Pubblicato il 23/04/2026

N. 01865/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00746/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 746 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da TT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 92788361B3, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Bottani, Laura Sommaruga e Laura Maria Franciosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Colombano al Lambro, Consorzio Cev, non costituiti in giudizio;

nei confronti

PI DR S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Giani e Stefano Sonzogni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento in data 3.2.2025 con il quale il RU di gara del Consorzio CEV ha disposto l’esclusione della ricorrente dalla procedura aperta ex art. 60 D.lgs. 50/2016 per l’affidamento con carattere d’urgenza del servizio di raccolta dei rifiuti urbani e altri servizi complementari del Comune di San Colombano al Lambro a ridotto impatto ambientale - CIG 92788361B3 e ha disposto l’apertura del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della ditta PI DR S.r.l., limitandolo al costo del lavoro e unicamente in relazione alla mancata realizzazione del centro di riuso e recupero dei rifiuti;

- del verbale di gara n. 17 del 3.2.2025, delle relative operazioni nonché delle determinazioni assunte nella indicata seduta dal RU, concernenti l’esclusione della ricorrente dalla procedura di gara e l’apertura ex art. 97 D.lgs. 50/2016 del procedimento di verifica dell’anomalia onde accertare la congruità del costo del lavoro indicato dall’operatore economico società PI DR S.r.l. e, per quanto occorra, della comunicazione CEV del 24.1.2025 di riapertura della gara in pretesa esecuzione della sentenza T.A.R. Lombardia, I, n. 3787/2024 e della convocazione della seduta pubblica spedita il 29.1.2025;

- del verbale di gara della seduta del 28.2.2025, delle relative operazioni e delle determinazioni assunte nella seduta dal RU, concernenti l’esito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta della ditta PI DR S.r.l. e l’esito della procedura di gara nonché, occorrendo, della relativa comunicazione, atti tutti allo stato non conosciuti;

- con riserva di motivi aggiunti avverso gli atti di approvazione dei verbali di gara e del provvedimento di aggiudicazione definitiva, allo stato ignoti, nonché del contratto ove stipulato;

e per la condanna

degli enti intimati, ai sensi dell’art. 124 c.p.a., alla reintegrazione in favore della ricorrente in forma specifica e per il suo subentro nel contratto, con riserva di agire separatamente ex art. 30, comma 5, c.p.a. per ottenere in subordine il risarcimento per equivalente del danno subito e subendo, con declaratoria dei criteri in base ai quali la stazione appaltante dovrà formulare una proposta di pagamento e con salvezza della rivalutazione monetaria e degli interessi legali, con vittoria di onorari e di spese di giudizio e declaratoria del diritto al rimborso del contributo unificato.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da TT s.r.l. il 28.4.2025:

per l’annullamento previa sospensiva

- del verbale di gara n. 18 del 25.2.2025 con il quale il RU, in seduta riservata, ha proceduto alla valutazione delle giustificazioni ricevute dall’O.E. PI DR S.r.l. e, ritenuta la documentazione presentata dal concorrente dettagliata ed esaustiva, ha ritenuto congrua l’offerta presentata, delle relative operazioni nonché delle determinazioni assunte nella indicata seduta dal RU;

- del verbale di gara n. 19 del 28.2.2025 e delle relative operazioni con il quale il RU ha formulato la proposta di aggiudicazione in favore del concorrente PI DR S.r.l.;

- della determina del presidente del Consorzio CEV n. 46 del 24.3.2025 di approvazione degli atti di gara e della proposta di aggiudicazione formulata dal RU nonché di aggiudicazione della procedura in favore di PI DR S.r.l.;

- di tutti gli atti preordinati, presupposti, conseguenziali e comunque connessi, anche allo stato ignoti, ivi inclusa, per quanto occorra, la pec con la quale il RU, in data 5.2.2025, ha richiesto alla PI DR S.r.l. di giustificare il costo del lavoro.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società PI DR S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa RI Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

