Pubblicato il 19/03/2026

N. 01342/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03088/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3088 del 2024, proposto da
LI IT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale Morra, Niccolo' Terracini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lissone, Cciaa Metropolitana di Milano, Monza-Brianza, Lodi, Regione Lombardia, non costituiti in giudizio;
Comune di Lissone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Raimondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di rigetto, Protocollo c_e617/AOO GE/2024/0054973 del 24 settembre 2024, recante diniego all’installazione dell’infrastruttura per impianto di telefonia, codice impianto MB20851_004 IS SAN GI, adottato dal Comune di Lissone e notificato, in data 25 settembre 2024, dal SUAP Lissone in delega alla CCIAA Metropolitana di Milano-Monza-Brianza-Lodi;

- del provvedimento di trasmissione del diniego sopracitato, notificato in data 25 settembre 2024, dal SUAP Lissone in delega alla CCIAA Metropolitana di Milano-Monza-Brianza-Lodi;

- del parere tecnico contrario del 18 settembre 2024, adottato dal Settore Ecologia dell’Amministrazione comunale, non conosciuto in quanto mai trasmesso;

- del parere tecnico contrario del 18 settembre 2024, adottato dal Settore Edilizia Privata dell’Amministrazione comunale, non conosciuto in quanto mai trasmesso;

nonché, in parte qua, in subordine

- del piano denominato “AP/C” ovvero Piano Particolareggiato per

insediamenti produttivi artigianali con intervento pubblico ai sensi dell’art. 27 L. 865/71.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Lissone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. GI SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 22.11.2024 e depositato in data 27.11.2024, la società LI IT S.p.A. (di seguito "LI" o "la ricorrente"), in qualità di operatore di comunicazioni elettroniche titolare di autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, ha impugnato il provvedimento del Comune di Lissone prot. n. 0054973 del 24 settembre 2024, notificato il 25 settembre 2024, con cui è stata rigettata l’istanza di autorizzazione per l’installazione di una Stazione Radio Base (SRB) per la telefonia mobile, codice impianto MB20851_004 IS SAN GI, da realizzarsi in Lissone, Via Bernasconi 63. La ricorrente ha chiesto l’annullamento del predetto atto, nonché degli atti presupposti e connessi, tra cui i pareri tecnici contrari dei settori comunali e, in via subordinata, del piano denominato “AP/C”, previa sospensione dell'efficacia.

La ricorrente espone di aver presentato in data 2 agosto 2024, tramite il SUAP, istanza di autorizzazione ai sensi degli artt. 44 e 49 del D.Lgs. n. 259/2003, completa di tutti gli allegati tecnici e documentali richiesti dalla normativa vigente, per la realizzazione della suddetta infrastruttura, in adempimento del proprio obbligo giuridico di garantire la copertura radiomobile del territorio.

In data 27 agosto 2024, l’Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente (ARPA) della Lombardia ha espresso parere favorevole in merito alla compatibilità elettromagnetica del progetto, confermando il rispetto dei limiti di legge.

Ciononostante, con il provvedimento impugnato, il Comune di Lissone ha respinto l’istanza sulla base di due principali motivazioni: a) l'area oggetto di intervento farebbe parte del piano denominato “AP/C”, ovvero un Piano Particolareggiato per insediamenti produttivi artigianali, e sarebbe stata ceduta in diritto di superficie “ unicamente per le costruzioni di immobili ad uso produttivo ”; b) il progetto contempla la modifica della recinzione esistente, intervento per il quale sarebbe necessaria una separata Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), nel rispetto dell’art. 97 del Regolamento edilizio vigente.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 22.11.2024 e regolarmente depositato, la ricorrente impugna gli atti in epigrafe meglio precisati articolando i seguenti tre motivi di ricorso:

1. VIOLAZIONE DELL’ART. 10 BIS L. 241/1990. MANCATA COMUNICAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44, COMMA 7, D.LGS. 259/2003. MANCATA CONVOCAZIONE DELLA CONFERENZA DEI SERVIZI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, L. 241/1990 E DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI ECONOMICITÀ, EFFICACIA, IMPARZIALITÀ, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELLA P.A.

Con il primo motivo, la ricorrente lamenta che l’amministrazione comunale avrebbe adottato il provvedimento di diniego definitivo senza la preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in palese violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990. Tale omissione avrebbe impedito alla società di interloquire con l’ente e di presentare le proprie osservazioni, vanificando la funzione partecipativa e deflattiva del contenzioso propria dell’istituto. La ricorrente evidenzia che, a seguito della novella introdotta dal D.L. n. 76/2020, la violazione dell’obbligo di cui all'art. 10-bis determina l’annullabilità del provvedimento discrezionale, senza che sia consentito all’amministrazione dimostrare in giudizio la non incidenza del vizio sul contenuto dispositivo dell’atto, stante l’inapplicabilità della sanatoria prevista dall’art. 21- octies , comma 2, della L. n. 241/1990. A sostegno di tale assunto, viene richiamata la giurisprudenza amministrativa.

