Pubblicato il 01/12/2025

N. 21610/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09021/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9021 del 2021, proposto da
Comune di S. Marinella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto RI Izzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, Ministero dell'Ambiente, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
AO IE, AO IE, AN BU, BI OL, RI TO NI, IA NI, GI CR, IO D’AN, IE Di AR, NA Di AR, NC IO, NC LU, IO IC, IN LD, UL EL, RI NI, GI TI, BI TI, UR IN, ED DU, PI PE, IA PE, IM PE, Amministratore Unico della Saci S.r.l., con Sede in Santa Marinella, via Aurelia 452/G, C.F. 03964820587, MI OC, GI OC, SS OS, RI ER, UR ER, ER FI, VA FI, AN EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Vannicelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Varrone 9;

per l'annullamento

- della delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021 di approvazione del Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio;

- del combinato disposto formato da un lato dalla tavola A (nella parte concernente il Comune ricorrente), attributiva della qualificazione di “Paesaggio Agrario di Valore” alla vasta area del Comune di S. Marinella destinata dal P.R.G. a zona di espansione; dall’altro, della corrispondente norma tecnica del P.T.P.R. e cioè dell’art. 26, e delle Tabelle A, B e C ad esso allegate, in particolare quella contrassegnata sub A;

- di ogni altro atto antecedente, contemporaneo e/o successivo comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la dott.ssa EN ST e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1 - Il Comune di Santa Marinella, con il ricorso in esame, contesta la classificazione come “Paesaggio Agrario di Valore”, effettuata dal gravato Piano Territoriale Paesaggistico Regionale approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 21 del 21 aprile 2021, della zona ricadente nel proprio territorio, località Quartaccia, con riferimento alla quale il PRG approvato nel 1971 prevedeva la destinazione a zona di espansione, con possibilità di edificazione in virtù del Piano Quadro approvato nel 2007, previa acquisizione del nulla osta paesaggistico in virtù dei vincoli sulla stessa gravanti, e sulla base di piani di lottizzazione.

Mentre il Piano Territoriale Paesistico riguardante la zona in questione – approvato ai sensi della legge Regionale del Lazio n. 24 del 1998 - aveva fatto salve le previsioni del PRG comunale relativamente alle zone di espansione, il gravato Piano Territoriale Paesistico Regioanle le ha disconosciute, attribuendo alla zona la classificazione come “Paesaggio Agrario di Valore” con un indice di edificabilità molto ridotto.

Il Comune ha quindi presentato osservazioni al PTPR adottato, chiedendo l’eliminazione della classificazione come “Paesaggio Agrario di Valore” in modo da far salve le previsioni del PRG, le quali sono state rigettate.

Nel ricordare l’intervenuto annullamento, ad opera della sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 2020, del PTPR approvato con deliberazione del Consiglio Regionale n. 5 del 2019, rappresenta parte ricorrente come, come il nuovo PTPR approvato con delibera regionale n. 5 del 2021, sia stata confermata la precedente classificazione – di cui al PTPR adottato - come “Paesaggio Agrario di Valore” della zona invece destinata, ai sensi del PRG, ad espansione.

Avverso tale atto deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:

I - Violazione dell’art. 23 della legge regionale del Lazio n. 24 del 1998. Violazione dell’art. 144, primo comma del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.lgs.vo 22.1.2004 n. 42). Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di collaborazione istituzionale fra Regione ed Enti locali .

Nel riproporre integralmente e testualmente il contenuto delle osservazioni presentate, lamenta parte ricorrente il carattere lacunoso ed apodittico delle ragioni del loro rigetto da parte della Regione, affidato al ritenuto “ contrasto con gli obiettivi di tutela definiti dal PTPR ed i valori paesaggistici dell’area. Si confermano i paesaggi così come cartografati nella tavola A del PTPR ”.

Stante l’affermata posizione “qualificata e rinforzata” rivestita dai Comuni nell’ambito del procedimento di adozione del PTPR, come riconosciuta dalla legge regionale Lazio n. 24/1998 che disciplina l’iter di approvazione del piano, garantendo la consultazione e la partecipazione anche degli enti locali, sostiene parte ricorrente che sarebbe stata necessaria una più approfondita disamina delle osservazioni al fine di raggiungere un equilibrato bilanciamento tra le potestà attribuite ai vari enti, aventi rilievo costituzionale.

II - Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Travisamento del presupposto di fatto. Violazione dell’art. 135, 4 comma lett. a) del d.lgs.vo 22.1.2004 n. 42.

Contesta parte ricorrente la sussistenza dei presupposti per la classificazione dell’area, destinata ad espansione ai sensi del PRG, come “Paesaggio Agrario di Valore”, essendo tale zona caratterizzata da sporadici insediamenti condonati e da orti ad uso privato, senza che vi siano colture tipiche permanenti, con conseguente erronea rilevazione delle caratteristiche dell’area, ponendosi peraltro in contraddizione con la precedente determinazione regionale di cui alla delibera G.R. n. 613 del 1975 che aveva validato la destinazione della zona come ad espansione.