- con bando pubblicato il 22 giugno 2022, il Consorzio CEV, in qualità di Centrale di Committenza su mandato del Comune di San Colombano al Lambro (MI), socio del consorzio, aveva indetto la procedura di gara per l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani del citato Comune, per la durata di 48 mesi, gara da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

- alla gara avevano partecipato solo due operatori: l’odierna ricorrente e la PI s.r.l.;

- espletata la gara, la PI si era posizionata al primo posto in graduatoria, avendo ottenuto per l’offerta tecnica il punteggio massimo di 70 punti, di cui 30 punti in relazione ai sub-criteri 1a) e 1b) previsti dall’art. 18.1 del disciplinare di gara (accesso meccanizzato/informatizzato al centro di raccolta e creazione di un centro per il riuso);

- con ricorso R.G. n. 3016 del 2022, proposto davanti a questo T.A.R., la ricorrente aveva impugnato il provvedimento di aggiudicazione n. 112 del 26 settembre 2022 a favore della PI s.r.l.;

- con sentenza n. 1446 del 2023, questo T.A.R. aveva accolto in parte il ricorso introduttivo, respinto il ricorso incidentale e dichiarato improcedibili i motivi aggiunti;

- tale sentenza aveva ritenuto erronea l’attribuzione del punteggio per i citati sub-criteri 1a) e 1b) dell’art. 18.1 del disciplinare in ragione della mancata sottoscrizione del progetto e dello studio di fattibilità allegato all’offerta da parte di tecnici abilitati;

- con verbale n. 11 del 7 settembre 2023 la stazione appaltante aveva pertanto aggiornato la graduatoria e, conclusa positivamente la verifica sul possesso dei requisiti, con determinazione presidenziale n. 170 del 29 settembre 2023, la stessa aveva disposto l’aggiudicazione della gara a favore di TT, che veniva immessa nella prestazione del servizio;

- contro tale provvedimento di aggiudicazione la PI aveva proposto ricorso dinnanzi a questo T.A.R.;

- con sentenza n. 1027 dell’8 aprile 2024, questo T.A.R., aveva annullato la determinazione CEV n. 170/2023, ritenendo necessaria sull’offerta di TT “ una nuova valutazione della spesa per il personale, accertando con precisione la ragione del mancato rispetto delle tabelle ministeriali e valutando le giustificazioni eventualmente presentate ”,

- la gara veniva pertanto riaperta e all’esito del rinnovato sub-procedimento di verifica dell’anomalia, con il verbale n. 16 della seduta pubblica del 31 maggio 2024 veniva confermata l’aggiudicazione della gara alla TT, formalizzata con la determinazione presidenziale n. 50 del 4 giugno 2024 avente ad oggetto “ Approvazione verbali di gara e nuova aggiudicazione (a favore della TT s.r.l.) – procedura aperta ex art. 60 d.lgs. 50/2016 per l’affidamento con carattere di urgenza del servizio diraccolta rifiuti urbani ed altri servizi complementari del Comune di San Colombano alLambro (MI) a ridotto impatto ambientale ex DM 13/02/2014 (pubbl. in G.U. n. 58del 11/03/2014) - CIG n. 92788361B3 ”;

- quanto alle questioni dell’odierno ricorso, con la sentenza n. 3787 del 30 dicembre 2024, questo T.A.R. ha annullato la citata determina n. 50, ritenendo che “ il costo della manodopera così come prospettato dalla TT nella propria offerta economica e nelle giustificazioni” rese nel sub procedimento di verifica delle anomalie sia “affetto da mancanza di serietà nonché da insostenibilità economica, con la conseguenza che: a. la TT avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura … alla luce del combinato disposto degli artt. 59 comma 3, lettera c e 97 commi 5 e 6 del D. Lgs. 50/2016 e art. 22 del Disciplinare di gara, attesa l’evidente inaffidabilità dell’offerta economica da questi presentata; b. (… ) ”;

- il 3 febbraio 2025, la stazione appaltante, “ PRESO ATTO del tenore della Sentenza TAR Lombardia, Sez. I Milano, n. 3787/2024 ”, ha adottato il conseguente provvedimento di esclusione dalla gara della TT s.r.l.;

- con ricorso notificato il 4 marzo 2025, quest’ultima ha quindi impugnato con domanda di annullamento, previa sospensione cautelare, il citato provvedimento di esclusione;

- contestualmente la ricorrente ha proposto ricorso in appello al Consiglio di Stato, con R.G. n. 3034 del 2025, con incidentale domanda di sospensione in via cautelare, avverso la citata sentenza n. 3787/2024;

- con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificati il 23 aprile 2025, la ricorrente TT ha impugnato per l’annullamento, previa sospensione, il verbale di gara n. 18 del 25 febbraio 2025 con il quale il RU, in seduta riservata, ha ritenuto congrua l’offerta presentata dalla società PI; il verbale di gara n. 19 del 28 febbraio 2025 con il quale il RU ha formulato la proposta di aggiudicazione in favore della citata PI e la determina del presidente del Consorzio CEV n. 46 del 24 marzo 2025 di approvazione dell’aggiudicazione (doc. 10);

- con ordinanza cautelare n. 1571, del 2 maggio 2025 (doc. 1 PI), il Consiglio di Stato, sez. IV, ha accolto l'istanza cautelare proposta dall’odierna ricorrente con il citato appello n. R.G. 3034/2025 avverso la citata sentenza N. 3787/2024; in via istruttoria, il Consiglio di Stato ha ritenuto “ necessario al fine di decidere la controversia disporre la consulenza tecnica, incaricandosi a tale fine il Presidente del Consiglio Provinciale di Milano dell’Albo dei Consulenti del lavoro o un suo delegato munito di idonea competenza ” con riferimento alla congruità del costo del lavoro indicato nell’offerta economica della TT; e, relativamente alla domanda cautelare, ha ritenuto “ che, valutati i contrapposti interessi, pur nei limiti della cognizione propria della fase interinale e fermi i necessari approfondimenti propri della fase di merito, […] sussistano i presupposti per una sua favorevole delibazione, al fine di assicurare la continuità del servizio di gestione dei rifiuti ”, sicché la TT ha continuato nelle more a gestire il servizio di raccolta dei rifiuti del Comune di San Colombano al Lambro;

- alla camera di consiglio del 14 maggio 2025, con ordinanza n. 497, del 16 maggio 2025, questo T.A.R. “ Ritenuto che, alla luce della suddetta circostanza, non sussista il presupposto del periculum in mora necessario ai fini della tutela cautelare ” ha rigettato la domanda cautelare;

- nel frattempo, conclusa la verificazione, e condividendo le conclusioni del verificatore, sostanzialmente confermative di quelle espresse da questo T.A.R. con la sentenza appellata, il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 336, del 15 gennaio 2026, ha rigettato l’appello proposto dalla TT avverso l’annullamento dell’aggiudicazione della gara;

- dopo tale pronuncia, il 9 febbraio 2026, la ricorrente ha riproposto - rappresentando la reviviscenza del proprio interesse ai ricorsi proposti - la domanda cautelare per la sospensione dei provvedimenti di esclusione e dei successivi impugnati con il ricorso introduttivo e con il ricorso per motivi aggiunti;

- alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026, su proposta del Collegio e in accordo tra le parti costituite, la citata istanza cautelare proposta dalla TT è stata dichiarata assorbita dalla celere fissazione dell’udienza di merito, per cui la causa è stata rinviata per la discussione all’udienza pubblica del 29 aprile 2026;

- con nota prot. n. 4582 del 23 marzo 2026 il Comune di San Colombano al Lambro ha disposto il subentro della PI alla TT nell’espletamento del servizio di igiene urbana a far data dal 1° aprile 2026 e il passaggio diretto del personale impiegato nel servizio dalla seconda alla prima, a decorrere dallo stesso giorno;

