Pubblicato il 10/03/2026

N. 01158/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00649/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 649 del 2025, proposto da
- Libia 1 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Fabio Todarello e Francesco Schiano Di Cola ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Milano, Piazza Velasca n. 4;

contro

- il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Marialisa Angelico ed elettivamente domiciliato in Milano, Via della Guastalla n. 6, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

per l’annullamento

- in parte qua, dell’Avviso di rilascio di permesso di costruire del 16 dicembre 2024, prot. JPE/18606/2024, della Direzione Rigenerazione Urbana, Area SUE, Unità Territoriale Municipi 1-4, Ufficio Municipio 4 del Comune di Milano per l’intervento di riqualificazione dell’immobile ubicato in Milano, Piazzale Libia 1, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione in quanto non reperito e della determinazione del contributo sul costo di costruzione;

- in parte qua, del permesso di costruire n. 203 del 17 dicembre 2024 per la realizzazione presso l’immobile di Piazzale Libia 1 di opere consistenti in “ parziale demolizione - ricostruzione, con contestuali opere di manutenzione straordinaria all’interno di autorimessa esistente, non oggetto di demolizione, con traslazione di una parte della SL disposta attualmente al piano terreno e suo riposizionamento a cortina sul fronte di Via Svetonio in corrispondenza del volume della residenza di custodia preesistente, conformazione di un volume in sopraelevazione per la formazione di un edificio di 5 piani fuori terra con altezza massima di m 19,55 in allineamento dell’edificio adiacente più basso ”, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione in quanto non reperito e della determinazione del contributo sul costo di costruzione;

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 199 del 23 febbraio 2024, avente a oggetto “ Linee di indirizzo per lo sviluppo delle attività amministrative in materia urbanistico-edilizia ”;

- ove occorre possa, della Disposizione di Servizio della Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano n. 3 del 13 marzo 2024, avente a oggetto “ Costituzione gruppo di lavoro in attuazione della Deliberazione di G.C. n. 199 del 23 febbraio 2024 ”;

- della Disposizione di Servizio della Direzione Rigenerazione Urbana del Comune di Milano n. 4 del 20 marzo 2024, avente a oggetto “ Attuazione della Deliberazione della Giunta Comunale n. 199 del 23 febbraio 2024 - Punto 2 del dispositivo ”;

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano n. 1512 del 6 dicembre 2024, recante “ Approvazione dei criteri per la determinazione dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi, nei casi previsti dalla normativa vigente ”;

- della Determina dirigenziale n. 10623 del 13 novembre 2024 dell’Area Pianificazione Attuativa del Comune di Milano, recante i criteri per la determinazione dei valori di monetizzazione delle aree da cedere per la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal Piano dei Servizi nell’ipotesi di mero cambio d’uso senza incremento di superficie lorda;

- di ogni altro atto o provvedimento a essi presupposto, connesso o consequenziale;

- nonché per l’accertamento, quanto alle dotazioni di standard, dell’insussistenza dell’obbligo di reperimento di standard per l’intervento edilizio in applicazione dell’art. 11, comma 2, delle Norme di attuazione del Piano dei Sevizi, che, in caso di applicazione dell’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione, è quantificato in 146,59 mq;

- per l’effetto, in caso si ritenesse dovuto uno standard, del corretto importo da corrispondere al Comune di Milano a titolo di monetizzazione dello standard dovuto e non reperito e corrispondente a quello indicato dal progettista nel relativo prospetto allegato alla richiesta di permesso di costruire pari a € 74.826,87, con conseguente condanna del Comune di Milano alla restituzione in favore della ricorrente della differenza tra quanto già versato e il suddetto importo autoliquidato;

- in via subordinata, qualora si dovessero ritenere non applicabili all’intervento de quo i previgenti valori di monetizzazione, del corretto importo da corrispondere al Comune di Milano a titolo di monetizzazione dello standard dovuto e non reperito, non applicando i valori di monetizzazione recati dagli atti qui impugnati ma tenendo conto del valore medio di trasferimento dei diritti edificatori generati dalle aree a pertinenza indiretta, con conseguente condanna del Comune di Milano alla restituzione in favore della ricorrente della differenza tra quanto già versato e il diverso importo come sopra individuato;

- nonché per l’accertamento, quanto al costo di costruzione, dell’erronea quantificazione dello stesso, con conseguente condanna del Comune di Milano alla rettifica del contributo sul costo di costruzione dovuto per l’intervento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere NT De IT;

Uditi, all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 14 febbraio 2025 e depositato il 5 marzo successivo, la società ricorrente ha impugnato, in parte qua e unitamente agli atti presupposti, l’Avviso di rilascio di permesso di costruire del 16 dicembre 2024, prot. JPE/18606/2024, della Direzione Rigenerazione Urbana, Area SUE, Unità Territoriale Municipi 1-4, Ufficio Municipio 4 del Comune di Milano – e il correlato permesso di costruire n. 203 del 17 dicembre 2024 – per l’intervento di riqualificazione dell’immobile ubicato in Milano, Piazzale Libia 1, nella sola parte recante la determinazione dello standard dovuto per l’intervento e del relativo importo di monetizzazione per la parte di standard non reperita e nella parte recante la determinazione del contributo sul costo di costruzione.

