Pubblicato il 03/04/2026

N. 00548/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00017/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 17 del 2026, proposto da TE FR, MA PU, CH MA, SA NE, FR GR, IO AT TO e MA NA GR, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato SA Sbiroli, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

- l’Unione dei Comuni “Montedoro” , non costituito in giudizio;
- il Comune di Carosino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato FR Meo, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

nei confronti

- della Società Infrastrutture Wireless Italiane S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Giardino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Adelaide Ristori n. 42;

per l’annullamento:

- del provvedimento tacito formatosi sull’istanza Suap n. 08936640963-09042024-1557 del 17.05.2024 nonché dell’autorizzazione n. 38 del 20 dicembre 2024 per l’installazione di impianti con potenza in singola antenna maggiore di 20 W del Suap Associato Unione Comuni Montedoro;

- del parere tacito di accoglimento espresso dal Comune di Carosino sull’istanza Suap n. 08936640963-09042024-1557 del 21.05.2024 prot. n. 7228/24 del 21.05.2024;

nonché, per quanto occorra, di ogni determinazione e di altro atto comunque connesso, propedeutico, presupposto, preliminare, e/o consequenziale anche se non conosciuto ed in particolare anche di ogni provvedimento emesso dal Comune di Carosino relativo al riesame del provvedimento in autotutela in ossequio all’ordinanza cautelare pronunciata da questo Tribunale sul ricorso n. 532/2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carosino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2026 il dott. MM BO e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso collettivo r.g. n. 17 del 2026 di cui all’epigrafe, le parti ricorrenti hanno domandato “l’annullamento – del provvedimento tacito formatosi sull’istanza Suap n. 08936640963- 09042024-1557 del 17.05.2024 nonché dell’autorizzazione n. 38 del 20 dicembre 2024 per l’installazione di impianti con potenza in singola antenna maggiore di 20 W del Suap Associato Unione Comuni Montedoro; del parere tacito di accoglimento espresso dal Comune di Carosino sull’istanza Suap n. 08936640963-09042024-1557 del 21.05.2024 prot. n. 7228/24 del 21.05.2024”; nonché, per quanto occorra, di ogni determinazione e di altro atto comunque connesso, propedeutico, presupposto, preliminare, e/o consequenziale anche se non conosciuto ed in particolare anche di ogni provvedimento emesso dal Comune di Carosino relativo al riesame del provvedimento in autotutela in ossequio all’ordinanza cautelare pronunciata da questo Tribunale sul ricorso n. 532/2025” .

1.1. Con il predetto atto introduttivo, le parti ricorrenti hanno proposto otto doglianze: con la prima e la seconda censura, le stesse hanno dedotto la violazione dell’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259 del 2003 per omessa pubblicizzazione dell’istanza di autorizzazione; con la terza censura, le parti ricorrenti si dolgono del mancato inoltro alle stesse della comunicazione di avvio del procedimento; con la quarta censura si lamentano del difetto di istruttoria; con la quinta censura, le stesse si dolgono dell’illegittimità dell’impianto dal punto di vista ambientale, geologico, edilizio e della salute; con la sesta censura, le parti ricorrenti si lamentano dell’omessa adozione da parte dell’ente locale intimato del regolamento per gli impianti di cui all’art. 8, comma 6, della legge n 36 del 2001; con la settima censura, le parti ricorrenti si lamentano dell’illegittimità del silenzio-assenso, stante la mancata produzione del contratto di locazione, nonché la mancanza della documentazione necessaria al corretto espletamento dell’istruttoria e di quella a supporto della scelta dell’area; con l’ottava ed ultima censura, le parti ricorrenti si lamentano di una presunta incompatibilità paesaggistica dell’opera e del difetto di istruttoria sulla presenza di siti alternativi.

2. In data 08.01.2026, con atto di mero stile, si è costituita la parte controinteressata.

3. In data 12.01.2026, con atto di mero stile, si è costituita l’Amministrazione resistente.

4. In data 22.01.2026, l’ente locale resistente ha depositato un’articolata memoria con cui ha insistito per il rigetto del ricorso.