- con successivo ricorso notificato il 31 marzo 2026, la ricorrente TT s.r.l. ha quindi chiesto la concessione di misure cautelari collegiali e monocratiche al fine di interdire il subentro nel contratto della società controinteressata, PI DR s.r.l., nelle more della decisione del ricorso, chiamato in discussione all’udienza del prossimo 29 aprile 2026;

- con decreto presidenziale n. 397, dell’1 aprile 2026, “ rilevato in via preliminare che, in questa sede di sommaria delibazione del «fumus boni juris», il ricorso non evidenzia la fondatezza della pretesa della parte ricorrente; che la ricorrente sta svolgendo il servizio di gestione dei rifiuti di San Colombano al Lambro in assenza di valida aggiudicazione e di contratto d’appalto, quale mero gestore di fatto e che, in questa situazione, non appare giuridicamente tutelabile l’interesse della ricorrente stessa a proseguire il servizio ” è stata respinta l’istanza di misura cautelare monocratica;

- in generale, le sentenze del Consiglio di Stato passano in giudicato con lo spirare dei termini per proporre il ricorso per cassazione o la revocazione ordinaria, ove non proposti (CGARS, 27 luglio 2023, n.488), ipotesi che ricorre nella fattispecie;

- alla camera di consiglio del 15 aprile 2026, dopo aver dato avviso della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60, comma 1, c.p.a., in ragione della maturazione dei termini a quella data del passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato, la causa è passata in decisione;

Considerato che:

- il passaggio in giudicato della decisione del Consiglio di Stato, che ha confermato la sentenza n. 3787/2024 di questo T.A.R., di annullamento dell’aggiudicazione in precedenza disposta a favore della ricorrente TT, ha definito la controversia, dal momento che l’accertamento in essa contenuto (dell’illegittimità dell’aggiudicazione della gara) fa stato ex art. 2909 cod. civ. e art. 324 cod. proc. civ. (giudicato formale) “ a ogni effetto tra le parti ”, precludendo a questo Giudice di ripronunciarsi, ostandovi il principio del ne bis in idem , principio applicabile anche al processo amministrativo - in virtù del rinvio esterno contenuto nell'art. 39, comma 1, cod. proc. amm. - perché espressivo di esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, consistenti nel prevenire l'inutile ripetizione di attività processuali e possibile contrasto di giudicati;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 336 del 15 gennaio 2026 ha reso pertanto definitivo l’annullamento retroattivo dell’aggiudicazione della gara a favore della ricorrente, sicché la ricorrente non è più legittimata ad impugnare gli atti della sequenza successiva;

- in generale, è consolidato e riconosciuto in giurisprudenza il principio secondo cui “ d) in materia di controversie aventi ad oggetto gare di appalto, il tema della legittimazione al ricorso (o titolo) è declinato nel senso che tale legittimazione deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione; chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne l'annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione - per lui res inter alios acta - venga nuovamente bandita; a tale regola generale si può fare eccezione, per esigenze di ampliamento della tutela della concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e cioè quando: I) si contesti in radice l'indizione della gara; II) all'inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l'amministrazione disposto l'affidamento in via diretta del contratto; III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti;

e) la mera partecipazione (di fatto) alla gara non è sufficiente per attribuire la legittimazione al ricorso; la situazione legittimante costituita dall'intervento nel procedimento selettivo, infatti, deriva da una qualificazione di carattere normativo, che postula il positivo esito del sindacato sulla ritualità dell'ammissione del soggetto ricorrente alla procedura selettiva;

pertanto, la definitiva esclusione o l'accertamento retroattivo della illegittimità della partecipazione alla gara – che ricorre nella fattispecie - impedisce di assegnare al concorrente la titolarità di una situazione sostanziale che lo abiliti ad impugnare gli esiti della procedura selettiva; tale esito rimane fermo in tutti i casi in cui l'illegittimità della partecipazione alla gara è definitivamente accertata, sia per inoppugnabilità dell'atto di esclusione, sia per annullamento dell'atto di ammissione e, soprattutto, indipendentemente dal numero dei partecipanti alla gara " (Consiglio di Stato, Ad. Plen. 25 febbraio 2014, n. 9, par. 8.1.);