La società ricorrente, in data 10 aprile 2024, ha presentato al Comune di Milano con riguardo all’immobile sito in Milano, Piazzale Libia n. 1, una s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire – prot. JPE 9262/2024 PG 207802/2024 del 10 aprile 2024 – per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione edilizia con sopraelevazione utilizzando la SL (superficie lorda) esistente al piano terreno, con modifica della destinazione d’uso da direzionale/commerciale a residenziale e manutenzione straordinaria dell’autorimessa esistente ai piani interrati. L’intervento è stato qualificato come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d, del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto avente a oggetto la demolizione e ricostruzione della SL presente al piano terreno, con realizzazione di una sopraelevazione di 5 piani in allineamento all’edificio adiacente più basso e manutenzione straordinaria dell’autorimessa esistente. A seguito dell’introduzione, nei primi mesi dell’anno 2024, di una regolamentazione “ temporanea ” per la disciplina delle attività in ambito urbanistico da parte del Comune di Milano, la parte ricorrente è stata invitata dagli Uffici comunali a “ trasformare ” la s.c.i.a. depositata nel mese di aprile 2024 in una istanza di permesso di costruire, previa riqualificazione dell’intervento come “ nuova costruzione ” con utilizzo della SL esistente; la ricorrente ha accolto la richiesta del Comune e ha depositato in data 11 luglio 2024 una istanza di permesso di costruire avente a oggetto l’identico progetto contemplato dalla suddetta s.c.i.a. Pur essendosi formato, a giudizio della parte ricorrente, un provvedimento tacito di assenso in data 14 novembre 2024, il Comune soltanto il 16 dicembre 2024 ha trasmesso l’avviso di rilascio del permesso di costruire n. 203 del 17 dicembre 2024. In sede di determinazione dello standard dovuto, gli Uffici comunali, disattendendo la quantificazione effettuata in sede progettuale dal tecnico della medesima parte istante, hanno imposto una monetizzazione delle dotazioni territoriali pari al 100% della SL oggetto di cambio d’uso (previa detrazione della SL derivante dall’applicazione dell’IT di Piano di 0,35 mq/mq), ossia uno standard pari a 314,11 mq. Gli Uffici comunali, tra l’altro, non hanno riconosciuto in favore della richiedente neppure le riduzioni stabilite dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 in relazione al contributo di costruzione da corrispondere.

Assumendo l’illegittimità della qualificazione dell’intervento posto in essere, nonché l’errata determinazione dello standard dovuto e la mancata applicazione della riduzione del contributo di costruzione, la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, in parte qua, del permesso di costruire oltre che, nei limiti di interesse, degli atti presupposti, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 11, commi 2 e 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi.

È stata poi dedotta l’ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’art. 11, commi 2 e 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi.

Ancora sono state dedotte la violazione dell’art. 23 Cost. e la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 38 della legge regionale n. 12 del 2005.

Poi sono stati dedotti il difetto assoluto di competenza, l’ulteriore violazione degli artt. 9 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e la violazione del giusto procedimento di legge.

Ulteriormente sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 46 della legge regionale n. 12 del 2005 e l’eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità.

Infine, sono stati dedotti la violazione dell’art. 23 Cost., la violazione e falsa applicazione dell’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005, dell’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, il difetto assoluto di motivazione, la carenza assoluta di potere e lo sviamento.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni.

All’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia; in sede di discussione, il difensore del Comune di Milano ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica depositata dalla difesa della ricorrente, in ragione della mancata presentazione della memoria conclusiva da parte comunale.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione, formulata dalla difesa del Comune di Milano in sede di udienza di discussione, di inammissibilità della memoria di replica presentata dalla difesa attorea in ragione del mancato deposito della memoria conclusiva da parte comunale.

