Pubblicato il 19/01/2026

N. 00201/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03084/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3084 del 2022, proposto da
Cava di AG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Enzo Robaldo, con studio in Milano, piazza Eleonora Duse, 4;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Regione pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale, siti in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1;
Città Metropolitana di Milano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso e Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio eletto presso l’avvocato Marialuisa Ferrari, con studio in Milano, via Vivaio, 1;

nei confronti

Comune di AG, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Parco Agricolo Sud Milano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale, 28 giugno 2022 - n. XI/2501 (approvazione del « Nuovo Piano cave della Città metropolitana di Milano – settore merceologico della sabbia e ghiaia - art. 8 della l.r. 8 agosto 1998, n. 14 - PRS TER 09.02.19 ») e dei relativi allegati, relativamente alle determinazioni assunte con riferimento all'Ambito Territoriale Estrattivo ATEg33-C2;

- della Deliberazione del Consiglio metropolitano, rep. n. 11/2019 del 14 marzo 2019 (« Proposta di Piano Cave 2019-2029 della Città metropolitana di Milano: Adozione definitiva e trasmissione alla Regione Lombardia per la sua approvazione ») e dei relativi allegati, relativamente alle determinazioni assunte con riferimento all'Ambito Territoriale Estrattivo ATEg33-C2;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati, con particolare riferimento: alla nota della Città metropolitana di Milano del 1° giugno 2022; al parere del Parco Agricolo Sud Milano, di cui alla Deliberazione del Consiglio Direttivo n. 26 del 20 settembre 2018; alla delibera di Giunta Comunale del Comune di AG, n. 64 del 19 settembre 2018 e al parere allegato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia, della Città Metropolitana di Milano e del Comune di AG;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 5 dicembre 2025 il dott. LU PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria di un compendio estrattivo nel comune di AG, facente parte dell’ATEg33-c2 del precedente Piano cave.

2. Nel 1990 è stato istituito, con l.r. n. 24, il “Parco Agricolo Sud Milano”, nel cui perimetro sono state incluse alcune delle aree estrattive presenti sul territorio di Città Metropolitana, ivi compresa quella dove insiste l’impianto della ricorrente.

Inoltre, nel 2017 è stata avviata la procedura di istituzione di un “Parco naturale” all’interno del perimetro del parco de quo ma il relativo procedimento non si è ancora concluso.

3. Il 27 luglio 2018 è stata pubblicata la proposta del piano cave per il decennio 2019/2029, che prevedeva, per quanto qui di interesse, una riparametrazione dell’ATE de quo e lo spostamento degli impianti estrattivi.

4. Il 20 settembre 2018 l’ente Parco Sud di Milano ha presentato le proprie osservazioni e il 26 settembre 2018 anche la ricorrente ha presentato le proprie considerazioni.

5. Il 28 giugno 2022, dopo l’ottenimento dei pareri e delle osservazioni dei soggetti coinvolti, il nuovo piano è stato approvato.

6. Con ricorso, notificato il 21 ottobre 2022 e depositato il successivo 15 novembre, la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo , unitamente a tutti gli atti a esso propedeutici, perché asseritamente illegittimo.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

8. In via preliminare, il Collegio deve respingere l’istanza di rinvio, formulata dall’ente Parco Agricolo Sud Milano (PASM) per il tramite della difesa della Città Metropolitana, che ha depositato la delibera del neocostituito Consiglio di Gestione dell’ente nel quale rappresenta la necessità di richiedere un termine per costituirsi in giudizio.

Sul punto, il Collegio reputa che non sussista alcuna lesione del diritto di difesa dell’Ente in quanto, per sua stessa ammissione, nonostante il suo Consiglio di Gestione e il proprio Presidente siano stati eletti nella seduta del 23 settembre 2025 la sua difesa in giudizio è stata curata dalla Città Metropolitana di Milano nella sua veste di « Ente gestore a tutto il 23 settembre 2025 ».