2 – Si è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione Regionale sostenendo, con articolate argomentazioni, l’infondatezza del ricorso, con richiesta di corrispondente pronuncia.

3 – Hanno spiegato intervento ad adiuvandum, con deposito del relativo atto in data 13 ottobre 2025, i Sig.ri AO IE, AN BU, BI OL, RI TO NI, IA NI, GI CR, IO D’AN, IE Di AR, NA Di AR, NC IO, NC LU, IO IC, IN LD, UL EL, RI NI, GI TI, BI TI, UR IN, ED DU, PI PE, IA PE IM PE, RU IC quale Amministratore Unico della Saci S.R.L., MI OC, GI OC SS OS, RI ER, UR ER, ER FI, VA FI, AN EL, nella loro affermata qualità di cittadini di Santa Marinella o dei comuni limitrofi e proprietari di lotti di terreno ricadenti nella zona di espansione ai sensi del PRG e classificata come “ Paesaggio Agrario di Valore ” ai sensi del gravato PTPR.

4 – Il Comune ricorrente ha depositato memoria di replica alle argomentazioni regionali, insistendo nelle proprie richieste.

5 – Alla Udienza straordinaria di smaltimento del 14 novembre 2025, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

1 – Come sopra dato brevemente atto dell’oggetto del giudizio, concernente l’impugnazione del PTPR approvato con delibera Consiglio Regionale n. 5 del 2021, nella parte in cui è stata attribuita la classificazione di “Paesaggio Agrario di Valore” alla zona sita nel territorio del Comune ricorrente, località Quartaccia, con riferimento alla quale il PRG approvato nel 1971 prevedeva invece la destinazione a zona di espansione, ritiene il Collegio, per le considerazioni che si andranno ad illustrare, l’infondatezza del ricorso.

2 – In via preliminare va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum spiegato da un gruppo di cittadini nella qualità di proprietari di lotti di terreno ricadenti nella zona classificata come di espansione ai sensi del PRG e invece classificata come “ Paesaggio Agrario di Valore ” ai sensi del gravato PTPR, con negativa incisione sulle possibilità edificatorie.

Tale inammissibilità risiede nella circostanza che la posizione rivestita da tali soggetti consente di ravvisare, in capo agli stessi, la sussistenza di un interesse direttamente leso dalla contestata classificazione delle aree di loro proprietà, che avrebbe imposto la proposizione di autonome azioni impugnatorie avverso il PTPR.

Nel processo amministrativo, l'intervento ad adiuvandum (artt. 28 e 50 c.p.a.) può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente dalla situazione fatta valere con il ricorso principale (intervento adesivo-dipendente), ma è escluso nei riguardi del cointeressato che vanta un interesse personale e diretto all'impugnazione del provvedimento oggetto di impugnazione (Consiglio di Stato, Sez. VII, 17 febbraio 2025, n. 1279; 14 gennaio 2025, n. 258; Sez. III, 4 aprile 2023, n. 3442; Sez. II, 4 gennaio 2021, n. 105; Sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4134).

Le condizioni che legittimano la proposizione dell'intervento adesivo nel processo amministrativo sono rappresentate:

- dalla alterità dell'interesse vantato rispetto a quello che legittimerebbe alla proposizione del ricorso in via principale, visto che l'intervento è volto a tutelare un interesse diverso, ma collegato, rispetto a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell'interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della parte principale;

- e dalla configurabilità di un vantaggio derivante, anche in via mediata e indiretta, dall'accoglimento del ricorso principale (Consiglio di Stato - Sez. VII, 14 gennaio 2025, n. 258).

Quanto, invece, all'intervento adesivo dipendente, lo stesso può essere ritenuto ammissibile nel processo amministrativo a condizione che il soggetto, se legittimato in ragione della posizione rivestita, non sia decaduto dal diritto di impugnare il provvedimento amministrativo, ferma restando la preclusione alla possibilità di proporre domande nuove o diverse e di estendere la portata del petitum introducendo ulteriori domande o eccezioni che non siano rilevabili d'ufficio.

Riconducendo l’atto di intervento spiegato nel presente giudizio ad un intervento adesivo autonomo – e ciò in ragione della posizione rivestita dagli interventori – tale intervento deve essere ritenuto inammissibile in quanto i soggetti - che rivestono la posizione di cointeressati in quanto lesi direttamente dal provvedimento impugnato - avevano l'onere di proporre tempestivamente autonomo e separato ricorso (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 16/2022; Consiglio di Stato, Sez. VII, 9 maggio 2023, n. 4697; Consiglio di Stato, Sez. III, 3 aprile 2023, n. 3431) o di depositare l’atto di intervento nei prescritti termini decadenziali.