1.1. L’eccezione è fondata.

Come sostenuto da condivisibile giurisprudenza, “ nel processo amministrativo la facoltà di replica discende in via diretta dall’esercizio della correlata facoltà di controparte di depositare memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell’udienza di merito, con la conseguenza che ove quest’ultima facoltà non sia stata esercitata, non può consentirsi la produzione di memoria definita di replica dilatando il relativo termine di produzione (pari a trenta giorni e non a quello di venti giorni prima dell’udienza, riservato dal menzionato art. 73 appunto alle repliche) (ex pluribus, Cds n. 6534/2019; Cds n. 5277/2018; n. 5676/2017). Né la memoria di replica può essere considerata prima memoria se depositata oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a. (Consiglio di Stato, sentenza n. 2855/2019) ” (Consiglio di Stato, III, 14 gennaio 2021, n. 434; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 8 maggio 2023, n. 1084; T.A.R. Sicilia, Palermo, III, 27 ottobre 2021, n. 2916).

Nella specie, sebbene la difesa del Comune di Milano non abbia presentato la memoria finale (ma solo quella di replica in data 5 febbraio 2026), la difesa della ricorrente ha depositato in data 5 febbraio 2026 la propria memoria di replica: ciò si pone in violazione del disposto dell’art. 73, comma 1, cod. proc. amm.

1.2. Ne discende l’inammissibilità della memoria di replica depositata dalla difesa della parte ricorrente in data 5 febbraio 2026.

2. Passando alla trattazione del merito del ricorso, lo stesso è parzialmente fondato.

3. Con la prima censura del ricorso si assume l’illegittima quantificazione della dotazione di aree a standard imposta alla ricorrente, poiché a fronte di un intervento che prevede l’utilizzo di SL (superficie lorda) esistente con modifica della relativa destinazione d’uso da direzionale e commerciale a residenziale avrebbe dovuto farsi applicazione dell’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T., piuttosto che del precedente comma 2 che si riferisce alla nuova costruzione.

3.1. La doglianza è infondata.

A giudizio della parte ricorrente gli Uffici comunali avrebbero errato nel qualificare l’intervento come una nuova costruzione e nella conseguente applicazione dei commi 1 e 2 delle N.A. del P.d.S., così quantificando in maniera eccessiva la dotazione di aree a standard dovuta nella specie. In particolare, il Comune ha individuato lo standard in 314,11 mq, ottenuto dalla SL oggetto di demolizione e ricostruzione pari a 900,13 mq, da cui sono stati detratti 586,02 mq di superficie, corrispondenti all’IT (Indice di edificabilità territoriale) di 0,35 mq/mq, per un importo complessivo da monetizzare pari a € 345.481,27; ciò è avvenuto in applicazione del combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’art. 11 delle N.A. del P.d.S., visto che il citato comma 2 impone il reperimento della dotazione di servizi nella misura del 100% della SL per la categoria funzionale residenziale, mentre il comma 1 stabilisce che non sono richieste dotazioni territoriali per servizi fino al raggiungimento dell’IT di Piano, pari a 0,35 mq/mq.

Secondo la ricorrente, essendosi al cospetto di un intervento con esclusivo recupero della SL esistente avrebbe dovuto essere applicato il comma 3 del citato art. 11, ovvero alla SL originaria totale, pari a 900,13 mq (composta da 77,66 mq residenziali, da 8,07 mq a uso ufficio, da 69,22 mq direzionale e da 745,18 mq commerciali) si sarebbe dovuto applicare il parametro del 18% della SL esistente, previsto per il passaggio da funzioni direzionali e/o commerciali a funzioni residenziali, giungendosi a un totale di standard pari a 146,59 mq (rappresentato da 12,46 mq per il passaggio da direzionale a residenziale e da 134,13 mq per il passaggio da commerciale a residenziale), cui avrebbe dovuto essere applicato un valore di monetizzazione previsto per la Zona 31 (“ Libia-Cirene ”) aggiornato a marzo 2024, pari a € 510,45/mq, per un importo complessivo da monetizzare di € 74.826,87.

La prospettazione attorea non è condivisibile, poiché l’intervento posto in essere è stato correttamente qualificato come nuova costruzione, essendosi proceduto alla trasformazione, previa demolizione e ricostruzione, di un edificio consistente “ in una autorimessa con salone di esposizione al piano terreno (commerciale), residenza di custodia al piano primo lato via Svetonio e due piani interrati destinati a ricovero veicoli ” in un manufatto recante “ 1) formazione del piccolo corpo residenziale disposto a cortina sulla via Svetonio in sopraelevazione del volume preesistente al piano primo in posizione centrale con distacchi dalle pareti finestrate dei due edifici adiacenti ai confini; 2) recupero del volume dell’autorimessa interno all’isolato che viene mantenuto con valorizzazione della copertura verde; 3) demolizione senza ricostruzione del corpo basso disposto verso piazzale Libia e formazione di uno spazio aperto di accesso alle nuove residenze; 4) Formazione di un diaframma composto da listelli verticali analoghi al rivestimento di facciata al piano terreno verso via Svetonio in modo da occultare il volume della rampa box preesistente che consente l’accesso ai due livelli interrati ” (Relazione al PdC, pagg. 14 e 16: all. 2 del Comune).