5. In pari data, anche la società controinteressata ha depositato un’articolata memoria con cui, in via pregiudiziale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell’azione e per conflitto di interessi nonché l’inammissibilità del ricorso per genericità delle doglianze e, nel merito, ha insistito per il rigetto del ricorso.

6. In vista dell’udienza cautelare, le parti ricorrenti hanno depositato una memoria con cui hanno preso posizione sulle eccezioni pregiudiziali formulate dalle controparti.

7. All’udienza camerale del 26.01.2026, le parti ricorrenti hanno rinunciato all’istanza cautelare e il Collegio – preso atto della rinuncia – ha fissato l’esame del merito della controversia all’udienza pubblica del 23.03.2026.

8. In vista dell’udienza pubblica, la parte resistente e la società controinteressata hanno depositato le memorie ex art. 73 del codice del processo amministrativo. La parte resistente, nell’ambito della propria memoria, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e comunque l’inammissibilità dello stesso per omessa notificazione dell’atto introduttivo ai proprietari dell’area.

9. All’udienza pubblica del 23.03.2026, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti ex art. 73, comma 3, c.p.a., della possibile definizione in rito della causa su questione rilevata d’ufficio dal Collegio.

10. Come noto l’esame delle questioni preliminari di rito deve precedere la valutazione del merito della domanda (Cons. Stato, ad. plen., 7 aprile 2011, n. 4), salve esigenze eccezionali di semplificazione che possono giustificare l’esame prioritario di altri aspetti della lite, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5; Cons. Stato, Sez. V, Sent., (data ud. 20/06/2024) 19/11/2024, n. 9254).

10.1. Ebbene, il Collegio, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa – giustizia (cfr. da ultimo Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.; Ad. plen., n. 9 del 2014 cit.), derogando alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritiene di poter prescindere dall’esame di alcune delle eccezioni in rito formulate, rectius di irricevibilità del ricorso e di inammissibilità dello stesso per difetto della condizione dell’azione dell’interesse e per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei proprietari dell’area, posto che il ricorso, oltre ad essere inammissibile per mancata espressa impugnazione con motivi aggiunti del provvedimento di riesame del 10.10.2025 (prodotto in giudizio dall’ente locale resistente in data 22.01.2026), è anche in parte infondato e in parte inammissibile per genericità delle doglianze.

11. Anzitutto, come rilevato d’ufficio dal Collegio e come sottoposto al contraddittorio delle parti in udienza ex art. 73, comma 3, c.p.a., il ricorso è inammissibile stante la mancata impugnazione con motivi aggiunti del provvedimento di riesame del 10.10.2025.

11.1. Più precisamente, l’Amministrazione resistente – con il predetto provvedimento –, esaminata tutta la documentazione posta a fondamento dell’istanza (in sede di ri-esercizio del potere), ed all’esito di una nuova valutazione, ha formalmente espresso il parere favorevole anelato nell’ambito del procedimento istruttorio SUAP n. 08936640963-09042024-1557 del 21.05.2024. Peraltro, tale determinazione va qualificata come atto provvedimentale posto che, come condivisibilmente e recentemente osservato dal Giudice di appello, il potere in astratto persiste in capo all’Amministrazione procedente seppur esercitato in violazione dei limiti legali dello stesso (cfr. Consiglio di Stato sez. II - 13/02/2025, sentenza n. 1205).

11.2. Peraltro, la formula utilizzata nel ricorso introduttivo non può certo valere per considerare impugnata anche la predetta determinazione posto che, com’è noto, per la pacifica giurisprudenza amministrativa, “ l’onere di specifica impugnazione del provvedimento non viene assolto inserendo nell’epigrafe del ricorso la generica formula di stile che estende l’impugnativa all’eventuale provvedimento (nella specie, di riesame) “ove adottato”: in ossequio all’art. 40 c.p.a., i provvedimenti impugnati devono invece essere puntualmente indicati nell’oggetto della domanda ed a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure; ed invero, solo l’inequivoca indicazione del petitum dell’azione di annullamento consente, infatti, alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa” (cfr. ex multis , T.A.R. Napoli Campania sez. VII, 24/04/2025, sentenza n. 3363; T.A.R. Roma Lazio sez. V, 7/11/2023, sentenza n. 16496; Consiglio di Stato sez. V, 25/03/2016, sentenza n. 1242).