Inoltre, si deduce la violazione dell’art. 44, comma 7, del D.Lgs. n. 259/2003 per la mancata convocazione della Conferenza di Servizi, nonostante la necessità di acquisire plurimi atti di assenso. L’operato del Comune risulterebbe, pertanto, viziato anche per violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa.

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L. 241/1990. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, COMMA 2, 43, COMMA 4, E 51, COMMA 1, DEL D.LGS. N. 259 DEL 2003. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 27, L. 22 OTTOBRE 1971, N. 865. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44, COMMA 7 E 8, D.LGS. 259/2003. ECCESSO DI POTERE. ARBITRARIETÀ. SVIAMENTO DI POTERE. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO.

Con il secondo motivo, la ricorrente contesta la legittimità delle ragioni poste a fondamento del diniego, ritenendole frutto di un’istruttoria carente e di un’erronea interpretazione delle norme di riferimento. In primo luogo, si argomenta che la destinazione urbanistica dell’area a insediamenti produttivi artigianali non costituisce un ostacolo all’installazione della SRB. Ai sensi del D.Lgs. n. 259/2003, tali infrastrutture sono qualificate come opere di “ preminente interesse generale ”, assimilate “ ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria ” e aventi “ carattere di pubblica utilità ”, risultando quindi compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica. La motivazione del Comune sarebbe altresì illegittima laddove fa riferimento a presunte limitazioni derivanti dalla convenzione per la cessione del diritto di superficie. Né la legge (art. 27, L. n. 865/1971) né la convenzione stessa porrebbero un divieto all’installazione di SRB. Eventuali contestazioni sulla violazione degli obblighi convenzionali, peraltro, atterrebbero a profili di natura privatistica tra il Comune e il concessionario, non opponibili alla ricorrente che ha dimostrato la disponibilità del sito. In secondo luogo, si contesta la pretesa del Comune di ottenere una SCIA separata per la modifica della recinzione. Tale richiesta violerebbe l’art. 44, comma 8, del D.Lgs. n. 259/2003, che configura un procedimento unico il cui provvedimento finale sostituisce ogni altro titolo abilitativo, comprese le autorizzazioni edilizie necessarie per l'installazione dell'impianto e delle opere accessorie.

3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, COMMA 2, 43, COMMA 4, E 51, COMMA 1, DEL D.LGS. N. 259 DEL 2003.

In via subordinata, la ricorrente impugna il piano denominato “AP/C” nella parte in cui dovesse essere interpretato nel senso di porre un divieto generalizzato all’installazione di Stazioni Radio Base. Una tale previsione sarebbe illegittima per contrasto con i principi fondamentali della materia stabiliti dalla legislazione statale (D.Lgs. n. 259/2003), che consentono l’installazione di tali infrastrutture su tutto il territorio comunale, fatte salve specifiche e puntuali esclusioni a tutela di siti sensibili, non ricorrenti nel caso di specie.

La ricorrente ha altresì richiesto la sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

In data 13.01.2025 si è costituito in giudizio il Comune di Lissone, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto. Nelle proprie memorie, l’Amministrazione ha ribadito l’incompatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica impressa dalla convenzione del 1984, la mancanza di un assenso esplicito da parte del Comune quale proprietario dell’area e la necessità di una SCIA per le opere edilizie accessorie, sostenendo altresì la non necessarietà del preavviso di diniego stante la natura vincolata dell’atto.

Con ordinanza n.70 del 16.01.2025 la Sezione fissava udienza ex art. 55 comma 10 c.p.a.

In vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti di scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

Alla pubblica udienza del 12.02.2026, la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

In via preliminare, il Collegio rileva la tardività del deposito della memoria conclusionale dell’Amministrazione. Come dedotto da LI, ai sensi dell'art. 4, comma 4, dell'allegato 2 al D.Lgs. n. 104/2010, il deposito degli atti effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno utile si considera, ai fini dei termini a difesa, come effettuato il giorno successivo.

Pertanto, la memoria comunale ex art. 73 c.p.a., depositata oltre le h. 12 del giorno 12.01.2026, risulta tardiva e, pertanto, inammissibile.

Il primo motivo di ricorso, con cui si lamenta la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, è fondato.

L’Amministrazione ha adottato il provvedimento di diniego definitivo senza comunicare preventivamente alla società istante i motivi che ostavano all'accoglimento della domanda, precludendole così la possibilità di presentare le proprie osservazioni. Tale adempimento costituisce un principio fondamentale del procedimento amministrativo, volto a garantire il contraddittorio e la partecipazione del privato.