Peraltro, l’intervento de quo, recante modifica della sagoma, dei prospetti e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, è stato realizzato in un ambito soggetto a tutela paesaggistica (cfr. autorizzazione paesaggistica del 24 luglio 2024: all. 11 al ricorso) e pertanto risulta essere, anche per tale ragione, una nuova costruzione, considerato che l’art. 3, comma 1, lett. d, del D.P.R. n. 380 del 2001, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio e a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444 del 1968, o in zone a queste assimilate, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, prevede che “ gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ”.

In aggiunta deve rilevarsi che la giurisprudenza del Giudice d’appello esclude la ricorrenza di una ristrutturazione edilizia e ritiene essersi in presenza di una nuova costruzione laddove l’intervento non riguardi un singolo immobile preesistente, ma si riferisca una pluralità di manufatti che vengono accorpati in un unico volume, oppure all’opposto si proceda al frazionamento di un unico volume originario in più edifici di nuova realizzazione (principio dell’unicità dell’edificio); ugualmente si è in presenza di una nuova costruzione allorquando l’intervento non sia “ neutro ” sotto il profilo dell’impatto fisico e comporti “ una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito ” (neutralità dell’impatto sul territorio) o consista nell’accorpamento di volumi di pertinenze all’edificio principale (Consiglio di Stato, II, 4 novembre 2025, n. 8542).

Anche sulla scorta di tali considerazioni e come già ritenuto da questa Sezione – T.A.R. Lombardia, Milano, II, 20 gennaio 2026, n. 284; II, 7 gennaio 2026, n. 59; II, 6 novembre 2025, n. 3605, cui si rinvia anche ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm. –, gli atti comunali impugnati aventi natura di atti generali, ovvero la deliberazione della Giunta Comunale di Milano n. 199 del 23 febbraio 2024 e le conseguenti Disposizioni di servizio n. 3/2024 e n. 4/2024, risultano immuni dalle censure formulate dalla parte ricorrente, poiché non innovano l’ordinamento, ma predeterminano, « in un’ottica di coerenza e imparzialità, i criteri che consentono di valutare quando un intervento di demolizione e ricostruzione, per la sua radicalità, esorbita dalla nozione di ristrutturazione e integra una trasformazione tale da dover essere ricondotta alla categoria superiore della nuova costruzione. I criteri individuati – la modifica del numero degli edifici e la mancanza di qualsiasi “traccia” dell’immobile preesistente – sono stati ritenuti ragionevoli indicatori della rottura di quel “nesso di continuità” tra la vecchia e la nuova costruzione che giustifica il passaggio di qualifica, in piena coerenza con i principi affermati dal giudice d’appello nella citata pronuncia n. 8542/2025 » (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 20 gennaio 2026, n. 284).

Inoltre, va evidenziato che, anche in ordine alla esaminata questione della monetizzazione dello standard, la Disposizione di servizio n. 4/2024 – avente comunque un carattere meramente indicativo e interpretativo e non innovativo (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 7 gennaio 2026, n. 59) – si è limitata a ribadire l’applicazione di quanto previsto dal P.G.T. per la categoria della “ nuova costruzione ”, rendendo perciò infondata l’eccepita invasione della sfera di competenza del Consiglio comunale (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605).

3.2. Ne discende il rigetto della esaminata doglianza.

4. Con il secondo motivo di ricorso si assume l’illegittimità della quantificazione della dotazione di aree a standard richiesta alla ricorrente, poiché anche a voler qualificare l’intervento realizzato alla stregua di una nuova costruzione, comunque l’art. 11, comma 2, delle N.A. del P.d.S. non prevederebbe la corresponsione di alcuna dotazione territoriale, allorquando, come nel caso di specie, non è previsto l’insediamento di nuova SL eccedente quella esistente.

4.1. La censura è infondata.

L’art. 11, comma 1, delle Norme di attuazione del P.d.S. prevede che “ nei casi di interventi di nuova costruzione con l’utilizzo dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq non sono richieste dotazioni territoriali per servizi ”; il successivo art. 11, comma 2, lett. a, stabilisce a sua volta che “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq, relativo alla sola pertinenza diretta oggetto di intervento, fatto salvo quanto diversamente indicato all’art. 26 e al Titolo V delle Norme di attuazione del Piano delle Regole, e nei casi di riconoscimento della SL esistente di cui al comma 5 dell’art. 7 delle presenti norme le dotazioni territoriali per servizi sono dovute nella misura di (…) per categorie funzionali residenziale, direzionale, turistico-ricettivo, servizi privati e rurale: 100% della SL ”.

