Pubblicato il 08/01/2026

N. 00114/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00207/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2024, proposto da Centro di Medicina Nucleare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Fiordoro, Angela Tramontano e Giandomenico Reginelli, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano di Colella Lavina, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto in LI, via Santa Lucia n. 81;
Commissario Prefettizio, non costituito in giudizio;
SL 106 - LI 1, in persona del Direttore generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenica Coppola, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

New Rad S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’accertamento

dell'avvenuta formazione del silenzio assenso, ai sensi dell'art. 5 co. 4 del DPR 542/1994 e dell'art. 20 della l. 241/1990 e alla luce del parere reso alla Regione Campania dall'ASL LI 1 Centro con nota prot. 241291 dell’11 ottobre 2022, come richiamato dalla sentenza del Tar Campania LI – Sez. I - 60/2023, nell'ambito del ricorso n.r.g. 3903/2022, sulla richiesta di autorizzazione all'installazione di un'apparecchiatura di Risonanza Magnetica Nucleare del gruppo A Total Body fissa (intensità di campo magnetico statico inferiore o uguale a 4,0 Tesla), avanzata dal CMN s.r.l. con istanza del 30.12.2008, pervenuta a mezzo racc. a.r. in data 5 gennaio 2009 e rinnovata in data 15 marzo 2021;

- in via subordinata: per l'ottemperanza della sentenza del Tar Campania – LI – Sezione I - n. 60/2023 (REG.RIC. 3903/2023) pubblicata il 3 gennaio 2023, passata in giudicato, ed eventuale fissazione delle modalità di esecuzione e adozione di ogni provvedimento conseguenziale;

3) in via ulteriormente gradata: per l'annullamento del silenzio inadempimento della Regione Campania formatosi, all'esito dell'emanazione della sentenza 60/2023, emessa dal Tar Campania LI – Sezione I, passata in giudicato, sull'istanza del CMN s.r.l. del 30 dicembre 2008, pervenuta alla Regione Campania, a mezzo racc. a.r., in data 05.01.2009, successivamente integrata in data 22 dicembre 2009, e rinnovata con atto del 15 marzo 2021, finalizzata ad ottenere l'autorizzazione ai sensi dell'art. 5 co. 4 del DPR 542/1994, all'installazione di un'apparecchiatura di Risonanza Magnetica Nucleare del gruppo A Total Body fissa di intensità di campo magnetico statico minore o uguale a 4,0 Tesla;

e per la nomina di un Commissario ad Acta, ai sensi e per gli effetti degli artt. 21, 114 comma 4 e/o 117 c.3 c.pa;

e per la condanna al risarcimento dei danni subiti e subendi, mediante ristoro per equivalente e/o in forma specifica, nella misura e con le modalità indicate nella domanda risarcitoria di seguito proposta, ovvero in quella misura o modalità diverse ritenute di giustizia.

nonché

per la condanna delle Amministrazioni convenute al pagamento di una somma di denaro per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell'esecuzione del giudicato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’SL 106 - LI 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa OS PA nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo il Centro di Medicina Nucleare S.r.l agisce per l’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso, ai sensi dell’art. 5 comma 4 del d.P.R. n. 542/1994 e dell’art. 20 della l. n. 241/1990, sulla richiesta di autorizzazione del CMN s.r.l. all’installazione di un’apparecchiatura di Risonanza Magnetica Nucleare del gruppo A Total Body fissa (intensità di campo magnetico statico inferiore o uguale a 4,0 Tesla) formulata già con istanza del 30 dicembre 2008, successivamente integrata e rinnovata in data 15 marzo 2021, alla luce del parere reso dall’ASL con nota prot. 241291 dell’11 ottobre 2022, come richiamato dalla sentenza 60/2023 della I Sezione del Tar LI.

2. In via subordinata, parte ricorrente ha istato per l’ottemperanza, ai sensi e per gli effetti dell’art. 114 c.p.a., alla sentenza n. 60/2023 resa dal Tar Campania LI, passata in giudicato, individuandone le modalità di esecuzione e adottando tutti i provvedimenti conseguenziali con contestuale richiesta di nomina ex art. 21 e/o 114 c.p.a. di un Commissario ad acta.