11.3. Di qui l’inammissibilità del predetto ricorso.

12. Ciò posto, ad ogni modo, il ricorso deve ritenersi in parte infondato e in parte inammissibile per genericità delle doglianze ex art. 40, comma 2, del codice del processo amministrativo.

12.1. Quanto alle prime due censure afferenti all’omessa pubblicizzazione dell’istanza di autorizzazione ex art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259 del 2003, le stesse – per come prospettate – vanno respinte, come osservato dall’ente locale resistente, in forza dell’applicazione dell’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990.

12.2. Invero, il dedotto vizio relativo alla mancata pubblicazione dell’istanza di autorizzazione sul piano astratto è effettivamente sussistente, alla luce della consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 settembre 2023, n. 8436).

12.3. Secondo tale orientamento: “per le istanze aventi ad oggetto l’installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici, deve essere garantita la preventiva pubblicizzazione a cura dello sportello locale, al fine evidente di sensibilizzare la popolazione coinvolta e di consentire la partecipazione degli interessati al processo decisionale relativo alla localizzazione della nuova infrastruttura. Non risulta, invece, idonea e sufficiente la sola pubblicazione all’albo pretorio per soddisfare il requisito di pubblicizzazione dell’istanza previsto dall'art. 87, comma 4, del d.lgs. n. 259 del 2003 (ora art. 44, comma 5), poiché tale modalità non garantisce la conoscibilità all’esterno degli uffici comunali, né agevola l’individuazione del procedimento pendente e la consultazione degli atti.” Egualmente insufficiente, secondo il Consiglio di Stato, risulta la pubblicazione avvenuta sul sito “impresainungiorno.gov.it” , in quanto: “la ratio dell’obbligo di pubblicità, in una materia così ‘sensibile’ e ‘delicata’ come l’installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici, è l’esigenza di sensibilizzare la popolazione coinvolta e di consentire la partecipazione degli interessati al processo decisionale. Il portale è indirizzato alle imprese che hanno presentato l’istanza in un determinato Comune e che, conoscendo il relativo protocollo di deposito, possono seguirne l’evoluzione. Ne consegue che tale pubblicazione non è idonea ad assolvere l’obbligo previsto dall’art. 87, comma 4.”

12.4. Pertanto, la pubblicazione sul portale governativo “impresainungiorno.gov.it” , pur avvenuta nel caso in esame, non è sufficiente ad assolvere l’obbligo imposto dalla normativa, in quanto non effettivamente idonea a rendere conoscibile il procedimento ai cittadini potenzialmente interessati, che avrebbero potuto essere coinvolti attraverso mezzi più accessibili (quali quotidiani locali, sito istituzionale dell’Amministrazione, affissioni locali).

12.5. Nondimeno, quanto alla possibile “sanatoria” del vizio riscontrato, occorre evidenziare che non si registra uniformità di vedute in giurisprudenza sulle conseguenze derivanti dall’omissione delle formalità previste dall’art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259/2003, e in particolare sull’applicabilità della sanatoria di cui all’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della legge n. 241/1990.

12.6. Secondo una prima tesi (cfr. Cons. Stato, Sez. I, parere n. 204 del 10 febbraio 2023; Consiglio di Stato sez. II, 02/08/2021, n.5676; sez. VI, 18/05/2015, n.2509; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 13/02/2012, n.176), il vizio sarebbe sanabile, in quanto: “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di regole del procedimento, ivi inclusa la pubblicità di atti di avvio del procedimento […], se sia palese che anche con l’apporto partecipativo omesso il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.” Secondo la tesi contrapposta (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 8436/2023), la pubblicizzazione dell’istanza è da considerarsi obbligo sostanziale e non derogabile ( recte : sanabile), essendo diretta a garantire la conoscibilità del procedimento da parte dei cittadini potenzialmente interessati e la loro partecipazione effettiva.