9. Ciò posto, prima di approfondire il merito del ricorso, il Collegio è tenuto a ribadire una serie di considerazioni e principi generali che regolano la materia in esame.

In primo luogo, per giurisprudenza pacifica, il piano cave è un atto di pianificazione e programmazione generale, caratterizzato da discrezionalità incensurabile, una volta che ne sia fatto un uso corretto e non emergano evidenti vizi di illogicità e irragionevolezza. Le scelte tecnico-valutative sono sindacabili in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, eventualmente anche sotto l'aspetto della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4159).

In particolare, è stato precisato che « l'attività estrattiva di cava coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell'attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati; dalla natura programmatica dell'intervento pubblicistico e dai valori costituzionali in gioco ne discende che in sede di approvazione del piano delle cave, in applicazione della norma sancita dall'art. 3, l. n. 241 del 1990, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell'elevato numero di destinatari e dell'interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6928).

Ne consegue che, a fronte di tale ampia discrezionalità « il privato operatore del settore non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma di un ambito territoriale estrattivo (ATE) previsto nel piano precedente, né all'attribuzione di specifici volumi, dovendo l'Amministrazione contemperare l'interesse economico privato con prevalenti interessi pubblici, quali la tutela dell'ambiente, del paesaggio e il contenimento del consumo di suolo; le garanzie partecipative si intendono rispettate qualora le osservazioni del privato siano state esaminate e motivatamente disattese, anche se con esito sfavorevole » ( ex multis T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2025, n. 192).

10. Tanto premesso, con il primo e il secondo motivo del ricorso, che possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura la violazione degli artt. 3 e 10 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; della Legge Regionale 8 agosto 1998, n. 14; della legge regionale 8 novembre 2021, n. 2; della Deliberazione del Consiglio metropolitano, rep. n. 23/2016 del 2 maggio 2016 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, la ricorrente sostiene che l’amministrazione procedente non avrebbe adeguatamente valorizzato le proprie controdeduzioni né avrebbe indicato perché le ragioni favorevoli allo stralcio dell’ATE sarebbero prevalenti rispetto alle proprie, anche in virtù dell’affidamento che essa riporrebbe nei pareri favorevoli all’avvio dell’attività estrattiva, ottenuti sotto la vigenza del precedente piano.

Le doglianze sono infondate.

In primo luogo, il procedimento è stato ispirato alla massima partecipazione dei soggetti interessati, all’esito del quale è stato ritenuto di dover stralciare l’ATE in questione.

Il favor partecipationis è ulteriormente comprovato dal fatto che, nell’audizione del 27 aprile 2022, la Regione ha sentito le ragioni della ricorrente e ha nuovamente esaminato le considerazioni della Città Metropolitana, ritenendole prevalenti.

Inoltre, dall’esame degli atti di causa non emerge alcun mancato esame delle controdeduzioni della ricorrente; basti pensare al contenuto della « Relazione istruttoria della proposta di nuovo Piano cave della Città Metropolitana di Milano - settore merceologico della sabbia e ghiaia », la quale dalla pagina 81 si occupa proprio dell’ATE in esame e indica espressamente le ragioni per cui sono state accolte le ragioni favorevoli al suo stralcio.

Inoltre, le considerazioni della ricorrente non sono in grado di superare il consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui il privato non può vantare alcun legittimo affidamento alla conferma del contenuto della precedente pianificazione, anche perché nel caso di specie l’attività estrattiva non è operativa dal 2006.

Né è possibile rivenire un legittimo affidamento della ricorrente nelle autorizzazioni ottenute in quanto esse sono state emanate in una situazione di fatto e diritto che non è più attuale.

Senza contare che è sempre concesso all’amministrazione rivalutare le proprie precedenti determinazioni in virtù del mutare del contesto sociale ovvero a seguito di una rivalutazione degli interessi pubblici primari e secondari: in caso contrario, infatti, una precedente autorizzazione determinerebbe una “rendita di posizione” in capo al beneficiario che, nel caso in esame, inficerebbe proprio le ragioni sottese alla durata limitata nel tempo del piano cave.