Nel caso in esame, la posizione degli intervenienti risulta essere quella di soggetti cointeressati, i quali - lungi dall'essere titolari di un interesse solo indiretto e riflesso rispetto all’azione proposta dal ricorrente - sono titolari di un interesse diretto e immediato all'annullamento del PTPR, in quanto titolari di aree direttamente incise dalla classificazione operata al PTPR di cui lamentano l’illegittimità, con la conseguenza che avrebbero dovuto impugnare tale atto generale nel termine decadenziale.

Essendo gli interventori legittimati all’autonoma impugnazione dell’atto gravato, l’atto di intervento avrebbe potuto, invero, essere qualificato come di intervento autonomo – e non quale intervento ad adiuvandum, stante la posizione di cointeressati - che tuttavia risulta essere inammissibile per tardività, essendo l’atto di intervento stato depositato ben oltre il decorso del prescritto termine decadenziale.

Conseguentemente, l’atto di intervento ad adiuvandum deve essere dichiarato inammissibile.

3 – Quanto al merito del ricorso, con un primo profilo di censura viene denunciata la carenza di motivazione del rigetto delle osservazioni presentate dal Comune, con violazione delle prerogative partecipative riconosciute dalla stessa legge Regione Lazio n. 24/1998.

Pur avendo parte ricorrente trascritto pedissequamente e testualmente tutte le osservazioni presentate rispetto al PTPR adottato, aventi contenuti ed oggetti diversi, deve ritenersi che – alla luce delle contestazioni sollevate – il vaglio sollecitato dalla censura in esame sia circoscritto unicamente al rigetto delle osservazioni riferite alla classificazione come “ Paesaggio Agrario di Valore ” dell’area invece desinata, ai sensi del PRG, a zona di espansione, non essendo state spese argomentazioni con riferimento al contenuto delle ulteriori osservazioni presentate, pur trasposte – quindi inutilmente - nel ricorso.

3.1 - Contesta, in particolare, parte ricorrente la motivazione del rigetto dell’osservazione recante la proposta di eliminazione della classificazione dell’area come “ Paesaggio Agrario di Valore” , motivazione basata sul ritenuto “ contrasto con gli obiettivi di tutela definiti dal PTPR ed i valori paesaggistici dell’area. Si confermano i paesaggi così come cartografati nella tavola A del PTPR ”.

Tale risposta fa espresso riferimento, per come evincibile dalla documentazione versata agli atti di causa, alla richiesta del Comune di “inserimento delle aree in oggetto, classificate come paesaggio agrario di valore, in paesaggio agrario di continuità”, il che conferma che il giudizio in esame è circoscritto a tale aspetto.

3.2 - La censura non merita favorevole esame.

3.3 - La fase dell’esame delle osservazioni al PTPR, è compiutamente disciplinata dall’art. 144 del D.Lgs. 42/2004, dall’art. 23 della legge Regione Lazio n. 24 del 1998, nonché dalle “Procedure e criteri per l'istruttoria e la valutazione delle osservazioni al PTPR” in base all’Accordo Ministero-Regione - DIPSA sottoscritto il 9 febbraio 1999 e del Protocollo d'intesa MIBACT - Regione sottoscritto in data 11 dicembre 2013.

Tale istruttoria, alla luce di quanto riportato nella Relazione del PTPR, è stata effettuata congiuntamente con il Ministero competente – coerentemente con il prescritto carattere di copianificazione dell’atto – con esame e controdeduzione delle osservazioni avanzate da tutti i soggetti, anche istituzionali, coinvolti nel procedimento di consultazione, in esito al quale sono state adottate modifiche agli elaborati cartografici, correzioni di errori materiali e refusi in caso di accoglimento delle stesse, secondo criteri omogenei e coerenti con le finalità del Piano.

Quanto al lamentato difetto di motivazione del rigetto dell’osservazione, la relativa disamina va condotta tenendo presente che viene in rilievo un atto di programmazione territoriale riferita all’intero ambito regionale, avente quindi natura e portata generali, con la conseguenza che l’obbligo di motivazione va necessariamente declinato coerentemente con tale natura.

Il Piano territoriale paesistico regionale, redatto secondo i contenuti della Legge Regionale n. 24 del 1998, è infatti un piano paesaggistico che sottopone a specifica normativa d'uso l’intero territorio della Regione Lazio con la finalità di salvaguardia dei valori del paesaggio ai sensi dell’art. 135 e 143 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42.

