Pubblicato il 04/12/2025

N. 09567/2025REG.PROV.COLL.

N. 04615/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4615 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Riccardo Marletta, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliata ex lege ;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Macciotta, con domicilio digitale di pec come in atti;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Lietta Calzoni, con domicilio eletto presso il suo studio, in Perugia, via Luigi Bonazzi, n. 9;

per l’esecuzione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V n. 06825/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, di Anac, Autorità Nazionale Anticorruzione e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 il Cons. LE MA e uditi per le parti gli avvocati Marletta, Calzoni e Fiecchi, in delega di Macciotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La prof.ssa -OMISSIS-, direttrice della clinica pediatrica presso l’-OMISSIS- di Perugia, ha segnalato all’ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, tramite la piattaforma per i whistleblowers , il carattere discriminatorio e ritorsivo di due provvedimenti disciplinari (prot. -OMISSIS- del 10 dicembre 2018 e prot. -OMISSIS- del giorno successivo), adottati nei suoi confronti dalla direzione aziendale, per aver più volte denunciato una situazione di irregolarità derivante dall’assegnazione, alla clinica dai lei diretta, del prof. -OMISSIS-, esperto di patologie neurodegenerative tipiche delle

età avanzata, ma privo di competenze nel settore pediatrico, circostanza questa che ne avrebbe impedito il proficuo impiego nell’attività del reparto.

A conclusione dell’istruttoria, l’ANAC ha adottato la delibera-OMISSIS-, con la quale, ritenuto che i fatti posti a base dei due provvedimenti disciplinari del 10 e 11 dicembre 2018, fossero motivati da ragioni estranee alla segnalazione e di per sé sole idonee a sorreggerli, e che, quindi, gli stessi non avessero carattere ritorsivo, ha disposto di archiviare il procedimento sanzionatorio avviato nei confronti del Direttore Generale dell’-OMISSIS-, dott. -OMISSIS-.

Il provvedimento di archiviazione è stato impugnato dalla prof.ssa-OMISSIS- con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, il quale lo ha respinto.

Su ricorso in appello della medesima prof.ssa-OMISSIS- la sentenza è stata riformata con sentenza 30/7/2024, n. 6825, con la quale il giudice di secondo grado ha annullato l’archiviazione ritenendo che la stessa fosse stata disposta senza assicurare alla denunciante le garanzie partecipative previste, in suo favore, dall’art. 7, comma 8, del regolamento ANAC “ sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro ”.

La prof.ssa-OMISSIS- ha, quindi, sollecitato l’ANAC a dare esecuzione alla sentenza, riattivando il procedimento sanzionatorio nei confronti del dott.-OMISSIS-.

La detta Autorità, prima di provvedere sulla richiesta, ha ritenuto opportuno chiedere un parere al proprio Ufficio legale e contenzioso in merito alle modalità con cui ottemperare alle statuizioni della sentenza.

L’ufficio legale si è espresso con la nota 6/12/2024 -OMISSIS-, con la quale ha suggerito di rinnovare il procedimento sanzionatorio, acquisendo tutte le informazioni “utili a vagliare nuovamente, con piena e libera cognizione di causa, se i provvedimenti disciplinari adottati nei confronti della segnalante abbiano o meno natura ritorsiva ”.

L’Autorità ha, dunque, adottato la nota 18/12/2024, n.-OMISSIS-con la quale, richiamato il suddetto parere, ha deciso di riavviare tale procedimento.

Sennonché, con successiva nota del 4/4/2025, la medesima Autorità ha comunicato che, in accoglimento dell'istanza presentata dal dott.-OMISSIS-, il termine di scadenza del procedimento sanzionatorio a carico del medesimo dovesse ritenersi sospeso fino alla definizione del giudizio civile instaurato dalla prof.ssa-OMISSIS- contro i provvedimenti disciplinari adottati nei suoi confronti e che una volta definito tale giudizio sarebbe stata “ … cura della scrivente valutare la sussistenza dei presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio ”. Ciò in applicazione dell'art. 15, comma 3, lett. B) del citato regolamento ANAC.

Ritenendo la disposta sospensione del procedimento sanzionatorio in contrasto col giudicato di cui alla sentenza n. 6825/2024, la prof.ssa-OMISSIS- ha prima domandato all’ANAC l’immediato riavvio del procedimento e, successivamente, nel silenzio di quest’ultima, ha proposto l’odierno ricorso, con cui ha chiesto l’ottemperanza della detta decisione, domandando, inoltre, la nomina di un commissario ad acta .

Per il caso in cui il ricorso in ottemperanza fosse ritenuto infondato la ricorrente ha prospettato, nei confronti della determinazione assunta dall’ANAC, motivi di illegittimità, chiedendo l’eventuale conversione dell’azione.

In particolare ha dedotto:

a) la violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del menzionato regolamento ANAC, sia in quanto la norma non sarebbe applicabile, ratione temporis , al caso di specie, sia perché tale disposizione consentirebbe la sospensione del procedimento sanzionatorio solo in

“ pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto " di tale procedimento, condizione questa assente nella fattispecie;

b) la violazione dell’art. 2 della L. 7/8/1990, n. 241, il quale imporrebbe all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, atteso che, nel caso che occupa, l’ANAC si sarebbe riservata di non procedere in tal senso.

Successivamente l’ANAC ha adottato la nota 26/8/2025, -OMISSIS-con cui - preso atto dell’intervenuta sentenza del Tribunale di Perugia con la quale era stato definito, in primo grado, il giudizio instaurato dalla prof.ssa-OMISSIS- per l'annullamento delle sanzioni disciplinari irrogate nei suoi confronti – ha ribadito la sospensione del procedimento sanzionatorio a carico del dott.-OMISSIS-, « rinnovando l'invito a fornire nuove informazioni solo quando - per il giudizio in parola - si perverrà alla formazione del giudicato ».

Avverso tale ultima nota la prof.ssa-OMISSIS- ha proposto ricorso per motivi aggiunti affidato a censure identiche a quelle prospettate col ricorso introduttivo del giudizio.

Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio l’ANAC, l’-OMISSIS- e il dott.-OMISSIS-.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla camera di consiglio del 6/11/2025 la causa è passata in decisione.

Può prescindersi dall’esame delle eccezioni di rito prospettate dalle controparti, non potendo il ricorso essere accolto nel merito.

Col primo motivo, dedotto a sostegno dell’azione di ottemperanza, si lamenta che la decisone dell’ANAC di sospendere il procedimento sanzionatorio nei confronti del dott.-OMISSIS-, in attesa della definizione del giudizio civile promosso dalla prof.ssa-OMISSIS- contro i provvedimenti disciplinari che l’hanno riguardata, violerebbe il giudicato, in quanto da tale sentenza deriverebbe un vincolo a considerare ritorsivi i suddetti provvedimenti.

Ciò si ricaverebbe dai passi della detta decisione d’appello in cui si afferma che dagli “ … elementi conoscitivi emersi degli atti del procedimento penale, avviato dalla Procura della Repubblica di Perugia nei confronti dei vertici dell’azienda ospedaliera, … emerge, con inequivocabile certezza, l’esclusiva finalità ritorsiva degli adottati provvedimenti disciplinari ” e che “ In presenza di chiare evidenze di siffatta finalità illecita, a nulla rileva che le sanzioni irrogate si basino su ‘ragioni diverse e ulteriori rispetto alla segnalazione’, atteso che ciò che conta perché possa configurarsi la condotta punita dall’art. 54-bis del D. Lgs. n. 165/2001, è che la sanzione, ancorché formalmente basata su circostanze differenti da quelle oggetto di segnalazione, sia stata determinata da un esclusivo intento di rappresaglia, come, per l’appunto, è, incontrovertibilmente, risultato nel caso che occupa ”.

Il giudice d’appello avrebbe, quindi, inequivocabilmente e definitivamente accertato l’esclusiva finalità ritorsiva dei provvedimenti in questione.

Dalla pronuncia di cui si chiede l’ottemperanza emergerebbe, dunque, che l’ANAC non disporrebbe del potere di valutare “ con piena e libera cognizione di causa, se i provvedimenti disciplinari adottati nei confronti della segnalante abbiano o meno natura ritorsiva ”, essendo tale natura già stata definitivamente accertata dal Consiglio di Stato.

Conseguentemente l’attività da porre in essere risulterebbe totalmente vincolata e dovrebbe concludersi irrogando, a carico del dott.-OMISSIS-, la prevista sanzione pecuniaria e dichiarando la nullità dei provvedimenti disciplinari emessi nei confronti della odierna ricorrente.

La doglianza così sinteticamente riassunta è infondata.

Occorre, innanzitutto, puntualizzare che, disposta la trattazione congiunta dei tre motivi di gravame proposti, il giudice d’appello, ha ritenuto che gli stessi meritassero “ accoglimento nei termini di seguito precisati ”.

Richiamato, quindi, l’art. 7, comma 8, del citato regolamento ANAC, secondo cui “ Il responsabile del procedimento informa dell’avvio del procedimento sanzionatorio i soggetti che hanno effettuato le comunicazioni o le segnalazioni ”, il medesimo giudice ha affermato che: “ Nella specie tale informazione è stata omessa e la mancanza, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non è stata colmata dalla comunicazione in data 4/4/2019, atteso che l’appellante ha eccepito di non averla mai ricevuta e l’Autorità non ha dimostrato il contrario ”.

Ha, quindi, proseguito rilevando che << La violazione delle garanzie partecipative assume, nella specie, una particolare rilevanza, in quanto, ove messa in grado di partecipare, la segnalante, come dalla

stessa dedotto, avrebbe potuto mettere a disposizione dell’Autorità gli elementi conoscitivi emersi degli atti del procedimento penale, avviato dalla Procura della Repubblica di Perugia nei confronti dei vertici dell’azienda ospedaliera, dai quali emerge, con inequivocabile certezza, l’esclusiva finalità ritorsiva degli adottati provvedimenti disciplinari .

In presenza di chiare evidenze di siffatta finalità illecita, a nulla rileva che

le sanzioni irrogate si basino su “ragioni diverse e ulteriori rispetto alla

segnalazione”, atteso che ciò che conta perché possa configurarsi la condotta punita dall’art. 54-bis del D. Lgs. n. 165/2001, è che la sanzione, ancorché formalmente basata su circostanze differenti da quelle oggetto di segnalazione, sia stata determinata da un esclusivo intento di rappresaglia, come, per l’appunto, è, incontrovertibilmente, risultato nel caso che occupa.

D’altra parte, l’amministrazione non ha dimostrato, come sarebbe stato suo onere, ai sensi del citato art. 54-bis, comma 7, che le sanzioni irrogate erano non solo formalmente, ma anche oggettivamente, “ motivate da ragioni estranee alla segnalazione ”>>.

Orbene, come emerge chiaramente dai trascritti passi dell’ottemperanda sentenza, l’affermazione secondo cui dagli “ elementi conoscitivi emersi degli atti del procedimento penale avviato dalla Procura della Repubblica di Perugia nei confronti dei vertici dell’azienda ospedaliera, … emerge, con inequivocabile certezza, l’esclusiva finalità ritorsiva degli adottati provvedimenti disciplinari ”, risulta, expressis verbis , unicamente finalizzata a giustificare l’accoglimento della censura concernente la violazione delle garanzie partecipative, in linea con l’orientamento giurisprudenziale che assegna a queste ultime carattere necessariamente sostanziale, onerando l’interessato di evidenziare quali elementi fattuali o valutativi, potenzialmente idonei a influire sul contenuto del provvedimento finale, avrebbe potuto addurre, ove fosse stata informata dell’avvio del procedimento (Cons. Stato, Sez. V, 5/6/2018, n. 3399; Sez. II, 7/4/2025, n. 2972; Sez. III, 4/11/2024, n. 8765; Sez. IV, 4/9/2024, n. 7414; Sez. VI, 15/9/2022, n.7993).

La sentenza non accerta, quindi, la finalità ritorsiva dei provvedimenti disciplinari adottati, ma si limita a riconoscere che la segnalante, ove messa in grado di partecipare al procedimento, avrebbe potuto rappresentare l’esistenza degli indicati elementi istruttori dai quali l’Autorità avrebbe potuto, in thesi , dedurre siffatta finalità.

Dal dictum giudiziale non discende, pertanto, il vincolo conformativo ipotizzato dalla ricorrente, ma soltanto l’obbligo di riaprire il procedimento sanzionatorio consentendo alla prof.ssa-OMISSIS- di parteciparvi.

Non sussiste, conseguentemente, la dedotta violazione del giudicato, atteso che il procedimento risulta, allo stato, riavviato, anche se poco dopo, con un’autonoma determinazione, è stato sospeso, cosicché le garanzie partecipative dovranno essere assicurate una volta cessata la sospensione.

La domanda volta a ottenere l’ottemperanza della sentenza è, quindi, infondata.

Residuano le censure sollevate con i due motivi impugnatori come più sopra riassunti.

Si tratta di doglianze che attengono, a ben vedere, a profili di legittimità in sé delle determinazioni assunte dall’Autorità successivamente alla sentenza, e dunque sottendono un’azione di annullamento, nella quale va, perciò, convertita, in parte qua, ex art. 32, comma 2, c.p.a., quella proposta dalla ricorrente, con conseguente mutamento del rito in ordinario (Cons. Stato, A.P., 15/1/2013, n. 2), come, peraltro, dalla medesima richiesto.

Segue a ciò, in relazione alla detta azione d’annullamento, la dichiarazione d’incompetenza di questo giudice d’appello in favore del T.A.R. Lazio – Roma, trattandosi, appunto, di azione d’annullamento ordinaria, non avvinta da collegamento funzionale con la sentenza ottemperanda, e perciò da incardinare dinanzi al competente giudice di primo grado, davanti al quale il giudizio potrà essere, in parte qua, riassunto nei termini di legge.

In conclusione, il ricorso in ottemperanza va respinto, mentre, con riguardo alla residua parte impugnatoria - in applicazione analogica delle norme sul rilievo dell'incompetenza contenute nell'art. 15 del c.p.a., giustificata dalla eadem ratio consistente nel fatto che questo Consiglio di Stato è stato adito in unico grado ai fini dell'azione di ottemperanza svolta in via principale (cfr. Cons Stato, Sez. V, 23/6/2025, n. 5469; 1/10/2015, n. 4604; Sez. VI, 20/11/2023, n. 9950) - va disposta la conversione in azione di annullamento, con conseguente dichiarazione d’incompetenza di questo giudice in favore del T.A.R. Lazio – Roma, davanti a cui la causa potrà essere riassunta nei termini di legge.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

a) lo respinge quanto all’azione di ottemperanza;

b) converte i motivi di natura impugnatoria in azione di annullamento e, conseguentemente, dichiara la propria incompetenza al riguardo, in favore del T.A.R. Lazio – Roma.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare la prof.ssa-OMISSIS- e il dott.-OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO AB, Presidente

LE MA, Consigliere, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE MA	GO AB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.