Pubblicato il 17/02/2026

N. 01151/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03395/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3395 del 2024, proposto da
IO IG, UI IG, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzo Duello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mondragone;

nei confronti

IG TO, IG AL;

per l’annullamento:

- della determinazione dell’Area III Urbanistica, Edilizia, SUAP, Lavori pubblici, Patrimonio e Demanio, Igiene urbana e Ambiente, Cimitero, Manutenzioni del Comune di Mondragone n. 2332 del 22 novembre 2023, avente a oggetto “presa d’atto della sentenza del T.A.R. Campania, sez. VI, 31.7.2023, n. 4610 - annullamento determinazione del Comune di Mondragone n. 1470 del 25.8.2020 - rideterminazione termini di scadenza”;

- della deliberazione della Giunta municipale n. 86 del 7 giugno 2024, avente a oggetto “concessioni demaniali marittime 2024 - provvedimenti”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa RI RA D'AL e uditi nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale è controversa la legittimità della determinazione dirigenziale n. 2332 del 22 novembre 2023 con cui, per quanto ne importa, l’amministrazione comunale del Comune di Mondragone ha concesso una nuova proroga della concessione demaniale n. 13/2017, in favore degli odierni controinteressati. È inoltre contestata la deliberazione di giunta municipale n. 86 del 7 giugno 2024, con cui si è stabilito che “i nuovi titoli concessori avranno efficacia a partire dal 1° gennaio 2025, mentre fino a tale data, restano salve le pregresse concessioni”.

1.1 Hanno esposto in fatto i ricorrenti:

- che la vicenda giudiziaria in esame ha avuto origine nel 2020, anno in cui gli stessi hanno impugnato la determinazione (n. 1470/2020) con la quale il Comune di Mondragone aveva autorizzato il subingresso dei controinteressati nella concessione demaniale n. 13/2017, relativa alla struttura uso turistico-ricreativo denominata “Chiosco IG”, prorogandone la scadenza al 31 dicembre 2033. Il proposto ricorso è stato definito con sentenza n. 4610 del 31 luglio 2023, con cui questo Tribunale ha annullato la proroga della concessione marittima, in quanto assunta in violazione del diritto euro-unitario, alla luce dei principi di diritto espressi con le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 2021, rilevando che legge n. 145 del 2018 era stata, nelle more, abrogata e sostituita dalla disposizione contenuta nell’articolo 3, comma 1, della legge n. 118 del 2022, recante nuovi termini finali di durata delle concessioni “in essere”;

- che, in seguito, essendo rimasta senza riscontro l’istanza di accesso presentata al Comune al fine di prendere visione di eventuali provvedimenti di sospensione e/o ritiro della concessione, nonché di eventuali provvedimenti di avvio della gara pubblica in vista della riassegnazione della risorsa demaniale, essi ricorrenti proponevano ricorso ex art. 116 c.p.a.;

- che con sentenza n. 3498/2024, questa Sezione accoglieva in parte il ricorso limitatamente alla domanda di accesso a “eventuali provvedimenti, anche istruttori, di avvio della gara pubblica in vista della riassegnazione della risorsa demaniale” e in data 5 luglio 2024 l’amministrazione esibiva copia della determinazione dirigenziale n.2332/2023 relativa alla proroga della concessione e della deliberazione della giunta municipale 86/2024, oggetto della odierna impugnativa.

1.2 Tanto premesso, i ricorrenti contestano la legittimità dei precitati atti, ponendo a fondamento del gravame plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto più aspetti, sottolineando, in particolare:

- la violazione dell’obbligo di astensione per conflitto d’interesse personale, diretto e differenziato del Sindaco del Comune di Mondragone, confliggente/sovrapponibile a quello pubblico;

- che gli atti impugnati sarebbero stati adottati in palese violazione del giudicato discendente dalla sentenza della Sezione n. 4610/2023;

- la nullità ai sensi dell’art. 114, comma 4, cod.proc.amm. e violazione dei principi comunitari in tema di stabilimento e tutela della concorrenza, in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto procedere alla riassegnazione con indizione di procedura di selezione pubblica;

- la violazione degli artt. 27 e 31 D.P.R. 380/2001, attesa l’omessa valutazione dei numerosi abusi edilizi realizzati in loco dai controinteressati durante la vigenza della concessione;

- la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e ss. L. 241/1990 per l’assenza di comunicazione di avvio del procedimento nel momento in cui il comune ha deciso di prorogare la concessione in questione.