L’iter di adozione e di approvazione del PTPR – quale atto di pianificazione generale - è delineato da norme specifiche che ne regolano la formazione, poste a garanzia della più ampia conoscenza e partecipazione sulla base di istituti sufficienti ed idonei allo scopo, senza possibilità di estensione automatica dei principi inerenti le garanzie procedimentali previste per gli atti amministrativi individuali contemplati dalla legge n. 241 del 1990.

Quanto alle osservazioni presentate dai soggetti interessati, ivi compresi gli enti locali, la disciplina di riferimento obbliga le autorità coinvolte nel procedimento di copianificazione di prenderle in esame e di controdedurle.

Tale obbligo non si traduce tuttavia nel dovere di adottare una analitica e diffusa confutazione delle osservazioni presentate, essendo sufficiente che vi sia la prova che le stesse sono state esaminate, potendo le ragioni del loro eventuale rigetto essere esternate in una motivazione sintetica che renda comunque percepibile il percorso valutativo effettuato, come avviene nella fattispecie in esame.

Invero, la richiesta, avanzata dal Comune ricorrente mediante la propria osservazione, di eliminare la classificazione di una determinata area come “ Paesaggio Agrario di Valore ”, con modifica in Paesaggio Agrario di Continuità, è stata rigettata sulla base del richiamo ai valori paesaggistici dell’area e ai conseguenti obiettivi di tutela, come riscontrati in esito alla ricognizione del territorio, rispetto ai quali la proposta di una diversa classificazione è stata ritenuta porsi in aperto contrasto.

Trattasi di motivazione del tutto adeguata e sufficiente a sorreggere il contestato rigetto dell’osservazione, presupponendo tale motivazione l’individuazione delle caratteristiche dell’area – corrispondenti alla relativa declaratoria - che hanno condotto all’attribuzione alla stessa della classificazione come Paesaggio Agrario di Valore e le esigenze di tutela che ne conseguono, le quali, per il tramite del contenuto della proposta di cui all’osservazione, verrebbero del tutto obliterate e pregiudicate, emergendo pertanto chiaramente come a fondamento del rigetto dell’osservazione vi sia l’incompatibilità della diversa classificazione proposta dal Comune sia con le caratteristiche paesaggistiche dell’area rilevate, sia con le modalità d’uso che a tali caratteristiche, e alla conseguente classificazione, si accompagnano.

Il denunciato difetto di motivazione del rigetto dell’osservazione presentata dal Comune risulta pertanto infondato sia sotto il profilo fattuale che sotto il profilo giuridico, contenendo la controdeduzione all’osservazione del Comune una compiuta, seppur sintetica, esternazione motivazionale delle ragioni del suo rigetto, stante il ritenuto contrasto con gli obiettivi di tutela definiti dal PTPR ed i valori paesaggistici dell’area, che non abbisogna di ulteriori specificazioni, essendo i richiamati obiettivi di tutela e i valori paesaggistici dell’area chiaramente evincibili dalla lettura del PTPR e dei relativi allegati, che recano una dettagliata elencazione, per ciascuna delle classificazioni del paesaggio, delle relative caratteristiche e dei sottostanti obiettivi di tutela.

Dal contenuto del rigetto dell’osservazione del Comune, sebbene stringato, risultano quindi chiaramente enunciate le ragioni ostative che valgono a fondarlo ed è pertanto ricavabile l’iter logico che ha condotto la P.A. ad assumere la determinazione reiettiva, non potendo peraltro ritenersi ammissibile una subordinazione della tutela paesaggistica alle esigenze di pianificazione urbanistica, come consacrata nel PRG, di cui il Comune ricorrente è portatore.

Va altresì ricordato che la giurisprudenza formatasi in materia di pianificazione del territorio, con principi applicabili anche alla pianificazione paesaggistica, ha affermato che "le osservazioni presentate in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all'Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l'Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano" (TAR Lazio, Roma, 8 luglio 2025, n. 13407).

Le ragioni delle scelte, sia quelle sottese all’adozione del PTPR che quelle di rigetto delle osservazioni, sono invero chiaramente desumibili dalla lettura congiunta del complessivo impianto del PTPR e dei criteri e principii ispiratori dello stesso, come contenuti in tutti gli atti che ne costituiscono parte integrante, quali la relazione, le Norme Tecniche di Attuazione, le valutazioni sulle osservazioni, gli accordi e i criteri adottati, che sono stati posti in essere fino all’approvazione definitiva del PTPR.

3.4 - Nè può ritenersi – contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente - la sussistenza di un onere di motivazione rafforzata del rigetto delle osservazioni laddove le stesse vengano avanzate da un Comune stante la sua posizione “qualificata e rinforzata” in virtù delle potestà riconosciute agli enti locali.

