Pubblicato il 13/02/2025

N. 00116/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00479/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 479 del 2022, proposto dai sig.ri EM BI, AR AZ, CA BI, AB ER, EA NA, NO RI, RT ID e TE AZ, rappresentati e difesi dall’avvocato Egidio Lizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della difesa, Ministero delle politiche agricole alimentari forestali, Ministero dell’interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Perugia, via degli Offici, 14;

per il risarcimento del danno

per mancata istituzione di forme pensionistiche complementari di cui all’art. 3 del d.lgs. 21 aprile 1993, n. 124 e successive modificazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della difesa, del Ministero delle politiche agricole alimentari forestali e di Ministero dell’interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti – già appartenenti al Corpo forestale dello Stato trasferiti, a far data dal 1° gennaio 2017, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco in attuazione del d.lgs. n. 177 del 2016 ed attualmente in servizio – agiscono per ottenere la condanna degli Enti indicati in epigrafe al risarcimento del danno determinato dalla mancata attivazione delle forme pensionistiche complementari previste di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 124 del 1993 e ss. mm.

1.1. Riferiscono i ricorrenti che matureranno, al conseguimento dei requisiti previsti dalla legge, il diritto alla pensione spettante, calcolata sulla base del sistema contributivo (o, a seconda dei casi, misto contributivo) introdotto dalla legge n. 335 del 1995, che ha modificato il sistema pensionistico prevedendo, anche per il personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e dei Vigili del fuoco, così come per il personale del pubblico impiego c.d. “contrattualizzato”, il calcolo della pensione con il sistema contributivo in sostituzione del sistema retributivo.

I ricorrenti deducono che dette forme pensionistiche complementari, mai attivate, avrebbero dovuto temperare i pregiudizi derivanti al personale dei comparti sopra citati dal passaggio dal metodo retributivo di calcolo della pensione al metodo contributivo. Nello specifico i ricorrenti individuano il danno ingiusto asseritamente sofferto in conseguenza della mancata istituzione del fondo di previdenza complementare in una triplice componente: a) nella mancata corresponsione della quota parte del fondo di spettanza delle Amministrazioni di appartenenza; b) nel mancato risparmio in termini di tassazione IRPEF in riferimento alle somme che sarebbero state devolute dal dipendente al fondo per la propria quota-parte; c) infine nella mancata possibilità di destinare al fondo tutto o parte del trattamento di fine rapporto, al fine di ottenerne un rendimento.

1.2. Nel ricorso sono articolati motivi in diritto per:

i. violazione degli artt. 97 Cost., 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, 3 d.lgs. n. 124 del 1993, 7, comma 1, d.lgs. n. 195 del 1995, 26, comma 20, l. n. 448 del 1998, 67 d.P.R. n. 254 del 1999, 3, comma 2, d.lgs. 252 del 2005 e 2 l. n. 241 del 1990;

ii. violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, dell’art. 12 della Carta sociale europea riveduta letto in connessione con l’art. E della medesima Carta.

2. Si è costituita per resistere in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, unitamente agli altri Ministeri intimati, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato. La difesa erariale ha argomentato nel merito circa l’infondatezza dell’azione proposta, mancando, in base alle norme di legge che disciplinano la materia, un preciso obbligo di provvedere e un termine per individuare il ritardo nell’adempimento in capo alle Amministrazioni intimate e quindi la dedotta responsabilità; il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia, né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare. La difesa resistente ha, inoltre, eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero della difesa e del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste.

3. La parte ricorrente, nelle proprie repliche, ha chiesto il rinvio della trattazione del pendente contenzioso sulle medesime questioni oggetto del presente giudizio dinanzi al Comitato europeo per i diritti sociali, introdotto con reclamo n. 213/2022, insistendo in subordine per l’accoglimento delle proprie domande.

4. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025, la difesa resistente si è opposta all’istanza di rinvio, indi la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente deve essere disattesa l’istanza di rinvio della trattazione formulata dalla parte ricorrente, non sussistendo pregiudizialità e presentandosi la causa matura per la decisione.

6. Sempre in via preliminare, si presenta fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla difesa erariale con riferimento al Ministero della difesa e al Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, non coinvolti nell’ambito delle procedure di negoziazione e di concertazione per cui è causa.

7. Il presupposto da cui muove l’intero impianto costruito dai ricorrenti è che le Amministrazioni pubbliche convenute avessero l’obbligo giuridico di avviare le procedure di creazione di forme previdenziali complementari, e – non avendo adempiuto a tale obbligo – le stesse sia responsabili del danno patrimoniale causato ai lavoratori, non avendo questi ultimi potuto confidare (in futuro, quando accederanno al regime pensionistico) nell’integrazione previdenziale agognata.

L’azione promossa col ricorso in esame tende quindi, in prima battuta, ad accertare l’inadempimento di un obbligo da parte della P.A. – ossia, il comportamento inadempiente da questa tenuto in rapporto all’obbligo di avviare e portare a compimento le citate procedure istitutive della previdenza complementare – e, in seconda battuta, ad ottenere condanna delle stesse Amministrazioni a risarcire i danni arrecati ai lavoratori in conseguenza della denunciata omissione.

Dall’erroneità del presupposto su cui si basa la ricostruzione attorea – per le ragioni di seguito illustrate – discende l’infondatezza delle pretese attoree.