2. Con ordinanza n. 1775 del 12 settembre 2024, è stata respinta l’istanza cautelare per mancanza di periculum «consistente nel mancato espletamento “di un leale confronto concorrenziale e quindi [di] ogni possibilità per gli istanti di fruire della risorsa demaniale” – che ad oggi si presenta come meramente ipotetico, in quanto legato all’aspirazione a conseguire l’assegnazione della concessione demaniale comprendente il “Chiosco IG” all’esito di una selezione pubblica da indire, né risultando di alcuna utilità per gli istanti la richiesta di sottrarre, nelle more, il bene all’utilizzo dei controinteressati».

3. Con successiva istanza incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., depositata il 25 settembre 2024, i ricorrenti, deducendo per più aspetti la violazione degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, hanno impugnato il diniego di accesso agli atti opposto per silentium da parte del Comune in relazione all’istanza di ostensione della documentazione necessaria al fine di tutelare i propri interessi in giudizio, richiesta con pec del 17 luglio 2024, e, precisamente: 1) verbali di consistenza dello stato dei luoghi relativo al cd. chiosco IG; 2) canoni corrisposti in relazione alla concessione demaniale a far data, quanto meno, dal subingresso dei controinteressati; 3) eventuali richieste, rivolte ai controinteressati, di ricostruzione delle pratiche di concessione edilizia in sanatoria ex L. 47/85 (n. 877/86) e n. 329; 4) parere previsto dall’art. 13 D.P.R. 15.2.1952, n. 328 (Regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione); 5) provvedimenti repressivi degli abusi edilizi di cui alla relazione tecnica datata 6.9.2023 a firma del geom. Raffaele Corvino in servizio presso l’Area III – Urbanistica e Edilizia del Comune di Mondragone; 6) eventuali ordinanze di sgombero dell’area demaniale.

3.1 Con ordinanza collegiale n. 954/2025, la Sezione, in accoglimento dell’istanza, ha ordinato l’ostensione degli atti richiesti “…nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione…”.

3.2 Con incidente di esecuzione depositato in data 24 marzo 2025 parte ricorrente ha rappresentato che, nonostante il decorso di oltre un mese dalla notificazione dell’ordinanza, il Comune di Mondragone non ha rilasciato i documenti richiesti, instando pertanto per la nomina di un Commissario ad acta.

3.3 Con ordinanza collegiale n. 5734 del 29 luglio 2025, il Collegio, acclarata la perdurante inerzia dell’amministrazione, ha nominato in sostituzione, quale Commissario ad acta, il Prefetto della Provincia di Caserta o suo delegato, affinché provvedesse entro il termine del 30 settembre 2025 all’ostensione degli atti indicati in narrativa, ponendo il relativo compenso a carico dell’Ente.

4. Con l’ultima memoria depositata, parte ricorrente ha eccepito la parziale cessazione della materia del contendere rispetto all’istanza incidentale di accesso, relativamente:

- ai verbali di consistenza dello stato dei luoghi;

- agli elaborati grafici riferiti alla concessione demaniale marittima n. 13-2017;

- al verbale di sopralluogo del 07.09.2023;

- al verbale di sequestro prot. 63169/2023;

- alla diffida prot. 26081/2024.

Atti, quest’ultimi, esibiti dal Comune solo dopo l’attività d’impulso del Commissario ad acta, come da nota del 4 agosto 2025.

Più in dettaglio, quanto alle richieste di ricostruzione delle pratiche di concessione edilizia in sanatoria, preso atto dell’attestazione della loro inesistenza, parte ricorrente ha conseguentemente dichiarato la cessazione della materia del contendere. Ha tuttavia rimarcato, quanto alla richiesta del parere di cui all’art. 13 D.P.R. n. 328/1952 - in relazione al quale, a dire del Comune, non sarebbe stata rinvenuta copia - la necessità di una più puntuale attestazione da parte dell’amministrazione, assunta sotto la propria responsabilità, indicando le ricerche a tal fine svolte.