Del resto, anche le criticità ambientali e urbanistiche conense all’attività estrattiva erano note da tempo: il Comune di AG ha infatti evidenziato che per « tutta la durata del Piano Cave 2006-2016 (poi prorogato al 2019) abbiamo evidenziato a tutti gli enti competenti, tutte le gravi ed irreversibili criticità sociali, territoriali ed ambientali che la conferma dell'ATEg33-C2 comporterebbe ».

Il Collegio non ravvisa neppure alcuna erronea interpretazione del disposto dell’art. 45 delle NTA del PTC del Parco, a mente del quale nel « territorio del Parco è vietata l’apertura di nuove cave ed è consentito il solo ampliamento delle attività esistenti ».

Originariamente la proposta prevedeva infatti lo spostamento dell’ATEg33-C2 proprio per mitigare le criticità che si erano manifestate durante la previgente pianificazione; tuttavia essa non è stata accolta proprio perché la sua approvazione avrebbe autorizzato la creazione di una nova cava, posto che i due ATE mantenevano solo le medesima denominazione: le aree avevano, infatti, un diverso perimetro e, per stessa ammissione della ricorrente, era prevista l’escavazione di un volume 1.400.000 di mc. di materiale, una profondità di 20 mt. nonché la creazione di aree di servizio e di accesso.

Per tale ragione l’ipotesi si spostare l’ATE è stata ritenuta non accoglibile e l’amministrazione procedente, al fine di ovviare alle criticità evidenziate, ha ragionevolmente deciso di stralciare l’area.

Inoltre, non è neppure possibile ravvisare un legittimo affidamento ovvero la contraddittorietà dell’operato dell’amministrazione procedente nel contenuto del parere espresso dalla Regione in sede di Valutazione di Incidenza (VIncA).

Essa è infatti favorevole alla proposta di piano nel suo complesso ma, con specifico riferimento all’ATE in esame, ha precisato che « La stessa area impianti e stoccaggio viene posizionata a distanza molto ravvicinata dalla ZSC, e tale posizionamento sicuramente avrebbe una incidenza sostanziale sui delicati equilibri ecosistemici della ZSC, che rappresenta uno dei pochi esempi di bosco relittuale, presenti nel territorio della Città metropolitana. La sua composizione floristica e la struttura forestale, permettono di ascriverlo tra i boschi mesofili caducifogli della pianura padana occidentale. Al suo interno nidifica una piccola colonia di ardeidi (garzaia) e sono presenti coleotteri xilofagi in numero relativamente abbondante nel contesto della pianura lombarda. Inoltre, bosco ed ambienti limitrofi sono frequentati da una ricca chirotterofauna. Al margine del perimetro esterno dell’ATE, in corrispondenza della collocazione dell’area di rispetto e area impianti dell’ATE, si trova il Fontanile Castagnolo ancora attivo, si ricorda che per i fontanili e le relative aree di rispetto è vietata ogni opera di trasformazione per una fascia non inferiore a 50 metri dalla testa ai sensi del comma 7 art. 41 delle NTA del PTC del Parco ».

La decisione dell’amministrazione procedente è altresì avvalorata dal contenuto del parere emesso in sede di VAS, in cui è stato ritenuto che, a seguito dello stralcio dell’ATEg33-C2, il piano presenta elementi di maggior sostenibilità.

In particolare, è stata valutata favorevolmente la riduzione degli impatti delle attività estrattive derivante proprio « dallo stralcio dell'ambito ATEg33-C2 potenzialmente critico per gli obiettivi di tutela della Rete Natura 2000 e per la proposta di area a Parco naturale, dalla trasformazione dell'ambito estrattivo ATEg11 in cava di recupero ».