Gli Uffici comunali hanno interpretato le citate disposizioni nel senso che nessuna dotazione per servizi (c.d. standard) può essere pretesa dall’Ente se la SL realizzata si mantenga entro il limite dell’IT del Piano, pari a 0,35 mq/mq, mentre nel caso si superi siffatto indice le dotazioni sono dovute nella misura del 100% della SL in presenza di una destinazione (anche) residenziale, detratta soltanto una misura pari alla SL realizzata o realizzabile in applicazione dell’IT di 0,35 mq/mq, non potendosi invece computare la preesistente maggiore SL rispetto al citato IT (che verrebbe così neutralizzata), poiché tale ulteriore SL non risulta compensata dalle dotazioni territoriali stabilite in via generale dal P.G.T. in rapporto alle nuove funzioni che si vanno a insediare.

Secondo la parte ricorrente la tesi comunale contrasta con la previsione di cui al comma 2 dell’art. 11, nel quale si impone l’obbligo di dotazioni “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente ”, escludendola quindi laddove, come nella fattispecie de qua, non si abbia insediamento di nuova SL eccedente quella esistente e interessata dal titolo edilizio.

In realtà l’interpretazione patrocinata dalla ricorrente, oltre a non considerare la previsione nella sua interezza e in relazione alle sue finalità, tende a forzare il dato letterale della medesima modificandone il corretto spettro applicativo: la parte della disposizione in cui si stabilisce che “ nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale … ” vuol significare che anche al cospetto di una SL preesistente (ovvero già edificata in passato) deve essere scomputata soltanto la parte della suddetta superficie che resta e si mantiene (ossia è realizzabile) entro il limite dell’IT, pari a 0,35 mq/mq, risultando solo per questa parte già adeguata la dotazione territoriale complessiva di base prevista del P.G.T.; l’edificazione di un nuovo volume, con contestuale insediamento di una nuova funzione, deve invece essere accompagnata dal reperimento delle corrispondenti aggiuntive (e adeguate) dotazioni territoriali.

Del resto, è una caratteristica della nuova costruzione quella di incidere ex novo sul territorio, non rilevando le preesistenze, se non in presenza di una espressa previsione normativa e nei limiti dalla stessa individuati (cfr. comma 1 dell’art. 11 delle N.A. del P.d.S.).

Peraltro, sarebbe contraddittoria l’esenzione totale da cessione di standard in caso di nuova costruzione se si considera che, in presenza di una ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso, è dovuta una dotazione pari all’80% della SL nel passaggio da categoria funzionale produttiva verso le categorie funzionali residenziale e commerciale per SL superiore a 250 mq (cfr. art. 11, comma 3, delle N.A. del P.d.S.).

4.2. Ciò determina il rigetto dello scrutinato motivo.

5. Con la terza e la quarta censura, da trattare congiuntamente stante la loro stretta connessione, si deduce che i valori di monetizzazione delle dotazioni non reperite avrebbero dovuto essere quelli vigenti al momento della presentazione del titolo e non quelli entrati in vigore il giorno antecedente al rilascio del permesso di costruire; peraltro la monetizzazione dello standard sarebbe di competenza del Consiglio comunale e quindi non potrebbe farsi applicazione della deliberazione della Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024 che ha quantificato, incrementandoli, i valori €/mq previsti per la monetizzazione delle dotazioni territoriali dovute.

5.1. Le doglianze sono complessivamente infondate.

La ricorrente assume la violazione dell’art. 23 della Costituzione, che impone una riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte, e conseguentemente dell’art. 38 della legge regionale n. 12 del 2005, che stabilisce che la quantificazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria debba avvenire “ alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire ”.

Tuttavia, come evidenziato dalla difesa comunale, la monetizzazione degli standard – che peraltro non deve essere obbligatoriamente concessa al privato, avendo natura discrezionale (cfr. Consiglio di Stato, IV, 17 maggio 2023, n. 4908; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 23 aprile 2025, n. 1435) – è regolata dagli artt. 46 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005 e non dal precedente art. 38, evocato dalla ricorrente.

Anche la giurisprudenza ha chiarito che la monetizzazione non ha la medesima natura giuridica del contributo di costruzione, non rientrando la prima nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte ai sensi dell’art. 23 Cost.: “ mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento ” (Consiglio di Stato, IV, 17 maggio 2023, n. 4908). Per tale ragione “ l’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità dello stesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6202 del 2019; n. 5412 del 2015). La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento e deve considerare la vicenda edilizia così come concretamente si è manifestata ” (Consiglio di Stato, IV, 20 maggio 2024, n. 4456; cfr., altresì, Consiglio di Stato, IV, 5 febbraio 2026, n. 956).

L’art. 51, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che “ il comune, nel piano dei servizi, può stabilire i criteri e le modalità per cui, in luogo del reperimento totale o parziale delle aree o dotazione di attrezzature nelle aree o edifici interessati dal mutamento di destinazione d’uso, si dia luogo alla cessione di altra area o di immobile idonei nel territorio comunale o alla corresponsione all’amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire, da determinarsi nello stesso piano dei servizi, fatto salvo quanto già corrisposto in sede di piano attuativo o di permesso di costruire convenzionato. Gli importi corrisposti a tale titolo sono impiegati dal comune per incrementare la dotazione di aree, servizi ed infrastrutture ” (sulla facoltà in capo al Comune di concedere la monetizzazione dello standard anche in sede di pianificazione attuativa, cfr. art. 46 della legge regionale n. 12 del 2005).

Pertanto è nel Piano dei Servizi (cfr., sul punto, l’art. 11 delle Norme di attuazione del P.d.S. del P.G.T.) – parte integrante del P.G.T. e perciò soggetto all’approvazione del Consiglio comunale – che il Comune di Milano ha indicato, discrezionalmente, i criteri e le modalità attraverso i quali determinare la quota di standard dovuta dal beneficiario del titolo edilizio, per mezzo della cessione delle aree o del loro asservimento, e i limiti entro i quali ne è consentita la monetizzazione o la sostituzione con la realizzazione dei servizi di interesse pubblico.

Tuttavia in sede di concreta ed effettiva quantificazione dell’obbligo gravante sul privato si deve procedere a parametrare l’importo della monetizzazione al valore economico corrispondente al costo di acquisizione delle aree o all’utilità conseguita dall’operatore per effetto della mancata cessione, che non può essere stabilito discrezionalmente dal Comune, essendo siffatto adempimento imposto direttamente dalla legge regionale; tale fase è di competenza della struttura burocratica, ovvero degli Uffici tecnici comunali, e non dell’organo di vertice politico, trattandosi dell’applicazione di parametri che richiedono spendita di discrezionalità tecnica e non valutazioni di “ natura politica ”, già effettuate a monte in sede di approvazione del Piano dei Servizi.

Dunque, soltanto per esigenze di semplificazione e di efficienza dell’azione amministrativa è stata adottata la deliberazione di Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024, con cui sono stati determinati i valori per la monetizzazione delle dotazioni territoriali dovute, restando ovviamente in capo agli Uffici procedenti la decisione finale in ordine all’entità della monetizzazione, che deve essere in linea con le prescrizioni imposte dal legislatore regionale: quest’ultimo esige dall’operatore la corresponsione di “ una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire ”, che per essere effettiva e adeguata deve essere definita anche considerando l’ambito temporale in cui viene rilasciato o si perfeziona il titolo edilizio.

Di conseguenza, risulta irrilevante la circostanza che il permesso di costruire della ricorrente si sia perfezionato, attraverso l’istituto del silenzio assenso, in data antecedente all’entrata in vigore della deliberazione di Giunta n. 1512/2024 (assunto peraltro contestato dalla difesa comunale), visto che comunque nella specie si sarebbero dovuti applicare valori equivalenti a quelli contenuti nella predetta deliberazione, in ragione dell’assoluta inattualità degli parametri stabiliti nella previgente deliberazione consiliare n. 9 del 10 febbraio 1997.

La natura di mero indirizzo e la non stretta vincolatività della deliberazione n. 1512/2024 rende infondata anche la censura di incompetenza della Giunta sollevata dalla ricorrente sul presupposto dell’ultrattività della già citata deliberazione consiliare n. 9/1997, dato che quest’ultima è stata approvata antecedentemente all’entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2005 e quindi nella vigenza di un diverso assetto delle competenze, oggi superato dall’espressa attribuzione alla Giunta della titolarità ad approvare i Piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale, con la correlata determinazione in ordine alla facoltà per il privato di ricorrere alla monetizzazione (cfr. artt. 14 e 46 della legge regionale n. 12 del 2005).

5.2. Alla stregua delle suesposte ragioni, le esaminate doglianze devono essere respinte.

6. Con il quinto motivo di ricorso si deduce l’illegittimità sia della Determina dirigenziale n. 10623 del 13 novembre 2024, sia della deliberazione di Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024, attraverso le quali sono stati individuati i nuovi valori di monetizzazione, poiché le stesse sarebbero state adottate in aperta violazione dei principi da applicare nella determinazione del corrispettivo pecuniario sostitutivo delle dotazioni territoriali non reperite nell’ambito della realizzazione di interventi attraverso titoli edilizi diretti.