Nel merito, parte ricorrente ha sottolineato che la diffida allo sgombero inviata in data 16 aprile 2024 dal Comune alla parte controinteressata proverebbe che sull’area demaniale in concessione insistono numerosi abusi edilizi riconducibili ai controinteressati.

Inoltre, emergerebbe che l’area occupata dai controinteressati sarebbe di proprietà demaniale e che su di essa insiste un “fabbricato di piani uno fuori terra con annessa tettoia anteriore per un ingombro totale di circa mq. 137,00 adibito a deposito/locale di sgombero”. Per tale fabbricato, risulta presentata richiesta di condono edilizio, mai rilasciata e mai perfezionata dal richiedente e dai suoi aventi causa, in quanto mancherebbe l’autorizzazione alla disponibilità del suolo da parte dell’Ente Demaniale.

5. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

6.1 Non coglie nel segno il primo motivo, con cui è dedotta la violazione dell’art. 78 Decreto legislativo del 18 agosto 2000 n. 267, in relazione all’asserito interesse diretto e differenziato del Sindaco di Mondragone, rispetto alla delibera giuntale n. 86 del 7 giugno 2024.

6.1.1 Giova premettere in termini generali che il conflitto di interessi viene definito come quella condizione giuridica che si verifica quando, all'interno di una pubblica amministrazione, lo svolgimento di una determinata attività sia affidata ad un funzionario che è contestualmente titolare di interessi personali o di terzi, la cui eventuale soddisfazione implichi necessariamente una riduzione del soddisfacimento dell'interesse funzionalizzato.

Operare in conflitto di interessi significa agire nonostante sussista o sia anche soltanto potenziale una situazione del genere (Cons. Stato, sez. V, 9 luglio 2015, n. 3443). L'obbligo di astensione, che la situazione di conflitto di interessi ingenera, costituisce un corollario del principio di imparzialità (art. 97 Cost.) e, pertanto, le ipotesi di astensione obbligatoria non sono tassative, e come tali da interpretarsi restrittivamente, ma piuttosto esemplificative di circostanze che mutuano l’attitudine a generare il dovere di astensione direttamente dal superiore principio di imparzialità, che ha carattere immediatamente e direttamente precettivo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 luglio 2019, n. 5239).

Al riguardo la giurisprudenza ha da tempo affermato che l'obbligo di astensione " è espressione di una regola generale ed inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi espressamente contemplate dalla legge " (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 2826 del 2003).

6.1.2 Nella fattispecie in esame viene in rilievo una disposizione di carattere speciale, oggi compendiata nell'art. 78, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 (testo unico enti locali, t.u.e.l.) ma che, nel suo nucleo essenziale, è anteriore alla stessa Costituzione, risultando enunciata già nel r.d. n. 148 del 1915 (art. 290).

Essa prescrive che “1. Il comportamento degli amministratori, nell'esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all'imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori di cui all'art. 77, comma 2, e quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni. 2. Gli amministratori di cui all'art. 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado. (…)”.

Le condizioni più stringenti sancite dalla disposizione contenuta nell'art. 78, comma 2, del t.u.e.l. per i regolamenti e gli atti generali - essendo richiesta una "correlazione immediata e diretta" con l'interesse in conflitto - rispondono tuttavia ad un'esigenza di carattere pratico poiché, in un contesto geografico delimitato, è evenienza molto frequente che gli amministratori locali abbiano un qualche generico interesse nelle fattispecie sulle quali sono chiamati a deliberare.

6.1.3 In ordine alle conseguenze giuridiche, la mancata astensione del funzionario comporta una illegittimità procedimentale che incide sulla legittimità dell'atto finale, a meno che non venga rigorosamente dimostrato che la situazione d'incompatibilità non ha in alcun modo influenzato il contenuto del provvedimento facendolo divergere con il fine di interesse pubblico (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 24/04/2023, n.4129; sez. VI, 22 marzo 2022, n. 2069).

6.1.4 Malgrado l’ampiezza della nozione, il Collegio ritiene che, nel caso di specie, le allegazioni di parte non consentano di ravvisare la lamentata situazione di conflitto di interessi.