Non è, inoltre, possibile ravvisare alcuna contraddittorietà dell’azione dell’amministrativo nel fatto che il provvedimento impugnato faccia riferimento al solo parere dell’Ente Parco e non a quello del Comune: anche esso integra infatti gli estremi di una valida motivazione per relationem , senza contare che entrambi gli atti evidenziano le medesime criticità seppur approfondiscano, poi, specifici aspetti delle stesse.

In particolare, l’Ente Parco ha precisato che « Le problematiche legate alle cave di Bareggio e AG (nel Piano cave vigente denominate ATEg33, suddiviso nei sottoambiti Cl a Bareggio e C2 a AG) hanno attraversato tutti i 13 anni di vita del Piano cave vigente, tanto che a tutt'oggi nessuno dei due sottoambiti ha ancora esercitato attività estrattiva ai sensi del progetto approvato. Si tratta di problematiche complesse che riguardano non solo la viabilità, che a tutt'oggi non sembra ancora aver trovato una piena soluzione, ma anche la previsione dell'ampliamento del lago della cava di Bareggio verso sud, fino a creare solo un sottile setto di separazione tra i due sottoambiti, e la creazione di un nuovo lago di cava a sud dell'attuale bacino del sottoambito C2. Questo nuovo lago di cava dovrebbe essere realizzato all'interno del perimetro delle aree a proposta di Parco naturale di cui all'art 1, comma 6 del PTC del Parco. Inoltre il nuovo lago di cava si avvicinerebbe al centro abitato di AG, ingenerando preoccupazioni relative al possibile innalzamento della falda acquifera». Proprio per tali ragioni «L'interferenza tra la previsione di ampliamento dell'ATE e la proposta di Parco naturale portò il Parco, già nella precedente fase pianificatoria ad esprimere parere negativo relativamente all'ATEg33 ».

Il Comune si è, invece, soffermano sul fatto che « le gravi ed irreversibili criticità sociali, territoriali ed ambientali che la conferma dell'ATEg33-C2 comporterebbe », con particolare riferimento alla « palese e pericolosa interferenza del traffico dei mezzi che trasportano il materiale inerte ed i materiali lavorati che interessa, tra l'altro, il passaggio in prossimità delle scuole e di altre aree sensibili, rappresenta una grave limitazione alla vita quotidiana dei cittadini ».

Considerazioni, queste, che non possono essere elise dalla redazione di un progetto di viabilità che non è mai stato realizzato: per ragioni logiche prima che giuridiche, infatti, le valutazioni effettuate in sede di pianificazione devono avere a oggetto lo stato di fatto esistente al momento della sua emanazione.

11. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione degli artt. 45 delle NTA del PTC del Parco Agricolo Sud (approvato con DGR del 3 agosto 2000 n. 7/818); 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; della Legge Regionale 8 agosto 1998, n. 14; della Legge Regionale 8 novembre 2021, n. 20; della Deliberazione del Consiglio metropolitano (Rep. n. 23/2016 del 2 maggio 2016) nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, essa contesta il contenuto del parere dell’Ente Parco in quanto il progetto non prevedeva la creazione di una nuova cava ma il mero ampliamento di quella esistente.

Il motivo è infondato per le medesime ragioni di cui al paragrafo precedente in cui è stato evidenziato che le dimensioni della nuova area, unitamente al fatto che il vecchio e il nuovo ATE avrebbero mantenuto solo la medesima denominazione, rendono del tutto ragionevoli le valutazioni dell’amministrazione procedente.

Inoltre, ai fini de quibus le autorizzazioni ottenute sono del tutto irrilevanti in quanto riferite a un ambito diverso da quello oggetto della proposta; senza contare che, come precedentemente evidenziato, esse non possono vincolare sine die l’amministrazione procedente.

12. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione della Legge Regionale 8 agosto 1998, n. 14; della Legge Regionale 8 novembre 2021, n. 20; delle NTA del PTCP del Parco Agricolo Sud (approvato con DGR 3 agosto 2000 n. 7/818); della Deliberazione del Consiglio metropolitano (rep. n. 23/2016 del 2 maggio 2016); dell’articolo 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, essa sostiene l’inesistenza delle criticità relative alla falda e alla viabilità, anche perché esse sarebbero state oggetto di apposite misure di mitigazione.

A ciò si aggiungerebbe che, siccome la procedura per l’istituzione di un “Parco naturale” all’interno del perimetro del Parco Agricolo non si è ancora conclusa, gli interessi naturalistici dovrebbero essere recessivi rispetto al legittimo affidamento della ricorrente.

13. Il motivo è infondato.

In primo luogo, si è già detto che in tema di pianificazione i privati non possono vantare alcun tipo di legittimo affidamento, salva la sussistenza di peculiari situazioni, che non ricorrono nel caso di specie.

Tanto premesso, le misure proposte per mitigare il rischio di innalzamento della falda non sono in grado di eliminarlo completamente e, pertanto, rappresentano solo una delle possibili soluzioni, la cui individuazione è soggetta a una valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente.

Inoltre, le criticità alla viabilità non sono state né risolte né mitigate durate la precedente pianificazione, tant’è che hanno impedito l’avvio dell’attività estrattiva.

Infine, anche se il parco naturale non è stato ancora istituito, gli interessi ambientali non sono affatto recessivi rispetto a quelli della ricorrente, vieppiù in assenza di alcun legittimo affidamento.

Sul punto basti rilevare che l’articolo 1 della legge regionale 20/21 prevede espressamente che il Piano cave deve avere come obiettivi: la promozione dello sviluppo sostenibile, di cui all'articolo 11 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; la salvaguardia del giacimento coltivabile; il ripristino del suolo; la limitazione del suo consumo nonché la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio.

Sicché, anche sotto questo aspetto, la valutazione dell’amministrazione procedete appare immune da censure di ordine logico.

14. Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione delle leggi regionali 8 agosto 1998, n. 14 e 8 novembre 2021, n. 20; delle NTA del PTCP del Parco Agricolo Sud (approvato con DGR 3 agosto 2000 n. 7/818); del d.lgs. 42/2004; della Deliberazione del Consiglio metropolitano (rep. n. 23/2016 del 2 maggio 2016); dell’articolo 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; della D.G.R. 8/10972 del 30 dicembre 2009 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare essa evidenzia che la VinCA aveva ritenuto l’ATE compatibile con la ZSC e che, comunque, era già stata ottenuta l’autorizzazione paesaggistica.

Il motivo è infondato.

Sul punto è già stato evidenziato che le precedenti autorizzazioni sono state rilasciate l’esito di una valutazione non più attuale; che le criticità connesse alla viabilità non sono state risolte; che le prescrizioni sulla falda non sono in grado di eliminare il rischio e che, pertanto, la decisione di imporre all’ATE determinate prescrizioni ovvero stralciarlo è subordinata a una valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente.

Siccome, quindi, non sono emersi elementi che facciano propendere per l’irragionevolezza delle decisioni, il motivo è infondato e deve essere respinto.

15. Infine, con il sesto motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione dell’articolo 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; dell’articolo 6 della Legge Regionale 8 agosto 1998, n. 14; della Deliberazione del Consiglio metropolitano (rep. n. 23/2016 del 2 maggio 2016) nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente, che non avrebbe adeguatamente valorizzato il proprio legittimo affidamento.

Il motivo è infondato, posto, che come precedentemente evidenziato salvo eccezionali ipotesi, che non ricorrono nel caso di specie, non suste alcun legittimo affidamento in capo ai privati.

16. Per quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

17. In virtù della complessità della vicenda, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 dicembre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

AN CC, Presidente

CC Vampa, Primo Referendario

LU PA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU PA	AN CC

IL SEGRETARIO