3. In via ulteriormente gradata parte ricorrente ha formulato domanda di annullamento del silenzio inadempimento della Regione Campania formatosi sull’istanza del 30 dicembre 2008, pervenuta alla Regione Campania, a mezzo racc. A.R., in data 5 gennaio 2009 (successivamente integrata in data 22 dicembre 2009, e rinnovata in data 15 marzo 2021), finalizzata ad ottenere l’autorizzazione all’installazione di un’apparecchiatura di Risonanza Magnetica Nucleare del gruppo A Total Body fissa, di intensità di campo magnetico statico uguale o minore a 4,0 Tesla, ai sensi dell’art. 5 co. 4 del d.P.R. n. 542/1994.

4. Il Centro ricorrente ha altresì chiesto condannarsi la Regione Campania e, se del caso, dell’ASL NA 1 Centro al risarcimento in favore della CMN s.r.l. del danno da lucro cessante per le motivazioni indicate in ricorso, nella misura di € 401.476,01 per ogni anno di ritardo nel rilascio dell’autorizzazione sanitaria, ex art. 5 comma 3 del d.P.R. 542/1994, e, in subordine, nella diversa misura ritenuta di giustizia o che sarà appurata in corso di causa.

5. Ancora a titolo risarcitorio, è stata formulata domanda di condanna alla revisione del tetto massimo di spesa per struttura disposto dalla Regione Campania con delibera di G.R. del 5 maggio 2022 e, in ogni caso, il risarcimento del danno per la perdita delle agevolazioni fiscali, nella misura di euro un milione e cinquecentomila/00 che sarà quantificata in corso di causa, ovvero, in subordine, in quella diversa misura ritenuta di giustizia.

6. Il gravame è affidato ai seguenti motivi.

A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 COMMA 4 DEL DPR 542/1994. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DGRC n. 1469/2008.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 20 DELLA LEGGE 241/1990.ECCESSO DI POTERE PER: SVIAMENTO – INGIUSTIZIA MANIFESTA –DISPARITA’ DI TRATTAMENTO;

B) SULLA INOTTEMPERANZA DELLA REGIONE CAMPANIA ALLA SENTENZA N. 60/2023.

C) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 COMMA 4 DEL DPR 542/1994. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DGRC n. 1469/2008. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ ART. 2 DELLA LEGGE 241/90 –VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 31 e 117 CPA.ECCESSO DI POTERE PER: SVIAMENTO – INGIUSTIZIA MANIFESTA –DISPARITA’ DI TRATTAMENTO.

7. Si sono costituite per resistere al ricorso la SL LI 1 e la Regione Campania.

8. Parte ricorrente, in ragione del rilascio in corso di causa del provvedimento autorizzatorio, ha rinunziato alla domanda cautelare con dichiarazione resa a verbale di udienza alla camera di consiglio del 14 marzo 2024 fissata per la trattazione dell’incidente cautelare.

9. Le parti hanno presentato ulteriori memorie difensive e all’udienza pubblica del 23 settembre 2025, la causa, sentiti difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente, per effetto dell’adozione in corso di causa del provvedimento autorizzatorio, deve ritenersi improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse la domanda con la quale la parte ricorrente ha chiesto l’accertamento della formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 542 del 1994 e dell’articolo 20 della l. 241/1990 (domanda, peraltro, già respinta dalla sentenza Tar LI Sez. I, n. 2171/2022).

11. Sussistono, invece, i presupposti per la declaratoria di cessazione della materia del contendere con riferimento alle domande (formulate in via subordinata) relative all’ottemperanza della sentenza del Tar LI n. 60/2023 e all’accertamento del silenzio inadempimento della Regione Campania sull’istanza volta alla esecuzione della sentenza del Tar LI n. 60/2023.

12. Resta quindi da esaminare, nella dichiarata permanenza del relativo interesse (cfr. memorie di parte ricorrente ex art. 73 c.p.a.), la domanda risarcitoria che la ricorrente propone in relazione al danno per non aver potuto espletare l’attività diagnostica nel lungo lasso temporale decorrente dalla proposizione dell’istanza volta ad ottenere il provvedimento autorizzatorio.