7.1. L’art. 26, comma 20, della l. n. 448 del 1998 ha previsto che « ai fini dell’armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell’istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Per la prima applicazione di quanto previsto nel periodo precedente saranno attivate le procedure di negoziazione e di concertazione in deroga a quanto stabilito dall’articolo 7, comma 1, del citato decreto legislativo n. 195 del 1995 ».

Ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 252 del 2005 – che all’art. 21 ha disposto l’abrogazione del d.lgs. n. 124 del 1993 – « per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo. Per il personale dipendente di cui all’articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni ».

7.2. Va evidenziato che la giurisprudenza ha da tempo escluso la legittimazione ad agire dei singoli dipendenti nel procedimento per l’accertamento dell’obbligo di provvedere all’attuazione della previdenza complementare (cfr. T.A.R. Umbria, 17 maggio 2022, n. 294; T.A.R. Veneto, sez. I, 1 aprile 2022, n. 525; T.A.R. Lombardia, sez. III, 26 gennaio 2022, n. 174; C.d.S., sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440); « I dipendenti pubblici destinatari dell’attività contrattuale collettiva o del decreto presidenziale di recepimento degli esiti della procedura di concertazione sono titolari di un interesse del tutto indiretto e riflesso, e non già di un interesse concreto, attuale e direttamente tutelabile, in ordine all’avvio ed alla conclusione dei procedimenti negoziali in questione, appartenenti in via esclusiva alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (per quanto attiene alle forze di polizia ad ordinamento civile) e ai comitati centrali di rappresentanza, quali organismi esponenziali d’interessi collettivi (per quanto attiene alle forze di polizia ad ordinamento militare e al personale delle Forze armate), chiamati entrambi a partecipare ai predetti procedimenti negoziali » (T.A.R. Umbria, n. 294 del 2022, cit.; cfr. C.d.S., sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440, cit.; Id., sez. IV, 4 febbraio 2014, n. 502, n. 503 e n. 504; Id., 24 ottobre 2011, n. 5697 e n. 5698).

L’accertamento della violazione di un obbligo di provvedere gravante sulla P.A. costituisce oggetto anche del presente giudizio, nel quale – come evidenziato – i ricorrenti chiedono il risarcimento del danno subito, sul presupposto che l’Amministrazione/datore di lavoro abbia disatteso un preciso obbligo di legge.

Nondimeno, anche se si volesse superare il limite dell’inammissibilità, riconoscendo ai singoli dipendenti la legittimazione ad adire il giudice per vedersi riconosciuto il diritto al risarcimento dei danni che sono derivati dalla mancata istituzione di forme complementari di previdenza, l’azione sarebbe infondata nel merito, non sussistendo la premessa di base rappresentata dal presunto obbligo dell’Amministrazione di istituire la previdenza alternativa.

Difatti, dalla normativa sopra menzionata emerge che non sussiste alcuna previsione di obbligo (le forme pensionistiche “possono essere istituite” e non “devono essere istituite”) ma solo una facoltà, peraltro condizionata alla collaborazione di diversi soggetti, il cui esito è per definizione incerto (cfr. T.A.R. Umbria, 31 gennaio 2024, n. 48).

Alla luce di quanto sopra la giurisprudenza ha affermato che « da tale disciplina risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995. Non può essere, peraltro, neppure accolta la ricostruzione difensiva che ritiene sussistente in capo alle Amministrazioni intimate l’obbligo di avviare il procedimento di concertazione, ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. 195 del 1995. In primo luogo, si tratterebbe eventualmente di un obbligo di avvio del procedimento e non di conclusione dello stesso, da cui non potrebbe derivare, quindi, né la possibilità di agire con il rito del silenzio né una responsabilità, ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990. … Nel caso di specie, quindi, la tutela dei singoli passa necessariamente attraverso le loro eventuali istanze all’interno degli organi di rappresentanza sindacale » (C.d.S., n. 8440 del 2021, cit.; cfr. C.d.S., sez. II, 8 aprile 2022, n. 2593).

Da quanto sopra discende che il sistema della previdenza complementare è stato dal Legislatore integralmente devoluto alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni intimate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia, né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare. Difetta, pertanto, in fattispecie come quella in esame il presupposto per poter predicare una responsabilità dell’Amministrazione per i danni patrimoniali subiti dai dipendenti a seguito della mancata istituzione della previdenza complementare, essendo smentita l’antigiuridicità della condotta.

7.3. Né a diverse conclusioni può giungersi invocando il precedente della precedente della Corte dei conti, sezione giurisdizionale Puglia, n. 207 del 2020, sentenza che è stata riformata dalla terza sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti con la sentenza n. 43 del 2021 sulla scorta del decisum della Corte di cassazione, sez. un., n. 22807 del 2020, che ha dichiarato sussistente in materia la giurisdizione del giudice amministrativo.

Infine, la domanda risarcitoria formulata dagli odierni ricorrenti non può trovare fondamento nemmeno nella sentenza delle Sezioni unite della Cassazione da ultimo citata (Cass. civ., sez. un., 20 ottobre 2020, n. 22807), trattandosi di pronuncia che ha statuito solo sulla giurisdizione senza che ne derivi alcuna affermazione circa il merito del giudizio (anche su questo punto si vedano le considerazioni di C.d.S., n. 8440 del 2021, cit.).

8. Per quanto esposto, le domande di parte ricorrente devono essere integralmente rigettate, disponendo la compensazione delle spese di lite, attesa la risalenza della lite ad un periodo nel quale la questione giuridica sottesa non era ancora stata compiutamente definita.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione del Ministero della difesa e del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Carrarelli	Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO