo procedimento con un provvedimento espresso e motivato;

Chiede, altresì, in via subordinata:

- che sia accertato e dichiarato, ai sensi dell'art. 31, comma 3, c.p.a., il diritto della società ricorrente a percepire la somma di € 62.078,92 a titolo di revisione prezzi con conseguente condanna del Comune di Belpasso al pagamento di detta somma, oltre interessi moratori ai sensi del D.Lgs. 231/2002 dalla data della domanda al saldo effettivo.

2. Il Comune di Belpasso, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

3. All’udienza in camera di consiglio dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Ritiene il Collegio che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non condividendosi la diversa tesi sostenuta da parte ricorrente (v. pag. 3 del ricorso introduttivo).

4.1. Occorre preliminarmente osservare che, ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a., “ Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ”.

La ratio di tale norma, come chiarito dal Consiglio di Stato (v. sentenza n. 1010 del 9 febbraio 2026) «è costituita dalla esigenza di evitare pronunce a sorpresa per le parti su questioni che non siano precedentemente entrate nel giudizio. La previsione non tutela infatti un diritto delle parti ad esser previamente informate su come il giudice qualificherà giuridicamente i fatti portati alla sua attenzione, ma costituisce un mezzo di garanzia del contraddittorio, diretto ad evitare pronunce su profili aventi un'influenza decisiva sul giudizio al fine di evitare decisioni cd. a sorpresa, in ossequio al fondamentale principio del contraddittorio enunciato anche dall'art. 2, comma 1, c.p.a. (Cons. Stato, Sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1881). Infatti, il principio del contraddittorio impone che le parti del processo debbano essere poste nella condizione di poter interloquire, sino al momento finale della decisione, su ogni questione di fatto e di diritto rilevante ai fini della decisione della causa, ivi comprese quelle rilevate d'ufficio, precludendo l'assunzione di decisioni c.d. "a sorpresa", ovvero basate su ragioni delle quali le parti non hanno avuto preventiva conoscenza, con conseguente impossibilità di esercitare al riguardo le proprie difese ( C.G.A. 15 gennaio 2025, n. 27).

Lo stretto collegamento tra l’avviso, ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a. e la violazione del contraddittorio, è confermata altresì dal radicale effetto sul piano processuale del mancato avviso, che, per la consolidata giurisprudenza, comporta la rimessione della causa al giudice di primo grado (Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 14 del 5 settembre 2018; Sez. II, 25 gennaio 2023, n. 888; Sez. III, 26 aprile 2022, n. 3124). È evidente dunque che l’avviso deve essere dato se e in quanto la mancata trattazione della questione, ad opera delle parti, integri effettivamente una violazione del contradditorio, mentre non sussiste alcuna violazione del contraddittorio se la questione sia stata comunque già trattata ed esaminata nel giudizio o sia stata anche solo esaminabile, come nel caso in cui sia stata formulata una eccezione dalla controparte, anche se non vi sia stata un’apposita difesa sul punto. Inoltre non è stato ritenuto necessario l’avviso o la successiva ordinanza, qualora la questione sia emersa comunque nel corso dell’udienza a cui il difensore non era presente (Cons. Stato, Sez. V, 13 giugno 2024, n. 5319).»

Il Consiglio di Stato ha, dunque, condivisibilmente concluso che, allorché la questione – come nel caso di specie - sia stata esaminata dalla stessa parte ricorrente già nel ricorso, nessun avviso debba essere dato.

4.2. Tanto premesso, deve darsi atto del fatto che l’individuazione del plesso giurisdizionale deputato a conoscere del meccanismo di adeguamento automatico del prezzo previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022, sia tutt’ora controversa in giurisprudenza.

Si riscontrano, invero, diverse pronunce, anche recenti, che sostengono la riconducibilità di tale istituto alla revisione dei prezzi disciplinata dal Codice dei Contratti e, dunque, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. e) n. 2 c.p.a. (v. T.A.R. Lazio - Roma, Sez. IV ter, sentenza n. 23690 del 24 dicembre 2025; Tar Palermo, sez. I , sentenza n. 3088 del 18 ottobre 2023 e n. 1313 del 20 aprile 2023; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 1844 del 23 febbraio 2023; Tar Lecce, sez. II sentenza n. 1068 del 20 settembre 2023).

4.3. Ritiene, nondimeno, il Collegio di dover aderire al diverso orientamento, da ultimo ribadito dalla sentenza n. 9568 del 4 dicembre 2025, con cui la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia afferente al meccanismo di adeguamento prezzi di cui all’art. 26 del D.L. n. 50/2022, così statuendo:

«Come noto, l’art. 103, primo comma, della Costituzione, conferisce agli organi di giustizia amministrativa “ giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi ”.

L’attribuzione di una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo in determinate materie, che affonda le sue radici nel r.d. 30 dicembre 1923, n. 2840, nasce e si spiega storicamente in ragione dell’intimo intreccio tra diritti e interessi che connota tali materie, risultando la commistione delle due posizioni giuridiche così stretta da rendere ardua e inopportuna, sul piano della concentrazione dei rimedi e dell’effettività delle tutele, la scissione dell’una dall’altra.

La natura “ ID ” della situazione giuridica di cui è titolare il privato giustifica il suo ricadere in una delle “ particolari materie ” affidate al giudice amministrativo, oggi contenute nell’art. 133 del c.p.a.

Secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale (vedi, in particolare sentenza Corte Cost nn- 204/2004, 191/2006 e 140/2007), il citato art. 103, primo comma, Cost. non ha conferito al legislatore ordinario un’assoluta e incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie” nelle quali “la tutela nei confronti della pubblica amministrazione” investe “anche” diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie.

Tale necessario collegamento delle “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive - e cioè con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa - è espresso dall'art. 103, laddove statuisce che quelle materie devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo. […]

Ne deriva l’incoerenza con il dettato costituzionale di una scelta legislativa o di un’opzione esegetica che includa nella giurisdizione amministrativa un campo d’azione in cui sia assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità e, quindi, non sia giustificabile, per connessione, l’attrazione a tale giurisdizione di comportamenti ex se privatistici, non qualificabili, neanche in ragione del rapporto in cui si iscrivono e dell’orbita alla quale si ricollegano, alla stregua di forme di esercizio mediato, o, se si preferisce, indiretto, del potere amministrativo.

In definitiva, condizione ineludibile perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta (sulla stessa linea si pongono le successive sentenze della Corte Costituzionale 5 febbraio 2010 n. 35 e 15 luglio 2016 n. 179)».

Si impone, dunque, come sottolineato dal Consiglio di Stato, «un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a.,» che porta ad escludere che si possano ricomprendere nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo materie che non riguardano l’esercizio di poteri riconducibili, nemmeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione, non potendo ritenersi sufficiente “ l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione … perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende – allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice ” (Cass. Civ., SS.UU., 8 luglio 2019, n. 18267; cfr . anche Cass. Civ., SS.UU., 17 marzo 2025, n. 7152, Cass. Civ., SS.UU., 3 luglio 2023, n. 18669 e ord. 29 ottobre 2020, n. 23908).

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con specifico riferimento al tema della revisione dei prezzi nei contratti pubblici e nel solco dei principi tracciati dal Giudice delle leggi, hanno osservato come l’art. 133, co. 1, n. 2, lett. e) , c.p.a., “ logicamente non è stato inteso, nella giurisprudenza del riparto, come conferente al giudice amministrativo qualunque controversia relativa alla revisione dei prezzi degli appalti pubblici per servizi ad esecuzione continuata o periodica, sviluppandosi un'applicazione (peraltro non del tutto uniforme, ma sovente plasmata dai casi specifici) del criterio fondato sulla sussistenza o meno di esistenza ed esercizio di potere, per tutela dei correlati pubblici interessi” (Cass. Civ., SS.UU., n. 21990/2020).

4.4. Nel caso di specie, la società ricorrente invoca l’applicazione obbligatoria di un meccanismo di adeguamento automatico introdotto direttamente dalla legge, ossia dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022.

La disposizione, come chiarito dal Consiglio di Stato (sentenza 9567/2025 cit.), «è chiara nella sua portata, prescrivendo che lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite “è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3” (art. 26, co. 1, d.l. n. 50/2022).

Quello descritto è un meccanismo erosivo di ogni margine di discrezionalità in capo alla P.A., atteso che l’adeguamento del prezzo è comunque dovuto (ed è pertanto vincolato nell’ an ) e, in riferimento al quantum , è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore (ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dell’art. 26).

Esso, pertanto, […] non rientra nella revisione prezzi in senso stretto, la cui finalità consiste nell’esigenza “ di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, sì da mantenere inalterato il c.d. sinallagma funzionale quando si verificano circostanze sopravvenute incidenti sull’equilibrio tra le prestazioni ” (cfr. ex multis , Cons. St., Sez. III, nn. 3317/2022 e 7288/2023; sulla funzione “ integrativa ” della revisione prezzi vedasi anche Cons. St., Ad. Plen., 6 agosto 2021, n. 14). Diversamente, il d.l. n. 50/2022 (c.d. “ decreto-aiuti ”) ha previsto l’adeguamento quale misura straordinaria e obbligatoria dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia.

L’atto di aggiornamento del corrispettivo, che attiene alla fase esecutiva del rapporto contrattuale, costituisce, dunque, atto pienamente paritetico con esclusione, si ribadisce, di ogni profilo di discrezionalità dell’amministrazione sia in ordine all’ an che in ordine al quantum , in quanto tale sottratto alla cognizione del giudice amministrativo.

4.5. Non è ultroneo rilevare, inoltre, che l’art. 26 del d.l. n. 50/2022, che attiene alla vicenda in esame, si differenzia anche dall’art. 29 del d.l. n. 4/2022 per il quale questo Tribunale (con sentenza della Quinta Sezione n. 737 del 27 febbraio 2025, confermata, anche in punto di giurisdizione, dal CGARS con sentenza n. 728 del 2 ottobre 2025) ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il richiamato articolo 29, invero - a differenza dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 (che, come visto, non lascia margini di discrezionalità alla stazione appaltante né in relazione all’ an dell’adeguamento né in relazione al quantum dello stesso, ancorato al prezziario regionale aggiornato) – prevede l’inserimento della clausola revisionale negli atti pubblicistici di gara, rimettendo alla pubblica amministrazione la fissazione del contenuto della prescrizione, senza stabilire i parametri di riferimento stringenti e oggettivi, ma rinviando all’art. 106 comma 1 lett. a), secondo periodo, del D.lgs. n. 50/2016, il quale, a sua volta, conferisce all’Amministrazione un ampio potere valutativo in ordine al contenuto delle clausole di modifica.

L’adeguamento del prezzo ai sensi dell’art. 29 del D.l. n. 4/2022, convertito dalla legge n. 25/2022, presuppone, quindi, l’intermediazione di un potere autoritativo dell’amministrazione a fronte del quale la posizione del privato non può che essere di interesse legittimo, con conseguente configurazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

4.5. Né, come assunto da parte ricorrente, tale prospettazione muta in relazione all’azione esperita (azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a.)

Ciò in quanto, secondo pacifico orientamento giurisprudenziale, “ l’azione avverso il silenzio-inadempimento può essere proposta solo se sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al rapporto sostanziale e, quindi, se sussistano interessi legittimi (cfr., Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 aprile 2021, n. 3430).

Ne discende, quale corollario, che il rimedio contro il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza del privato non è esperibile nel caso in cui il giudice amministrativo, in ordine al rapporto sostanziale, sia privo di giurisdizione, mancando sia la natura di provvedimento amministrativo autoritativo dell’atto, sia la posizione sostanziale d’interesse legittimo da parte del ricorrente (in questi termini Cons. Stato n. 10470/23, Cons. Stato n. 5139/23, Cons. Stato n. 3696/219) ” (Consiglio di Stato sez. IV, 27 marzo 2025, n. 2569).

5. In conclusione, in ragione di quanto fin qui osservato, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo quest’ultima al giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi, decorrente dal passaggio in giudicato della presente sentenza, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.

6. Nulla deve disporsi sulle spese in mancanza di costituzione del Comune intimato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere riproposto ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN MA SA, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario

TA EL LO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA EL LO	AN MA SA

IL SEGRETARIO