6.1. La doglianza è infondata.

Secondo la prospettazione attorea, il Comune avrebbe prefissato, in violazione dei principi stabiliti dalla legge regionale n. 12 del 2005, i criteri per determinare i valori di monetizzazione dello standard parametrandoli all’attività di pianificazione attuativa o ai titoli convenzionati, con la conseguenza che i predetti valori risulterebbero sensibilmente più elevati e quindi non pertinenti rispetto agli interventi edificatori effettuati per il tramite di titoli edilizi diretti; neppure sarebbe legittimo il riferimento al valore di mercato di trasferimento di aree edificabili o al loro valore di esproprio, visto che le aree da acquisire dovrebbero comunque appartenere al genus delle aree a standard, ovvero a quelle specificamente destinate a ospitare servizi o attrezzature pubbliche o di pubblico interesse, il cui costo sarebbe di molto inferiore rispetto a quello delle aree edificabili. Quindi, come per la cessione delle pertinenze indirette, destinate alla realizzazione della Città pubblica, il parametro di valutazione dovrebbe essere correlato all’ammontare dei diritti edificatori potenziali espressi dall’area che poi dovrebbero essere oggetto di commercializzazione.

In realtà, la determinazione dei valori della monetizzazione dello standard effettuata dal Comune risulta rispettosa delle prescrizioni contenute nella legge regionale n. 12 del 2005, perché sebbene la Determina dirigenziale n. 10623/2024 e la deliberazione di Giunta comunale n. 1512/2024 facciano letteralmente riferimento soltanto all’art. 46 della citata legge regionale, che riguarda nello specifico la pianificazione attuativa, e non anche al successivo art. 51, riferito ai mutamenti di destinazione d’uso in generale, comunque nei suddetti atti risulta disciplinata altresì la monetizzazione riguardante ogni tipologia di intervento, indipendentemente dal titolo edilizio utilizzato. Difatti, in specie nella deliberazione di Giunta n. 1512/2024, sono stati stabiliti sia “il costo di acquisizione di aree da parte del Comune da destinare ad attrezzature pubbliche e/o di interesse pubblico e generale ”, indicato quale valore minimo di monetizzazione, sia “ l’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione delle dotazioni ” (cfr. all. 6 al ricorso, pagg. 8-9 della Relazione). Se il parametro dell’utilità economica conseguita dall’operatore può essere applicato soltanto in presenza di un’attività di pianificazione attuativa, stante il suo espresso ed esclusivo richiamo nell’art. 46, comma 1, lett. a, della legge regionale n. 12 del 2005, la “ corresponsione all’amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire ” è invece imposta anche dal successivo art. 51, comma 5, laddove ci si trovi al cospetto di un mutamento di destinazione d’uso (e a prescindere dalla tipologia di intervento edilizio posto in essere). Siffatta misura è stata individuata dal Comune di Milano, in modo del tutto legittimo, come pari al “ valore di acquisizione di un’area urbana libera con edificabilità legale di competenza, pari a 0,35 mqSL/mq ” (all. 6 al ricorso, pag. 9 della Relazione), corrispondendo al “ valore di acquisizione mediante esproprio ai sensi dell’art. 37 comma 1 del d.P.R. n. 327/2001 di un’area urbana libera, a cui compete un indice di edificabilità territoriale pari a 0,35 mq/mq, criterio ordinariamente usato dal Comune di Milano nelle fattispecie di espropriazione di aree … ” (all. 6 al ricorso, pag. 8).

6.2. Neppure può condividersi la parte della censura con cui si deduce che il valore di monetizzazione avrebbe dovuto essere determinato sulla base del (più basso) costo delle aree a pertinenza indiretta, ossia di aree già destinate ad attrezzature pubbliche o di interesse generale, tenuto conto che la normativa regionale rapporta, come in precedenza rilevato, l’ammontare della monetizzazione “ al costo di acquisizione di altre aree ”, senza imporre la tipologia da prendere a riferimento, così rimettendone l’individuazione al Comune.

Oltretutto, come rilevato dalla difesa comunale, rappresentando le aree a pertinenza indiretta la dotazione di standard generale già stabilita del Piano, le stesse non possono logicamente essere destinate a standard aggiuntivo, richiesto nel caso di interventi come quello oggetto di controversia, con la conseguenza che tale standard integrativo deve essere reperito attraverso l’individuazione di ulteriori aree che, per definizione, non rientrano negli ambiti destinati a fungere da dotazioni territoriali e non risultano già classificate dal Piano come aree a pertinenza indiretta. Anche il riferimento al valore di scambio dei diritti perequati che il Comune riconosce al privato in caso di acquisizione di aree a pertinenza indiretta non è conferente con riferimento alla monetizzazione dello standard, poiché non basta acquisire i diritti edificatori di un’area per destinarla a standard aggiuntivo, ma è necessario apprendere anche il bene materiale (ovvero il terreno), cui accedono i relativi diritti edificatori, con conseguente maggiore costo di acquisizione rispetto al mero valore di questi ultimi; per tale ragione, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, deve essere considerata nel valore da attribuire alle aree da acquisire (nella loro integralità e non soltanto con riguardo ai connessi diritti edificatori) anche l’effettiva localizzazione delle medesime.