13. Devesi innanzi tutto evidenziare che la sentenza n. 2178/2022 della I Sezione del Tar LI ha ritenuto:

- non maturato il meccanismo del silenzio assenso ex art. 5 comma 4 del d.P.R. 542/1994, avendo rilevato essere sempre necessaria la preventiva valutazione del fabbisogno a livello regionale, in base a complesse ed articolate procedure, anche di carattere statistico demografico;

- annullato il primo provvedimento di reiezione dell’istanza di autorizzazione del 24 maggio 2021 avendo ritenuto illegittima la perduranza sine die del blocco delle autorizzazioni sanitarie fondata sull’omessa determinazione – in concreto- del fabbisogno territoriale, potendosi determinare il fabbisogno anche con riferimento al singolo caso di specie “non potendosi condizionare negativamente l’attività economica privata al mancato esercizio di poteri doverosi”;

-necessario porre in essere una valutazione del fabbisogno accurata ed attualizzata, che sia preceduta e sorretta da un’idonea istruttoria sull’esistenza di una determinata domanda sanitaria sul territorio e di una correlativa offerta da parte delle strutture private, senza che ciò si traduca di fatto in un illegittimo blocco, a tempo indeterminato, all’accesso del nuovo operatore sul mercato con una indebita limitazione della sua libertà economica, che non solo non risponde ai criteri ispiratori dell'art. 8-ter, comma 3, del d. lgs. n. 502 del 1992, ma è contrario ai principi del diritto eurounitario affermati dalla Corte di Giustizia in riferimento alla pur ampia discrezionalità del legislatore in materia sanitaria;

-respinto la domanda risarcitoria “ in quanto, per un verso, essa è stata genericamente proposta senza l’allegazione di elementi concreti dai quali desumere l’esistenza del lamentato danno ingiusto; per altro verso il ravvisato difetto istruttorio rilevato (necessità della definizione del fabbisogno territoriale anche con riferimento al caso concreto) comporta l’impossibilità di stabilire, allo stato, l’effettiva spettanza alla ricorrente del bene della vita invocato (autorizzazione sanitaria) con conseguente infondatezza, anche sotto tale profilo, della dispiegata pretesa risarcitoria che deve conseguentemente essere respinta”.

14. Orbene, la successiva sentenza del Tar Campania n. 60/2023, intervenuta inter partes , con la quale è stata chiesta anche l’ottemperanza della decisione da ultimo citata, ha accertato che la Regione, nell’esitare –di nuovo- negativamente la richiesta di autorizzazione con provvedimento del 1° giugno 2022 n. PG/2022/0288728, ha ritenuto saturo il fabbisogno senza tener conto della circostanza che proprio nel Distretto 31 non vi erano strutture che erogano il servizio per cui la ricorrente ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione sanitaria, “ con la conseguenza che i cittadini della zona sarebbero costretti a spostarsi necessariamente in altre zone” .

In base alla decisione da ultimo citata “ la domanda risarcitoria allo stato va respinta in quanto non si è ancora definito il procedimento per l’ottenimento dell’autorizzazione in argomento ”.

15. Deve altresì osservarsi che la parte ricorrente non ha attivato alcun mezzo processuale immediatamente dopo la proposizione, nel 2008, dell’istanza di autorizzazione oggetto di causa.

16. Ora, per la sussistenza della responsabilità aquiliana della P.A, occorre verificare la presenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), nonché quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.).

17. Sulla scorta dei principi giuridici richiamati si ravvisano nel caso all’esame gli estremi identificativi di una condotta colposa delle Amministrazioni intimate causativa di un concreto pregiudizio patrimoniale sofferto dalla società, causalmente connesso al conseguimento tardivo delle autorizzazioni.