Il consolidato approdo giurisprudenziale ritiene che l’istituto del preavviso di diniego di cui all'art. 10-bis della L. 241/1990 trovi piena applicazione anche nei procedimenti speciali per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, disciplinati dal D.Lgs. n. 259/2003. In tal senso “ Come già precisato da questo Consiglio (Sez. III, 28 gennaio 2014, n. 418 e, seppure con riferimento al procedimento di cui all’art. 87-bis, D.L.vo n. 259/2003, Sez. VI, 27 maggio 2019, n. 3453, con argomentazioni comunque riferibili anche al caso di specie), non sussistono ragioni impeditive all’applicazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90 anche con riferimento al procedimento, regolato dall’art. 87 del d. lgs. n. 259 del 2003, per l’esame delle domande di autorizzazione alla installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, sebbene si sia in presenza di una disciplina speciale tesa a consentire una decisione in tempi certi e rapidi “ (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10.02.2020, n. 1001; T.A.R. Lazio – Roma, Sez.V ter, 04.01.2024 n. 208). Si tratta, difatti, di una garanzia partecipativa di carattere generale, diretta ad instaurare un contraddittorio effettivo tra l’amministrazione e l’istante in funzione collaborativa e difensiva, non derogabile in ragione della specialità e della celerità che connotano tale procedimento.

Nel caso di specie, è pacifico e non contestato dal Comune che il provvedimento di diniego non sia stato preceduto da alcuna comunicazione ai sensi dell'art. 10-bis.

La difesa del Comune, secondo cui la comunicazione non sarebbe stata necessaria data la natura asseritamente vincolata e oggettiva dei motivi ostativi, non può essere condivisa. La giurisprudenza amministrativa è consolidata nel ritenere che l’obbligo di cui all'art. 10-bis L. 241/1990 si applichi anche ai procedimenti speciali per l’autorizzazione di impianti di comunicazione elettronica, data la loro natura comunque discrezionale nell’ambito del bilanciamento degli interessi coinvolti. Come correttamente evidenziato dalla ricorrente, l’apporto partecipativo del privato avrebbe potuto fornire elementi utili all’Amministrazione per una più completa valutazione, ad esempio in merito all’interpretazione della convenzione urbanistica o alla natura giuridica dell’intervento, inducendola a una diversa determinazione finale. La violazione di tale garanzia procedimentale determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento impugnato.

Anche nel merito, le censure della ricorrente, articolate con il secondo motivo di ricorso, sono fondate.

Il fulcro del diniego opposto dal Comune risiede nell’asserita incompatibilità dell’installazione della SRB con la destinazione d’uso “artigianale” prevista dal Piano Particolareggiato “AP/C” e dalla relativa convenzione stipulata nel 1984.

Tale motivazione si pone in palese contrasto con i principi fondamentali che governano la materia delle comunicazioni elettroniche. Il D.Lgs. n. 259/2003 qualifica le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione come “ opere di preminente interesse generale ” e le assimila “ ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria ”. La giurisprudenza, sia di questo Tribunale che dei gradi superiori, ha costantemente affermato che da tale assimilazione discende la compatibilità di tali impianti con qualsiasi destinazione urbanistica e la loro realizzabilità in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti.

In tal senso: “ La giurisprudenza è costante nel ritenere che le opere di urbanizzazione primaria, in quanto tali, risultano in generale compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, sottolineandosi che la disposizione dell’articolo 86, comma 3, del d.lgs. n. 259/2003 ha in tal modo evidenziato il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni ”(T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 2 novembre 2022, n. 1055; Cons. St., Sez. VI, 1 agosto 2017, n. 3853; Id.: Cons. St., Sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5756).

Pertanto, è precluso ai Comuni introdurre divieti generalizzati o limitazioni alla localizzazione che, di fatto, ostacolino la capillare diffusione del servizio sul territorio nazionale. La previsione di una specifica destinazione d’uso in uno strumento urbanistico attuativo risalente al 1984 non può costituire un limite insuperabile alla realizzazione di un’infrastruttura strategica di interesse nazionale, la cui disciplina è informata a un principio di massima diffusione e favore legislativo.

Non appare condivisibile, inoltre, la difesa del Comune, secondo cui, essendo la copertura del territorio già assicurata, l’interesse dell’operatore sarebbe meramente privato e recessivo rispetto alla tutela ambientale e paesaggistica. Secondo tale prospettiva, graverebbe sulla società ricorrente l’onere di dimostrare la stretta necessità tecnica dell’impianto per assicurare la capillarità della rete.