12.7. A fronte di tale contrasto interpretativo, il Collegio ritiene di aderire al primo orientamento (in conformità anche alla recente giurisprudenza del T.a.r. Palermo, sezione quinta, sentenza n. 1059 del 14.05.2025), avallato poi dalla modifica normativa (non applicabile nella specie ratione temporis ) apportata dalla legge n. 182 del 2025 all’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003.

12.8. Nella presente fattispecie trova dunque spazio applicativo l’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della legge n. 241/1990, secondo cui il provvedimento non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento – o di atti che, come la pubblicazione, ne tengano luogo – qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Occorre rilevare, in proposito, che la norma testé richiamata si applica anche – e soprattutto – in presenza di attività discrezionale da parte dell’Amministrazione, e prevede in capo a quest’ultima l’onere di dimostrare che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato, anche in caso di intervenuta partecipazione del privato al procedimento. Se a tale prova si vuole attribuire un significato effettivo e non meramente formale, è necessario che l’Amministrazione, per sostenere in giudizio che la partecipazione del privato sarebbe stata inutile, sia in condizione di conoscere quanto questi avrebbe dedotto ove correttamente coinvolto nel procedimento.

12.9. Secondo quindi una lettura coerente con il principio di leale collaborazione tra Amministrazione e cittadino, sancito dall’art. 1, comma 2- bis , della legge n. 241/1990, la disposizione prefigura una sequenza scandita da quattro fasi: a) il privato, nel proporre ricorso, allega gli elementi che avrebbe introdotto nel procedimento per influire sull’indirizzo decisionale dell’Amministrazione; b) quest’ultima, nella sede processuale, motiva le ragioni per cui detti elementi non avrebbero modificato la propria valutazione, così da integrare eventualmente la motivazione originaria dell’atto; c) il privato, a sua volta, può impugnare la motivazione integrata mediante motivi aggiunti, oppure, se ritiene adeguate le nuove spiegazioni, può non proseguire il giudizio; d) il giudice esercita un sindacato di legittimità, valutando gli elementi emersi nel contraddittorio processuale, e decide sulla correttezza sostanziale della decisione impugnata.

12.10. In tale prospettiva si instaura in sede giudiziale un vero e proprio contraddittorio tra le parti volto a supplire la mancanza di un contraddittorio procedimentale, consentendo al giudice amministrativo di valutare, ovviamente entro i limiti del sindacato di legittimità, se l’esito del procedimento sarebbe potuto mutare alla luce delle osservazioni che il privato avrebbe potuto formulare.

12.11. Ebbene, nel caso di specie, non avendo le parti ricorrenti indicato elementi specifici che avrebbero potuto incidere sulla valutazione dell’Amministrazione, limitandosi a dedurre in maniera del tutto generica ed ipotetica la violazione degli obblighi di pubblicazione, nonché un deficit istruttorio non meglio specificato e comunque il generico contrasto con i più disparati interessi pubblici (ambiente, paesaggio, edilizia, salute) , deve ritenersi che il vizio dedotto sia privo di rilevanza sostanziale ai sensi della disposizione in esame, né può pretendersi dalla P.A. uno specifico onere motivazionale sull’inutilità di un apporto partecipativo mai prospettato (anche solo ai fini di una soluzione alternativa praticabile, ritenuta meritevole di approfondimento). Ne consegue che, alla luce delle considerazioni svolte, non ricorrono i presupposti per l’annullamento del provvedimento sotto il profilo ora esaminato.

12.13. Anche il terzo motivo di ricorso, con cui le parti ricorrenti si dolgono dell’omesso inoltro alle stesse della comunicazione di avvio del procedimento, è infondato.

12.14. Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. I, parere n. 204 del 10 febbraio 2023), in tale tipologia di procedimento, non è dovuta la comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari di immobili vicini.