Invero, la natura generale della delibera giuntale impugnata, volta primariamente ad individuare i criteri generali per adeguare il regime di affidamento delle concessioni demaniali marittime ai principi sanciti a livello eurounitario e nazionale, in tal modo procedendo all’espletamento delle procedure di evidenza pubblica e ponendo fine alle proroghe generalizzate delle concessioni in essere, a ben vedere, si pone in linea con le direttrici date da ultimo dalla giurisprudenza e dal legislatore italiano, limitandosi a disporre una mera proroga tecnica necessaria alla realizzazione del fine pubblico primario, come sopra individuato.

Peraltro, come emerge dalla motivazione della delibera impugnata, in parte qua del tutto obliterata dalla parte ricorrente, il Comune di Mondragone, al delineato precipuo fine di adeguarsi al mutato quadro normativo e giurisprudenziale, ha anche revocato la precedente delibera di Giunta comunale n. 193 del 21 dicembre 2023, con la quale il termine delle concessioni demaniali era stato differito “al 31 dicembre 2025 ovvero al termine che emergerà dall’evoluzione normativa in itinere”, riducendo la durata di tutte le concessioni in essere di un anno, al “31 dicembre 2024”.

Le superiori considerazioni dimostrano l’insussistenza della asserita condizione patologica dell’azione amministrativa, che rimane allo stato priva di riscontri, con conseguente reiezione del motivo in esame.

6.2 Non coglie nel segno il secondo motivo.

Con sentenza di questo Tar, Sez. VI, n. 4610/2023 è stata annullata non la concessione demaniale marittima n. 13/2017, ma la sola determinazione n. 1470 del 25 agosto 2020,  recante la proroga della predetta concessione demaniale fino al 31 dicembre 2033, ai sensi dell’art. 1, commi 682, 683 e 684 della L. n. 145/2018 e dell’art. 182, comma 2, del D.L. n. 34/2020, convertito dalla L. n. 77/2020, stigmatizzandosi la durata della proroga, ritenuta incompatibile con il diritto eurounitario.

Con il provvedimento impugnato, dunque, il Responsabile dell’Area III – Urbanistica ed Edilizia del Comune di Mondragone, del tutto legittimamente, si è limitato ad applicare alla concessione in questione il nuovo termine di scadenza del 2023, in conformità alla decisione dell’A.P. del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021 e alla L. 5 agosto 2022, n. 118. Alcun conflitto di giudicato si pone, all’evidenza, atteso che le ragioni dell’annullamento disposto “ nei limiti indicati in parte motiva” con la precitata sentenza n. 4610/2023 sono state individuate proprio nell’incompatibilità della durata della concessione stabilita con l’atto di proroga al 2033, per le rilevate ragioni di contrasto con il diritto eurounitario e, segnatamente con l’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, espresse in parte motiva. Del resto, la stessa sentenza ha sottolineato che «la L. 30 dicembre 2018, n. 145 (…) è stata abrogata e sostituita dalla disposizione contenuta nell'art. 3, comma 1, della L. 5 agosto 2022, n. 118, che nella formulazione vigente ha stabilito nuovi termini finali di durata delle concessioni “in essere”.».

6.3 Si palesa infondata, per genericità e per mancanza di prova il terzo motivo, con il quale si deduce che alcuna proroga poteva essere disposta in presenza di opere edilizie abusive sull’area demaniale in questione, posto che non risulta intervenuto alcun accertamento definitivo in ordine alle solo asserite violazioni edilizie, per le quali penderebbero istanze di sanatoria, né risulta allo stato l’attivazione di poteri sanzionatori.

6.4 Non persuade infine la censura riferita alla omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990 nei confronti dei ricorrenti, in ragione della loro affermata pretesa ad essere edotti della decisione di prorogare la concessione scaduta a favore dei controinteressati.

Invero, la certazione giudiziale della legittimità della azione provvedimentale quivi censurata rende irrilevante la pretermissione procedimentale, dovendo rimarcarsi che in ogni caso gli atti non sono annullabili, ai sensi dell’art. 21-octies della stessa legge n. 241 del 1990, in quanto detta partecipazione non avrebbe comunque consentito un diverso esito del giudizio attesa la inidoneità, come visto, di un qualsiasi apporto collaborativo a determinare una differente conclusione della vicenda ( cfr. TAR Campania, VI, 20 luglio 2020, n. 3210; TAR Lombardia, I 26 settembre 2018, n. 2145)..