Scopo delle osservazioni è quello di consentire la partecipazione dei soggetti interessati – pubblici e privati - coinvolti a vario titolo dalla pianificazione paesaggistica, al fine di fornire i propri contributi conoscitivi e proposte, con la conseguenza che le regole sottese alla trattazione delle osservazioni e i principi informatori della fase di consultazione non possono che rispondere a criteri di uniformità, indipendentemente dalla natura del soggetto proponente, non essendovi valide ragioni, alla luce della ratio del previsto strumento partecipativo, per operare differenziazioni quanto a modalità di trattazione delle osservazioni e quanto a contenuto delle motivazione del loro eventuale rigetto.

La differente posizione rivestita dai Comuni, rispetto ai privati, nella fase della consultazione, rispecchia unicamente la diversità degli interessi tutelati, che risultano per i primi essere connessi con il governo del territorio sotto il profilo urbanistico ed edilizio e con i poteri agli stessi attribuiti, che tuttavia non possono tradursi nè in differenziate regole di partecipazione e di esame delle osservazioni, nè nel riconoscimento di una posizione differenziata e qualificata tale da attribuire alle relative osservazioni una valenza rafforzata o di preminenza.

Se, in relazione alla ratio della procedura di partecipazione nel procedimento di elaborazione del PTPR, non vi sono ragioni per accordare agli enti locali una posizione rafforzata, essendo i loro contributi – analogamente a quelli di altri soggetti - funzionali alla raccolta di apporti partecipativi ai fini della compiuta valutazione di tutti gli elementi di rilievo, tale invocata differenziazione non può trovare alcun valido fondamento neanche in una ipotetica preminenza e maggior valenza degli interessi di cui sono portatori i comuni e gli enti locali rispetto a quelli riconducibili a soggetti privati, in quanto è invece la tutela dei valori paesaggistici che assume valore preminente rispetto al governo del territorio sotto il profilo urbanistico ed edilizio.

3.5 - Contrariamente a quanto – seppur sinteticamente e piuttosto apoditticamente – affermato da parte ricorrente, nessun bilanciamento e ponderazione tra i contrapposti interessi, quali espressione di diverse potestà, deve essere effettuato allorquando ad intervenire nel procedimento di adozione del PTPR siano i Comuni, essendo estraneo al contenuto del PTPR procedere ad un bilanciamento tra i contrapposti interessi, non venendo in rilievo l’esercizio di discrezionalità amministrativa di tipo valutativo discrezionale quanto ad interessi coinvolti e loro ponderazione, quanto un procedimento che si basa sulla rilevazione delle caratteristiche del territorio al fine di attribuire alle singole pozioni dello stesso la corrispondente classificazione, da cui discende la disciplina delle modalità di uso che ne consentono la tutela.

L’adozione del PTPR non è, quindi, espressione di discrezionalità amministrativa incentrata sulla ragionevole ponderazione degli interessi, pubblici e privati, non previamente selezionati e graduati dalle norme, ma costituisce espressione di discrezionalità prevalentemente tecnica, incentrata sulla previa ricognizione e valutazione di fatti complessi richiedenti particolari competenze – quali la individuazione delle caratteristiche del territorio – con successiva attribuzione di specifiche classificazioni che racchiudono gli obiettivi di tutela attraverso la declinazione delle relative modalità d’uso coerenti con le rilevate caratteristiche e con le scelte pianificatorie quanto a finalità di tutela che si intendono perseguire.

Si ricade, quindi, in una fase di accertamento dichiarativo delle caratteristiche del territorio sulla base di fonti conoscitive, da cui trarre la rappresentazione dello stato del territorio, che costituisce il riferimento necessario per la definizione degli obiettivi e del contenuto del Piano, sottesi alle scelte di tutela paesaggistica.

Ne consegue che i parametri di legittimità del PTPR vanno ricondotti alla correttezza del procedimento di ricognizione delle caratteristiche delle aree, costituenti presupposto per l’attribuzione della tipologia di paesaggio e la relativa classificazione, secondo criteri tecnici cui sono tendenzialmente estranee valutazioni di tipo comparativo tra contrapposti interessi.

Le scelte sottese al Piano Territoriale Paesaggistico Regionale sono infatti espressione di discrezionalità tecnica, e la conclusiva valutazione è un giudizio, non sindacabile nella sua eventuale opinabilità, ma soggetto ai limiti connaturati al sindacato generale di legittimità quanto alla sua attendibilità, trattandosi di valutazioni censurabili quando risultino ictu oculi viziate da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento caratterizzato da un certo grado di opinabilità, non essendovi un parametro giuridico certo cui parametrare l’apprezzamento effettuato, che è sindacabile solo nei limiti del riscontro della manifesta illogicità, cioè della mancanza di plausibilità, ovvero del travisamento dei fatti .

3.6 - Deve, inoltre, rilevarsi che la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è un principio fondamentale che trova riscontro nell’art. 9 Cost. ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella disciplina del territorio, rendendo la copertura costituzionale di tale valore recessive le istanze corrispondenti a interessi diversi, rispetto ai quali nessun comparazione è predicabile.