18. Invero, in considerazione delle decisioni rese dal Tar Campania nella vicenda oggetto di causa (che hanno stigmatizzato l’illegittimità dei provvedimenti di diniego avversati), si deve ritenere che non può essere esclusa la colpa delle Amministrazioni essendo risultato solo apparentemente ottemperante alla sentenza 2178/2022 il nuovo provvedimento di reiezione della istanza di autorizzazione adottato in data 1° giugno 2022, come rilevato nella decisione n. 60/2023 (non oggetto di impugnazione in appello) secondo cui “ Il provvedimento della Regione Campania, emesso in data 1° giugno 2022 n. PG/2022/0288728, con cui è stata respinta l’istanza di autorizzazione all’installazione dell’apparecchio di risonanza magnetica, è illegittimo perché emesso in violazione della sentenza di questo T.a.r. n. 2178 del 2022, in quanto ha ritenuto saturo il fabbisogno senza tener conto della circostanza che proprio nel Distretto 31 non ci sono strutture che erogano il servizio per cui la ricorrente ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione, con la conseguenza che i cittadini della zona sarebbero costretti a spostarsi necessariamente in altre zone… “ a dimostrazione di un’istruttoria lacunosa e contraddittoria, la determinazione del fabbisogno, come segnalato anche dalla ricorrente, è stata fatta sulla basa di dati non del tutto aggiornati, in contrasto con quanto espressamente previsto da questo T.a.r., che aveva espressamente imposto di determinare il fabbisogno sulla base di dati attuali.”

19. D’altronde, non sono state indicate in giudizio dalle Amministrazioni quelle peculiari circostanze di complessità dei fatti, di contrasti giurisprudenziali ovvero di incertezza normativa, che integrano l'errore scusabile o che escludono l'elemento psicologico della responsabilità.

20. Sussiste infine il nesso di causalità tra il comportamento della Regione e dell’SL ed il mancato rilascio dell’autorizzazione (fatto salvo il concorso parziale della stessa società per la ritardata attivazione degli strumenti di tutela ai sensi dell'art. 1227 cod. civ.), essendo incontestato, da un lato che per effetto dei provvedimenti annullati dal Tribunale sia rimasta pregiudicata alla società la possibilità di esercitare l’attività in assenza dei necessari provvedimenti autorizzatori, dall’altro che l’istanza diretta ad ottenere l’autorizzazione alla installazione di un apparecchio per la risonanza magnetica risale al 2008 e che è stata sollecitata dalla ricorrente solo nel 2021.

21. Parte ricorrente, inoltre, ha significato (in replica alle eccezioni delle parti resistenti, cfr. memorie di replica) senza essere sul punto sconfessato dalle controparti:

-di aver immediatamente avviato, all’esito dell’emanazione del provvedimento autorizzativo del marzo 2024, l’iter tecnico/edilizio e amministrativo per predisporre l’installazione del macchinario che si è concluso con il collaudo nel dicembre 2024;

- che a seguito dell’installazione del macchinario, con deliberazione n. 1348 del 30 giugno 2025 la SL ha provveduto alla rideterminazione della COM (Capacità Operativa Massima) del Centro (cod. NSIS 510299) – Branca Radiologia Diagnostica – parametrata al 31 dicembre 2024 e a valersi per l’anno 2025 in considerazione delle variazioni intervenute rispetto all’elenco del personale ed al coefficiente tecnologico di correzione;

- che, in virtù della menzionata deliberazione, l’ASL competente ha dato atto della variazione della tipologia funzionale della struttura a seguito dell’installazione di un’apparecchiatura di RM con campo magnetico > 1 Tesla, con conseguente passaggio della CMN s.r.l. dalla classe “C” alla classe “D”;

- che tale passaggio, avvenuto solo oggi, a distanza di anni dalla richiesta di autorizzazione, e comunque successivamente all’entrata in vigore della d.G.R.C. n. 215/2022, emanata ad integrazione della d.G.R.C. 599/2021 (con la quale è stata introdotta la previsione di un cd. tetto di spesa di struttura rispetto al precedente sistema del tetto di branca) non avrebbe consentito alla ricorrente, almeno con riferimento a detta ultima normativa regionale, di vedersi attribuito il tetto di spesa che, in caso di tempestiva autorizzazione e installazione del macchinario, le sarebbe potuto spettare;

-che il mancato guadagno subito negli anni dal CMN per le prestazioni di RM con apparecchiatura Total Body fissa con campo magnetico fino a 4 Tesla, ha notevolmente inciso, limitandone l’importo, anche sulla quantificazione del cd. tetto di spesa per struttura fissato nel 2022 dalla Regione Campania, giusta d.G.R.C. 215/2022. Detto tetto massimo di spesa è stato infatti calcolato sulla media ponderata del fatturato degli anni 2018/2019/2020/2021.

22. Ordunque, posta la responsabilità delle Amministrazioni resistenti (anche della SL NA 1 in quanto coinvolta nel procedimento per il rilascio del relativo parere sui fabbisogni), deve essere quindi risarcito il mancato guadagno tenuto conto che l’autorizzazione di che trattasi è stata rilasciata solo nel 2024 a seguito dei contenziosi attivati.

23. In argomento, parte ricorrente ha quantificato tale voce di danno da fatturato mancato (cfr. prospetto in atti e memorie ex art. 73 c.p.a.) che tiene, per quanto sopra indicato, conto della rideterminazione della COM effettuata dalla SL con la deliberazione n. 1348 del 30 giugno 2025.

24. Il danno complessivo subito da lucro cessante è stato quindi riquantificato in corso di causa in € 450.000,00 individuando in € 300.000,00 quello derivante dalla mancata attribuzione del tetto di spesa di struttura e in € 150.000,00 quello per mancate prestazione in regime privato (cfr. memorie ex art. 73 c.p.a del 23 luglio 2025).

25. Sul predetto importo il ricorrente ha chiesto la corresponsione della rivalutazione monetaria e degli interessi dalla realizzazione dell’evento dannoso, coincidente, in tesi di parte ricorrente, con la data della comunicazione della diffida ad adempiere (15 marzo 2021).

26. Ebbene, tali importi non possono essere riconosciuti nella misura indicata dal ricorrente dovendosi tenere conto da un lato, – come correttamente obiettato dalle Amministrazioni- che l’anzidetta quantificazione non valuta nel computo del fatturato mancato la presenza sul mercato degli altri Centri autorizzati alle prestazioni oggetto di causa che operano – anche- in regime di libera concorrenza; dall’altro, che la sentenza della I Sezione del Tar LI n. 2178/2022 ha respinto la domanda risarcitoria connessa alla illegittimità del primo provvedimento reiettivo regionale anche per assenza di prova dell’esistenza del danno ingiusto.

27. Ciò posto, il Collegio ritiene, in mancanza di opposizione delle parti, di dover indicare i criteri per la proposta risarcitoria ex art. 34 comma 4 c.p.a.:

-dovrà essere riconosciuto a parte ricorrente a titolo di risarcimento del danno una somma pari al valore differenziale tra il fatturato medio ed il minor fatturato prodotto dagli operatori autorizzati dalla Regione all’utilizzo di una apparecchiatura di Risonanza Magnetica Nucleare del gruppo A Total Body fissa (analoga a quella posseduta dal ricorrente) in riferimento al periodo intercorrente tra il 1° giugno 2022 (data di adozione del secondo provvedimento di reiezione dell’istanza di autorizzazione annullato con sentenza n. 60/2023) e la data di effettivo rilascio dell’autorizzazione regionale assentita con decreto dirigenziale n. 221 del 7 marzo 2024;

-da tale somma vanno quindi detratti i costi complessivi di gestione e di manutenzione del macchinario, spese che la società ricorrente, obiettivamente non ha sostenuto, in assenza di attività;

- sulla somma così calcolata dovrà essere riconosciuta la rivalutazione monetaria e gli interessi fino all’effettivo soddisfo, componenti indispensabili del risarcimento (Cass. civ., Sez. II, 17 ottobre 2024, n. 26929);

- non può, invece, essere riconosciuto alcun danno da perdita delle agevolazioni fiscali in quanto sostanzialmente rimasto indimostrato in giudizio.

28. Nei limiti sopra prospettati, la domanda risarcitoria è pertanto fondata.

29. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

-dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse la domanda di accertamento dell'avvenuta formazione del silenzio assenso, ai sensi dell'art. 5 co. 4 del DPR 542/1994 e dell'art. 20 della L. 241/1990;

-dichiara la cessazione della materia del contendere in relazione alle domande di ottemperanza alla sentenza del Tar LI n. 60/2023 e di accertamento del silenzio inadempimento della Regione.

-accoglie la domanda risarcitoria nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento in favore del ricorrente delle spese di lite che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00) a carico della Regione Campania ed euro 2.000,00 (duemila/00) a carico dell’SL LI 1.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LI nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MO AR Di LI, Presidente

OS PA, Primo Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS PA	MO AR Di LI

IL SEGRETARIO