12.15. Invero, la speditezza del procedimento e la difficoltà di individuare a priori i soggetti che potrebbero ricevere nocumento dall’autorizzazione dell’impianto sono incompatibili con l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento (cfr. ex multis , Consiglio di Stato sez. VI, 28/02/2006, sentenza n. 889).

12.16. Ciò chiarito, quanto alle ulteriori censure (quarta, quinta, sesta, settima e ottava), le stesse – per come formulate – sono inammissibili in quanto generiche e, dunque, formulate in violazione dell’art. 40, comma 1, lett. d) e comma 2 del codice del processo amministrativo e comunque infondate, per le ragioni di seguito esposte.

12.17. Con la quarta censura, infatti, le parti ricorrenti si dolgono in astratto di un difetto di istruttoria non meglio specificato; con la quinta censura, le stesse si limitano ad affermare del tutto genericamente che l’impianto non è “legittimo dal punto di vista ambientale, geologico, edilizio e della salute” e ciò “dimostrerebbe un palese eccesso di potere e sviamento nel procedimento amministrativo posto in essere, in cui, necessariamente, il difetto di istruttoria ha portato ad individuare un luogo di installazione in maniera irragionevole, illogica e sproporzionata”. È evidente come anche la predetta censura sia del tutto generica e apodittica in quanto non evidenzia in alcun modo quali sarebbero in concreto i profili di illegittimità con riguardo all’opera in questione. Anche la sesta censura è del tutto generica e comunque, per come è formulata, è criptica posto che il regolamento di cui all’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 è una mera facoltà posta in capo all’ente locale e non un vincolo ex lege. Quanto alla settima censura con cui le parti ricorrenti sostengono che – a fronte di omissioni documentali – non si può formare il silenzio-assenso, la stessa è generica e comunque infondata posto che, da un lato, com’è noto, nella fase di presentazione dell’istanza per ottenere l’autorizzazione all’installazione dell’impianto non è richiesta dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche la dimostrazione della piena proprietà/disponibilità dell’area – contratto di locazione peraltro, nella specie, registrato e prodotto ex actis – (cfr. Cons. di Stato, sez. VI, sentenza n. 8500/2024); dall’altro lato, quanto alla produzione della documentazione necessaria al corretto espletamento dell’istruttoria e di quella a supporto della scelta dell’area, la società controinteressata ha dedotto specificamente e comprovato in atti (cfr. doc. n. 10, n. 11, n. 12, n. 13 e n. 14 depositati dal Comune resistente in data 22.01.2026) di aver prodotto tutta la documentazione richiesta ai sensi dell’All.12- bis del d.lgs. n. 259/2003. Da ultimo, anche l’ottava censura, è inammissibile in quanto del tutto generica: con essa le parti ricorrenti si dolgono di una presunta incompatibilità paesaggistica senza nulla specificare in proposito e di un deficit di istruttoria sulla presenza di siti alternativi. Nondimeno, come emerge ex actis , (cfr. doc. 12 depositato dal Comune resistente in data 22.01.2026, pagina 5 e 6), da un lato, nel sito di interesse non vi sono vincoli paesaggistici e, dall’altro lato, viene chiarito come non siano presenti siti alternativi idonei a garantire “il soddisfacimento dei vincoli di copertura” e “la mitigazione dei valori di potenza erogata con il pieno rispetto dei limiti di emissione ai campi elettromagnetici in vigore” (cfr. doc. 12 depositato dal Comune resistente in data 22.01.2026, a pagina 23).

13. In conclusione, stante l’omessa impugnazione del provvedimento di riesame del 10.10.2025, depositato in atti in data 22.01.2026, il ricorso avverso il silenzio-assenso formatosi sull’istanza indicata in epigrafe va dichiarato inammissibile.

14. Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione, tenuto conto della particolarità della vicenda e della natura delle questioni affrontate, nonché della chiusura in rito del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce – (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

IN EL EI, Presidente FF

Paolo Fusaro, Referendario

MM BO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MM BO	IN EL EI

IL SEGRETARIO