Pubblicato il 19/12/2025

N. 02159/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01875/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1875 del 2025, proposto da:
PA LA, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Senatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Marina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a - dell'atto prot. n. 11441 del 18.9.2025, con il quale, il responsabile dell'Area Tecnica, comunicava l'improcedibilità della pratica n. 8762 del 10.7.2025 in quanto “l'intervento previsto è in contrasto con l'art. 43 quater della L.R. n. 16/2004” (All.1);

b - della circolare applicativa della Giunta Regionale della Campania n. CI/2025/3 (All.2) del 28.1.2025 recante chiarimenti sull'applicazione delle disposizioni dettate dal decreto “Salva Casa” e  dell'articolo 33 quater della L.R. n. 16/2022, aggiunto con legge regionale del 29.4.2024, n. 5.

d) di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguenziale, ovvero funzionalmente collegato, anche se non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa NA MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente è proprietario del fabbricato ubicato nel Comune di Santa Marina, catastalmente identificato al foglio di mappa, n.31, particella n. 1415.

In data 10.7.2025, ha inoltrato la richiesta di permesso di costruire, ex art. 20 del DPR n. 380/2001, munita di relazione e grafici (all.3), per il cambio di Destinazione d'uso del Piano Sottotetto per la rimodulazione degli spazi interni.

La società ricorrente epigrafata è proprietaria del fabbricato ubicato nel Comune di Santa Marina, catastalmente identificato al foglio di mappa 28, perticelle n. 468-656.

Con nota del 10.07.2025, n. 8762, la stessa inoltrava la richiesta di permesso di costruire, ex art. 20 del DPR n. 380/2001, munita di relazione e grafici, per il cambio di destinazione d’uso del piano sottotetto, di cui alla L.R. n. 5/2024 e della legge n. 105/2024.

Con atto, prot. n. 11441 del 18.9.2025, l’Ente comunicava l’improcedibilità della pratica.

Avverso il provvedimento de quo insorge il ricorrente epigrafato, mediante gravame di annullamento, ritualmente notificato e depositato, sorretto da una serie di censure di illegittimità, variamente scandite nei diversi motivi di ricorso.

Resiste in giudizio il Comune intimato, depositando documentazione e memoria.

Nell’udienza camerale del 18 dicembre 2025, la causa è introitata per la decisione.

Sussistono le condizioni per la definizione della controversia mediante sentenza in forma semplificata ex art. 60 cpa.

Il gravame è manifestamente fondato.

Si controverte della legittimità o meno del provvedimento di improcedibilità dell’istanza.

Le regioni dell’improcedibilità sono così esplicitate:

“vista la circolare applicativa della Giunta Regionale della Campania n. CI/2025/3 del 28.1.2025, con cui si chiarisce l’applicazione delle disposizioni dettate dal decreto Salva Casa e dell’applicazione dell’art. 33 quater della legge regionale del 2004, n. 16, aggiunto con la legge regionale del 2024, n. 5; considerato che la normativa regionale risulta più favorevole di quella statale, e che, in applicazione della normativa regionale, nei Comuni che non hanno ancora adottato il PSU, è consentito solo il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data del 25.8.2022, alle condizioni indicate dai commi 4 e 12 dell’art. 43 quater della L.R. n. 16/2004”.

Ed invero, sulla base della disamina della documentazione in atti, il provvedimento, oggetto della presente impugnativa, si appalesa al Collegio illegittimo, stante la vulnerazione della regola inviolabile del contraddittorio procedimentale.

Anzitutto, sulla base delle emergenze documentali, non si ravvisa la formazione del silenzio assenso.

Com’è noto, la giurisprudenza assume che, affinché si formi il silenzio assenso sul permesso a costruire presentato dal privato, ai sensi dell'art. 20 d.P.R. n. 380/2001, è indispensabile che esso contenga tutte le condizioni e presupposti richiesti dalla normativa. Il mero decorso del tempo, quando questi requisiti manchino, non è, quindi, sufficiente (T.A.R. Milano, sez. IV, 28/04/2025, n.1443).

Nell'ambito del permesso a costruire e fermo restando l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, si forma silenzio-assenso quando il dirigente non oppone diniego entro il termine di legge (T.A.R. Roma, sez. II, 24/03/2025, n.5971).

L’art. 20, comma 3, del DPR n. 380/2001, prevede che entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l'istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento richiesto;

il comma 5 dispone che il termine di cui al comma 3 può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell'amministrazione o che questa non possa acquisirla autonomamente; in tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa;

il comma 6 prevede che il provvedimento finale, invece, è adottato entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3.

il comma 8 stabilisce che decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire, si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali; tra essi, evidentemente, non è compreso il vincolo cimiteriale, che ha natura igienico-sanitaria (TAR Salerno, sez. II, 2024 n. 1462); ed in presenza di tali vincoli, il termine per la formazione del silenzio assenso decorre dal momento in cui la pratica si presenta “completa” (Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 2023, n. 9969), cosa che, nella fattispecie, emerge dagli atti di causa.

Dal combinato disposto dei commi tre e sei dell’art. 20 D.p.r. 380/2001, quindi, si ricava che il termine per la conclusione de procedimento instaurato, a seguito di presentazione di domanda di rilascio di permesso di costruire, è di 90 giorni (in termini T.A.R. Milano, Sez. IV, n. 1291/2024).

Ed invero, traslando le coordinate normative ed ermeneutiche nella fattispecie in esame, ne discende che non si è realizzato l’elemento costitutivo del decorso del termine, ai fini del perfezionamento della fattispecie acquisitiva.