3.7 - Deve, inoltre, ricordarsi, che ai sensi dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004, nell’ambito dei rapporti con gli altri strumenti di pianificazione territoriale, il P.T.P.R., quale strumento di pianificazione per la tutela e la valorizzazione dei beni paesaggistici, rappresenta lo strumento di pianificazione sovraordinato.

Prevedono, infatti, gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42 del 2004, la regola della prevalenza dei valori paesaggistici sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, rispondendo tale modello di prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico su quelle di carattere urbanistico ed edilizio al fine di garantire l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che, in quanto valore imprescindibile, non è derogabile da atti, anche di tipo programmatorio, che intervengono nei diversi settori dell’urbanistica e dell’edilizia, costituendo le prime espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del territorio.

3.8 - La sottoposizione a vincolo di tutela paesaggistica mira a realizzare interessi di rango costituzionale, quali quelli protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall’art. 32 Cost., qualificati dalla Corte Costituzionale come "valori costituzionali primari" (sentenza n. 126 del 2016), ed alla realizzazione di questo obiettivo non possono, all'evidenza, contrapporsi – neanche in sede di bilanciamento dei contrapposti interessi – interessi inerenti lo sviluppo urbanistico od edilizio del territorio, non rivestendo la pianificazione urbanistica un valore preclusivo del pieno dispiegarsi della tutela paesaggistica, altrimenti contradicendosi la funzione stessa dei vincoli aventi tale finalità, avendo le due prospettive di regolazione dell'uso del territorio diversa ratio e reciproca autonomia.

Per come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (ex plurimis: Corte Costituzionale, sentenze 29 maggio 1968, n. 56; 21 dicembre 2020 n. 276) “ A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà”, con la conseguenza che la pianificazione paesaggistica svolge “una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici” esercitando “ una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, così che le sia consentito di confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare le qualità che il bene ha connaturali secondo il regime che gli è proprio e di prescrivere adempimenti coordinati e correlativi a tali esigenze” avendo i beni “ valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge” e che costituiscono “una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa ”.

4 – Sempre avuto riguardo al primo motivo di censura non è chiaro se il Comune ricorrente intenda anche dolersi del proprio mancato coinvolgimento durante la fase di formazione del PTPR.

Premessa l’estrema stringatezza del ricorso, che rende difficilmente decifrabili le censure proposte, laddove con il richiamo alla “posizione qualificata e “rinforzata” assegnata ai Comuni” “nell’ambito del procedimento di formazione del P.T.P.R” - contenuta nel primo motivo di censura e ricondotta alla censurata insufficienza della motivazione del rigetto dell’osservazione, il Comune abbia inteso censurare il procedimento che ha preceduto la stessa adozione del PTPR, se ne deve delibare la genericità - in quanto in alcun modo ricondotta a specifici profili - e comunque l’infondatezza.

4.1 - L’art. 144, D.Lgs. 42 del 2004, prescrive che nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, “ la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi” demandando alle regioni la disciplina dei procedimenti di pianificazione paesaggistica “ anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione ”.

A sua volta l’art. 23, legge regionale Lazio n. 24 del 1998 prevede che “ La Giunta regionale, con propria deliberazione, adotta il PTPR, ne dispone la pubblicazione sul BUR, l'affissione presso l'albo pretorio dei comuni e delle province della Regione e ne dà notizia sui principali quotidiani a diffusione regionale. Il PTPR adottato resta affisso per tre mesi. Durante il periodo di affissione chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni al PTPR, direttamente al comune territorialmente competente. Entro i successivi trenta giorni, i comuni provvedono a raccogliere le osservazioni presentate e ad inviarle, unitamente ad una relazione istruttoria, alla struttura regionale competente. Entro i successivi sessanta giorni la Regione predispone la relazione istruttoria del PTPR, contenente anche le controdeduzioni alle osservazioni, da sottoporre all'approvazione del Consiglio regionale”.

Con riferimento all’iter di formazione del PTPR, la relativa stesura è avvenuta previa consultazione preliminare per il tramite della consulta permanente delle associazioni ambientaliste e culturali del PTPR e tramite il Comitato Regione – Autonomie funzionali e organizzazioni economiche sociali, nonché tramite illustrazioni nelle sedi provinciali.

4.2 - Avuto specifico riguardo a coinvolgimento dei Comuni nell’iter di formazione del Piano, va ricordato che il PTPR ha comportato la complessiva rivisitazione dei Piani Paesistici Territoriali – che avevano come riferimento la c.d. legge Galasso (8 agosto 1985 n. 431) per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, e la legge 1497 del 1939 sulle bellezze naturali – e, in attuazione della previsione dell’articolo 23, comma 1, della legge regionale Lazio n. 24/98, i Comuni hanno avuto la possibilità di avanzare proposte di modifica dei PTP vigenti, le quali, ove accolte, sono confluite nella elaborazione del PTPR.

Prevede, infatti, l’art. 14, comma 2, della legge regionale 24/1998 che “ Il PTPR di cui all’articolo 21 attua una revisione delle classificazioni per zona previste dai PTP e ne determina le relative modalità d’uso ”. Nella trasposizione delle classificazioni sugli elaborati del PTPR adottato si è quindi tenuto conto, ove possibile, delle classificazioni contenute nei Piani Territoriali Paesistici vigenti.

Costituendo l’individuazione degli ambiti di paesaggio anche il risultato della commutazione delle classificazioni per livelli di tutela previste dai PTP per le aree sottoposte a vincolo e stante la connessione, anche contenutistica, tra i due strumenti di pianificazione – PTP e PTPR – il coinvolgimento dei Comuni, chiamati a presentare le proprie considerazioni in merito ai PTP che il PTPR è chiamato a sostituire, ne ha determinato la fattiva partecipazione anche nel corso dell’iter di formazione del Piano.

4.3 - La posizione del Comune ricorrente è stata, inoltre e comunque, pienamente garantita quanto a partecipazione procedimentale, in ossequio al disposto dell’art. 23 della citata L.R. n. 24 del 1998, recante Procedure per l'approvazione e la modifica del PTPR, in base alle quali la Regione ha provveduto alla redazione del PTPR all’esito della consultazione con gli enti locali e gli altri enti pubblici interessati (tra cui le associazioni culturali e ambientaliste).

Ai sensi della citata norma, è prevista la possibilità per i Comuni e le Province di presentare alla Regione, con deliberazione consiliare, entro determinati termini, documentate e motivate proposte di modifica delle classificazioni per zona dei vincoli paesistici. Tale termine, inizialmente fissato dalla legge nei novanta giorni dall’entrata in vigore della stessa, è stato più volte riaperto per garantire la più ampia partecipazione, coerentemente con lo “spirito della collaborazione istituzionale tra Regione ed enti locali”, richiamato dalla legge stessa. In tale ottica si è inserita anche la Determina del Direttore del Dipartimento Territorio e Urbanistica della Regione Lazio n. B1027 del 23 marzo 2006, che ha previsto un ulteriore ampliamento di tali termini.

Le proposte pervenute sono state esaminate da una commissione tecnica ai sensi del citato art. 23, comma 1-bis, e sono state raccolte nella Tavole D contenenti gli elaborati del PTPR riguardanti le proposte dei Comuni.

4.4 - Tutti gli atti inerenti la procedura di elaborazione del PTPR sono state, inoltre, oggetto di pubblicazione e di pubblicità, così garantendosi la più ampia conoscenza del relativo contenuto.

Nessuna violazione delle prerogative partecipative del Comune ricorrente è, quindi, riscontrabile alla luce della specifica procedura di adozione del PTPR – di cui non viene in alcun modo lamentata la violazione - con conseguente infondatezza delle corrispondenti censure, essendo state rispettate le garanzie partecipative di cui al comma 3 dell’art. 23 della legge regionale Lazio n. 24/98, che conformano i procedimenti di pianificazione territoriale ad un’istruttoria che si forma in contraddittorio con gli interessati, attraverso gli istituti delle osservazioni e delle opposizioni, anche da parte dei privati, quali espressione di una forma di civica collaborazione, strumentali anche alla realizzazione del miglior interesse pubblico in quanto volti anche a far valere, oltre all’opposizione alle scelte effettuate dall'Amministrazione, incongruenze, errori di fatto o mancanza di attualità dei presupposti fondativi delle scelte.

5 – Contesta, inoltre, parte ricorrente, sotto altro profilo, l’erroneità della classificazione dell’area sita in zona Quartaccia come Paesaggio agrario di valore, affermando l’insussistenza dei relativi presupposti, non essendovi colture tipiche o specializzate, quanto qualche sporadico insediamento condonato con orti ad uso privato.

La censura, invero genericamente articolata e sfornita di prova, non merita favorevole esame.

5.1 - Richiamati i noti principi in materia di discrezionalità tecnica e dei correlati limiti al sindacato giurisdizionale sulla stessa, anche in materia di pianificazione paesaggistica (il che esime da citazioni concrete), la stessa descrizione dell’area effettuata da parte ricorrente – come area caratterizzata da qualche ‘sporadico insediamento condonato’ con orti ad uso privato - non è idonea a mettere in discussione la destinazione impressa dal PTPR all’area.

5.2 - La classificazione dell’area come Paesaggio Agrario di Valore, la riconduce– per come è dato leggere nella relazione al PTPR che ne offre la definizione – ad “ Ambiti territoriali di uso agricolo e vocazione agricola, anche se sottoposte a mutamenti fondiari e/o colturali, caratterizzate da qualità paesaggistica. Sono territori aventi una prevalente funzione agricola - produttiva con colture a carattere permanente o colture a seminativi ed attività di trasformazione dei prodotti agricoli. Sono da comprendere anche le aree parzialmente edificate caratterizzate dalla presenza di preesistenze insediative o centri rurali utilizzabili anche per lo sviluppo di attività complementari ed integrate con l’attività agricola ” allo scopo – declinato alla voce “ Obiettivo i Qualità Paesaggistica” – del mantenimento del carattere rurale e della funzione agricola e produttiva compatibile.

5.3 - Va precisato che la funzione pianificatoria inerente la tutela del paesaggio si declina – ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2006 – nella fase di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale (ai sensi degli artt. 136 e ss., art. 142) o dello strumento di pianificazione (art. 143), cui si affianca l’individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene ed in coerenza con i relativi scopi (c.d. “vestizione del vincolo”).

5.4 - La classificazione come Paesaggio Agrario di Valore, trova il proprio fondamento, ai sensi dell’art. 26 delle Norme del PTPR, nel fatto che le relative aree “ conservano la vocazione agricola anche se sottoposte a mutamenti fondiari e/o colturali” trattandosi di “aree a prevalente funzione agricola-produttiva con colture a carattere permanente o a seminativi di media e modesta estensione ed attività di trasformazione dei prodotti agricol i”.

Si afferma, inoltre, espressamente, in tale norma, che “ In questa tipologia sono da comprendere anche le aree parzialmente edificate caratterizzate dalla presenza di preesistenze insediative o centri rurali utilizzabili anche per lo sviluppo di attività complementari ed integrate con l’attività agricola ”, risultando quindi irrilevante che nell’area vi sia la presenza di insediamenti, peraltro dallo stesso comune ricorrente definiti come sporadici, che, quindi, non fanno venire meno le caratteristiche che ne giustificano la classificazione come Paesaggio Agrario di Valore nè lo scopo di tutela e di conservazione dei caratteri naturalistici ancora presenti, al fine di non aggravarne la già intervenuta compromissione, costituendo orientamento giurisprudenziale pacifico e consolidato quello secondo cui la presenza di zone degradate all’interno dell'area da sottoporre a vincolo paesaggistico, non dimostra l'insufficienza dell'istruttoria svolta dall'amministrazione e, lungi dal giustificare l'ulteriore compromissione del territorio, radica invece la necessità di assicurare la tutela derivante dalla destinazione paesaggistica e dai relativi limiti alle successive trasformazioni insite nelle corrispondenti prescrizioni d’uso.

Inoltre, dall’esame delle ortofoto dell’area, non emerge alcuna incongruità nella contestata classificazione dell’area, che appare invece essere coerente rispetto alle caratteristiche della stessa, che si presenta non edificata, con presenza di colture e conservazione di elementi di naturalità agraria, che ne giustificano la tutela sotto il profilo paesaggistico.

5.5 – Nessuna contraddittorietà è inoltre predicabile tra il PTPR impugnato e la delibera di Giunta Regionale n. 613 del 1975 che ha approvato il PRG comunale e la perimetrazione dell’area in questione come zona di espansione, non potendo la destinazione urbanistica dell’area assurgere a vizio di illegittimità del PTPR, stante l’autonomia dei due strumenti e i diversi ambiti di afferenza, oggetto di diversi livelli di pianificazione ciascuno rispondente a diversi scopi e finalità.

In ragione di tale autonomia, nessun vincolo per la pianificazione paesaggistica discende dalle destinazioni urbanistiche ed edilizie delle aree, stante la ricordata prevalenza dei vincoli discendenti dalle precisioni del PTPR, per come previsto dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42 del 2004.

L’assetto impresso dal PPTR è pertanto immune rispetto degli interventi delle altre amministrazioni e degli altri piani, i quali debbono invece conformarsi al PTPR, e ciò al fine di non comprometterne la complessiva ed unitaria efficacia.

6 – In conclusione, previa dichiarazione di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum, il ricorso in esame deve essere rigettato stante la rilevata infondatezza delle censure con lo stesso proposte.

7 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Quater

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- dichiara inammissibile l’intervento ad adiuvandum;

- rigetta il ricorso;

- condanna il Comune al pagamento, a favore della resistente Regione, delle spese di giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge;

- condanna gli interventori ad adiuvandum al pagamento, favore della resistente Regione, delle spese di giudizio, liquidate in € 1.500,00 (millecinquecento), oltre accessori di legge;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN ST, Presidente, Estensore

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

SS Scalise, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EN ST

IL SEGRETARIO