- con riferimento a quest’ultima affermazione dell’Adunanza Plenaria, per effetto della citata sentenza n. 336, del 15 gennaio 2026, che ha confermato la sentenza n. 3787/2024, con la quale questo T.A.R. ha annullato con effetto retroattivo l’aggiudicazione della gara a favore della TT, la condizione della ricorrente è quella dell’impresa legittimamente e definitivamente esclusa da una procedura di affidamento;

- l'esito di legittimità dell'annullamento dell’aggiudicazione conduce all'originaria carenza di legittimazione e interesse della stessa ricorrente a contestare l'aggiudicazione in favore della PI non essendo più parte della procedura evidenziale;

- in giurisprudenza è stato inoltre affermato che è inammissibile per difetto di legittimazione l'impugnativa dell'impresa che sia stata legittimamente esclusa dalla gara, dato che tale soggetto, per effetto dell'esclusione, rimane privo non soltanto del titolo a partecipare alla gara ma anche a contestarne gli esiti e la legittimità delle scansioni procedimentali ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 10 aprile 2025, n. 3080 e la giurisprudenza richiamata);

- è pertinente e condivisibile la giurisprudenza di questo T.A.R. (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 7.10.2022, n. 2208; sez. II, 15 novembre 2024, n. 3210; Sez. IV, 21 novembre 2022, n. 2854; sez. V, 30 agosto 2025, n. 2870) richiamata dalla controinteressata PI;

- con la memoria depositata il 23 febbraio 2026, la controinteressata, sulla base delle citate pronunce, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente;

- come evidenziato dalla controinteressata, la recentissima sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 18 febbraio 2026, n. 1276, ha affermato che “ Secondo la consolidata giurisprudenza dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi l’interesse strumentale del partecipante ad ottenere la riedizione della gara non sussiste in capo al soggetto legittimamente escluso dato che, per effetto dell’esclusione, egli rimane privo non soltanto del titolo legittimante a partecipare alla gara, anche a contestarne gli esiti e la legittimità delle scansioni procedimentali (Cons. Stato, V, n. 6530 del 2023; Cons. Stato, V, n. 937 del 2023) ”;

- che tale ultima sentenza, secondo la condivisa tesi della controinteressata, trae fondamento dai pronunciamenti resi in via pregiudiziale dalla Corte di Giustizia UE, che con la sentenza 21 dicembre 2016, in causa C-355/2015, della Sez. VII, ha affermato che “ il diritto sovranazionale sugli appalti non osta a che a un offerente legittimamente escluso da una procedura di affidamento di un contratto pubblico, con una decisione dell’amministrazione aggiudicatrice divenuta definitiva, sia negato l’accesso ad un ricorso contro la decisione di aggiudicazione dell’appalto pubblico in questione e la conseguente conclusione del contratto, allorché a presentare offerte siano stati unicamente l’offerente escluso e l’aggiudicatario e detto offerente sostenga che anche l’offerta dell’aggiudicatario avrebbe dovuto essere esclusa ” (principio ribadito dalla Corte, Sez. X, con sentenza 9.2.2023, in causa C-53/2022);

Per quanto sopra esposto, l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla PI è fondata.

Ne consegue l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei ricorsi per motivi aggiunti.

Le spese di lite, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per difetto di legittimazione attiva di parte ricorrente.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite a favore della PI s.r.l., che liquida in € 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori come per legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO RI, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

RI Di Paolo, Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
RI Di Paolo	CO RI

IL SEGRETARIO