Nel caso di specie, il Comune di Santa Marina, a fronte della presentazione della domanda 26.05.2025, ha adottato il provvedimento di diniego in data 18.09.2025 e, quindi, prima del decorso dei 90 giorni.

Su queste premesse, pertanto, non può ritenersi formato alcun silenzio – assenso sull’istanza di permesso di costruire.

Il provvedimento, oggetto della presente impugnazione, è invece viziato per violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90.

La giurisprudenza è chiara sul punto.

Com’è noto, la disposizione normativa di cui all'art. 10 bis, l. 241/1990 è finalizzata a garantire l'effettiva partecipazione dell'interessato al procedimento e, qualora tale partecipazione non venga assicurata in modo pieno ed effettivo, risulta viziato, secondo la giurisprudenza, il relativo provvedimento amministrativo.

L'introduzione nell'ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15, del preavviso di rigetto ha segnato l'ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta "anticipare" l'esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all'interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l'amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all'accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale (vd. in tal senso Consiglio di Stato, sez. III, 20/06/2022, n. 5080; T.A.R. Milano, sez. IV, 02/05/2022, n. 966; Consiglio di Stato, sez. III, 08/10/2021, n. 6743; T.A.R. Napoli, sez. VI, 01/06/2020, n. 2093; T.A.R. Torino, sez. I, 02/05/2020, n. 253; Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n. 834; T.A.R. Napoli, sez. VI, 23/05/2019, n. 2774).

L'istituto del cd. "preavviso di rigetto" ha, così, lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell'istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell'interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti (T.A.R. Campania, Salerno, sentenza, sez. III, 16/01/2023 n. 115; Consiglio di Stato, sez. VI, 06/08/2013, n. 4111; 29 luglio 2014, n. 4021).

La comunicazione prevista dall'art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 è finalizzata all'instaurazione di una ulteriore fase di contraddittorio procedimentale, che consente al richiedente di articolare fino ad un momento prima del provvedimento negativo, ulteriori ragioni a sostegno della propria posizione di interesse legittimo e permette, al tempo stesso, una utile rimeditazione della vicenda all'Amministrazione procedente alla quale vengono forniti nuovi elementi di valutazione; l'istituto del c.d. preavviso di diniego, sorto con il chiaro intento di potenziare la dialettica procedimentale in un'ottica di favore per il privato, finisce con l'assicurare che ogni momento del procedimento immediatamente precedente l'adozione del provvedimento sia utile all'Amministrazione per pervenire alla scelta discrezionale migliore (arg. ex T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 14 gennaio 2016, n. 87).

A seguito della novella introdotta con l'art. 12, comma 1, lettera i), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con l. 11 settembre 2020, n. 120 - che si applica per il periodo successivo alla sua entrata in vigore - il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, imposto dall'art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, determina l'annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della "sanatoria" di cui all'art. 21-octies, l. n. 241 del 1990 (Consiglio di Stato sez. IV, 01/04/2025, n.2754).

Per giurisprudenza consolidata la comunicazione di cui all’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990 si applica ai procedimenti di rilascio di permesso di costruire, anche in ipotesi di sanatoria o condono edilizio (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672; T.A.R. Lazio, II quater, 3 novembre 2020, n. 11307; T.A.R. Lazio, II quater, 4 maggio 2023, n. 7586) ed è altresì necessaria per l’ipotesi di presentazione di una SCIA in sanatoria, il cui procedimento si conclude con un provvedimento espresso e non mediante silenzio provvedimentale (Cons. Stato, Sez. II, 20 febbraio 2023, n. 1708; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 28 novembre 2024, n. 2305; 10 luglio 2024, n. 1454 e 23 novembre 2023, n. 2704).

Tale principio è, senza dubbio alcuno ed a maggior ragione, trapiantabile nella fattispecie in esame, di improcedibilità di una richiesta di permesso di costruire per ragioni di natura sostanziale (e non meramente formale), trattandosi di un atto equiparabile ad un provvedimento espresso di rigetto.

Infatti, già questa sezione aveva ritenuto che deve ritenersi illegittimo il provvedimento che dichiara l’inefficacia/improcedibilità della SCIA in sanatoria, che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione in questione (TAR Salerno, sez. II, 15.09.2025, n. 1468).

Peraltro, l’improcedibilità per motivi di carattere sostanziale equivale ad un diniego ed, in tema di rigetto dell’istanza di permesso di costruire, la giurisprudenza è orientata nel senso dell’applicabilità del preavviso di rigetto (TAR Napoli, n. 6376 del 2021; TAR Lazio, Latina, sez. I, 28. 10. 2013, n. 809).

Ed invero, traslando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie in esame, si evince che il provvedimento impugnato è inficiato dal vizio di violazione della norma, stante l’incontestabile inosservanza della normativa vigente in materia.

La P.A. ha provveduto alla immediata adozione del provvedimento finale senza alcuna comunicazione preventiva dei presunti motivi ostativi, inibendo così agli interessati la partecipazione al procedimento.

Difetta evidentemente l’applicazione preliminare del meccanismo partecipativo.

E tanto basta al Collegio.

Il gravame è accolto.

Stante la peculiarità della fattispecie in esame, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota, prot. n. 11441 del 18.9.2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

NA MA, Primo Referendario, Estensore

Roberto Ferrari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA MA	Nicola Durante

IL SEGRETARIO