Come sopra esposto, la compatibilità degli impianti di telecomunicazione con qualsiasi zona del territorio comunale, in virtù della loro assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria, e il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 3891 del 2017) implicano, in linea di principio, che l’operatore non debba dimostrare l’indispensabilità di un sito in ragione dell’insufficiente copertura del territorio o che “ la collocazione dell’impianto in quel determinato e preciso punto ove si richiede l’installazione dell’impianto, è strettamente necessaria ed indispensabile per garantire una adeguata copertura del territorio. ” (così pag. 12 Memoria di costituzione). La localizzazione degli impianti non è fungibile, ma risponde a precise esigenze tecniche legate alla configurazione della rete, alle caratteristiche orografiche del territorio e alla necessità di garantire una copertura capillare ed efficiente del servizio.

L’operatore potrà essere onerato di evidenziare l’insufficiente copertura solo nelle ipotesi in cui il Comune compulsato si sia dotato di un Regolamento per la localizzazione degli impianti, come consentito dall’art. 8, comma 6, della Legge n. 36/2001, e attraverso tale strumento abbia provveduto ad individuare “aree preferenziali” per l'installazione delle SRB, ovvero siti ritenuti più idonei dall'amministrazione per contemperare le esigenze di copertura con quelle urbanistiche, ambientali e di tutela della salute.

In tal caso, difatti, l’operatore, che intende installare al di fuori delle aree preferenziali, potrà essere onerato di istruire congruamente il progetto al fine di evidenziare l’impossibilità di localizzare l’impianto in una delle aree individuate come preferenziali, in ragione delle esigenze di copertura della rete.

Al di fuori di tali ipotesi, l’operatore è libero di scegliere il sito che ritiene tecnicamente più idoneo per l’erogazione del servizio, e non è tenuto a dimostrare l’insufficienza della copertura esistente o l’impossibilità di utilizzare siti alternativi. L’Amministrazione che intende negare l’autorizzazione per ragioni urbanistiche, è onerata di dimostrare l’esistenza di un divieto specifico, motivato e proporzionato, che non comprometta l’interesse pubblico alla copertura del territorio.

Risulta parimenti infondata la difesa del Comune relativa alla presunta mancanza di titolo in capo alla ricorrente. L’Amministrazione ha contestato la validità del contratto di locazione stipulato da LI con i titolari del diritto di superficie, sostenendo la necessità di un preventivo assenso comunale.

Tuttavia, come correttamente argomentato dalla ricorrente, l’analisi della Convenzione del 26 marzo 1984 dimostra che le limitazioni alla facoltà di cedere o affittare gli immobili erano circoscritte a un periodo di sette anni dalla dichiarazione di agibilità, termine pacificamente trascorso. Decorso tale periodo, solo l’alienazione o la costituzione di diritti reali di godimento richiedevano la consultazione del Comune, non anche la stipula di un contratto di locazione, che ha natura meramente obbligatoria. Il titolare di un diritto di superficie ha la piena facoltà di concedere in locazione il bene, salvo diverse e specifiche pattuizioni che, nel caso di specie, non sussistono oltre il limite temporale già superato. La ricorrente ha quindi legittimamente acquisito la disponibilità giuridica dell’area stipulando il contratto con i soggetti a ciò titolati.

Infine, è illegittima la motivazione del diniego nella parte in cui si fonda sulla mancata presentazione di una SCIA per la modifica della recinzione.

L’art. 44 del D.Lgs. 259/2003 delinea un procedimento autorizzatorio unico, finalizzato a concentrare e semplificare l’iter per la realizzazione degli impianti di telecomunicazione. Il comma 8 della medesima disposizione stabilisce espressamente che la determinazione positiva della conferenza di servizi (o, in sua assenza, il provvedimento unico di autorizzazione) “ sostituisce ad ogni effetto tutti i provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, necessari per l'installazione dell'infrastruttura ”.

Ciò significa che il titolo abilitativo per le infrastrutture di comunicazione elettronica assorbe in sé anche i titoli edilizi necessari per la realizzazione delle opere civili accessorie, come la modifica di una recinzione. Pretendere la presentazione di un’istanza separata (SCIA) costituisce un’indebita duplicazione procedimentale, in contrasto con la logica di semplificazione e celerità che ispira la normativa di settore.

In conclusione, il provvedimento di diniego impugnato risulta illegittimo sia per vizi procedurali, data la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, sia per vizi sostanziali, fondandosi su una erronea interpretazione della normativa di settore in tema di compatibilità urbanistica e sulla pretesa, infondata, di titoli abilitativi ulteriori rispetto all’autorizzazione unica.

L’accoglimento dei motivi sopra esaminati comporta l’assorbimento delle ulteriori censure dedotte dalla ricorrente ed articolate in via subordinata.

Il ricorso deve, pertanto, essere accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

Le spese di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento del Comune di Lissone prot. c_e617/AOO GE/2024/0054973 del 24 settembre 2024.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite, salvo il dovere ex lege del Comune di Lissono di rifondere alla ricorrente quanto versato a titolo di contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BR ZI, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

GI SE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI SE	BR ZI

IL SEGRETARIO