Rientrando perciò l’area in cui è stato effettuato l’intervento edilizio oggetto di controversia nella Zona C20 (“ Libia, XXII Marzo, Indipendenza ”), alla predetta è stato correttamente applicato il valore di unitario di 1.099,87 €/mq per uno standard di 314,11 mq (per un totale di € 345.481,27, peraltro maggiore di circa un euro rispetto all’effettiva somma dovuta), ossia il richiamato valore di acquisizione di un’area urbana libera con edificabilità pari a 0,35 mqSL/mq (cfr. all. 7 del Comune, pag. 3).

6.3. Ne discende l’infondatezza anche dell’esaminata censura.

7. Con il sesto motivo di ricorso si assume l’illegittima mancata applicazione in favore della ricorrente sia della riduzione del contributo del costo di costruzione, prevista dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005, sia della riduzione del 20% del contributo di costruzione, stabilita dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001.

7.1. La censura è complessivamente fondata.

La difesa comunale ha segnalato che, con riguardo all’intervento oggetto di controversia, è stata applicata soltanto la riduzione degli oneri di urbanizzazione prevista per gli “ interventi di demolizione e ricostruzione qualificati di nuova costruzione ” dall’art. 44, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, mentre la riduzione per il costo di costruzione, stabilita sempre per i medesimi interventi dal successivo art. 48, comma 6, non è stata riconosciuta alla ricorrente, in quanto in mancanza di un atto generale specifico sul punto gli Uffici comunali, in via prudenziale e cautelativa, avrebbero adottato un’interpretazione restrittiva della predetta previsione di riduzione del costo di costruzione.

La condotta dell’Ente resistente si pone in contrasto con il dato normativo, del tutto chiaro sul punto e di immediata applicazione, non rientrando la determinazione del costo di costruzione nella competenza comunale, ma in quella regionale, secondo quanto previsto dall’art. 16, comma 9, del D.P.R. n. 380 del 2001; ne discende che nessun atto comunale attuativo deve (e può) essere adottato in merito, dovendo gli Uffici comunali applicare direttamente il disposto normativo e riconoscere la riduzione del contributo del costo di costruzione per l’intervento posto in essere dalla ricorrente, come stabilito dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005. Del resto, lo stesso Comune, come già rilevato, nella medesima fattispecie ha già correttamente applicato la riduzione degli oneri di urbanizzazione in ossequio al disposto di cui all’art. 44, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, qualificando l’intervento come di demolizione e ricostruzione e quindi in coerenza con il prefato dato normativo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605).

7.2. Ugualmente non può giustificarsi la mancata applicazione della riduzione del contributo di costruzione nella misura del 20%, come previsto dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, poiché la citata disposizione si impone nella sua applicazione senza che si debbano attendere ulteriori adempimenti comunali (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6 novembre 2025, n. 3605). Pertanto, risultano irrilevanti le circostanze che non siano ancora stati adottati i Criteri ambientali minimi (C.A.M.) previsti dal D.M. n. 183 del 23 giugno 2022 e che la deliberazione consiliare n. 28/2023 preveda, nella relazione tecnica allegata, che la riduzione sia applicata “ secondo i criteri e le declinazioni che dovranno essere specificate nel Regolamento Edilizio del Comune di Milano ”, trattandosi di aspetti non contemplati e dunque estranei alla fattispecie legale.

7.3. In conseguenza di ciò deve essere accolto il predetto motivo di ricorso; tale accoglimento impone all’Amministrazione comunale di rideterminare il contributo di costruzione dovuto dalla parte ricorrente, applicando le riduzioni previste dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001.

8. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nella parte in cui è stata dedotta la mancata applicazione delle riduzioni al contributo di costruzione dovuto dalla parte ricorrente e per il resto deve essere respinto.

9. Avuto riguardo al complessivo andamento della controversia e alle sue peculiarità, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente a carico del Comune di Milano.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, in parte accoglie e in parte respinge, secondo quanto specificato in motivazione, il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente a carico del Comune di Milano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IE UN, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

NT De IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NT De IT	IE UN

IL SEGRETARIO