In senso contrario alla prospettazione attorea va rilevato che la prima proroga, disposta con determina dirigenziale del 2023, è avvenuta del tutto legittimamente, in applicazione di una norma che ha disposto ex lege lo slittamento della scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2023 anziché al 2033. Analogamente, con la delibera n. 86 del 7 giugno 2024, la Giunta comunale - nel dettare “ le linee di indirizzo a cui dovranno improntarsi i bandi per l’affidamento in concessione delle aree del demanio marittimo ” e al fine di adeguarsi ai principi giurisprudenziali e normativi in materia - ha finito, come detto innanzi, per revocare la precedente delibera di Giunta comunale n. 193 del 21 dicembre 2023, con la quale il termine delle concessioni demaniali era stato differito “al 31 dicembre 2025” disponendo una più ridotta proroga tecnica “al 31 dicembre 2024”, riferita a tutte le concessioni demaniali in essere, al fine di consentire lo svolgimento medio tempore delle procedure ad evidenza pubblica.

6.5 In conclusione, dunque, il ricorso è respinto.

7. Resta da esaminare la residua domanda di accoglimento dell’incidente di esecuzione relativo all’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., limitatamente alla mancata ostensione di alcuni documenti.

7.1 Al riguardo, va in limine dichiarata, in conformità alle dichiarazioni di parte ricorrente, la parziale cessazione della materia del contendere, limitatamente alla documentazione già ostesa.

Per il resto, l’istanza deve essere accolta, segnatamente, sia in relazione all’ostensione delle ricevute relative ai canoni corrisposti per la concessione demaniale a far data dal subingresso dei controinteressati (2017) e sia in relazione alle richieste precisazioni in merito al parere previsto dall’art. 13 D.P.R. 15.2.1952, n. 328 (Regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione), non risultando in parte qua pienamente soddisfatto l’interesse degli istanti.

Invero, il Comune di Mondragone non ha proceduto all’ostensione di copia integrale della documentazione richiesta, come stabilito con la precedente ordinanza collegiale n. 5734/2025, segnatamente in relazione ai canoni corrisposti a far data dalla data del subingresso dei controinteressati nella concessione de qua, essendo stata limitata ai canoni riferiti all’anno 2023.

Quanto al parere di cui all’art. 13 del DPR precitato, l’ente si è limitato a dichiarare che lo stesso non è presente in atti, senza chiarire, come invece necessario, quali ricerche sono state effettuate per reperirlo e se detto parere risulti non esistente o risulti smarrito.

Al riguardo va richiamata condivisa giurisprudenza per cui “Pacificamente, in sede di istanza di accesso ai documenti amministrativi l'Amministrazione può essere tenuta solo a produrre documenti già esistenti in rerum natura e ancora in suo possesso, condizioni qui non riscontrate se non con generiche asserzioni. Fermo restando il principio generale secondo cui il diritto di accesso può essere esercitato solo con riferimento a documenti materialmente esistenti e detenuti da una pubblica amministrazione (cfr. art. 2 D.P.R. n. 184/2006), è noto che quando la documentazione richiesta sia andata perduta o comunque non venga trovata dall'amministrazione, la stessa è tenuta ad indicare le concrete ragioni dell'impossibilità di reperire gli atti smarriti” ( Cfr. Tar Napoli, n. 5221 dell’11 novembre 2016).

Va conclusivamente ordinato al Comune di provvedere a soddisfare l’istanza ostensiva nei termini sopra precisati entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, decorsi i quali vi provvederà il Commissario ad acta già nominato, giusta ordinanza collegiale n. 5734 del 29 luglio 2025.

9. L’esito del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

- respinge il ricorso;

- dichiara in parte cessata la materia sull’incidente di esecuzione e per il resto lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, ordinando al Comune di provvedere a soddisfare integralmente l’istanza ostensiva, nei termini sopra precisati, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, decorsi i quali vi provvederà il Commissario ad acta già nominato, giusta ordinanza collegiale n. 5734 del 29 luglio 2025;

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI UR MA, Presidente

RI RA D'AL, Consigliere, Estensore

NA BA, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI RA D'AL	RI UR MA

IL SEGRETARIO