Pubblicato il 06/03/2026

N. 00095/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00267/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 267 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla RM CI di LD NN ED e CI s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Campobasso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudia Angiolini e Leandra Fiacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n. 74;

nei confronti

Xl Insurance Company Se – Rappresentanza Generale per l'Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Angelini, Matteo Cerretti e Andrea Scafidi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RM LO del dott. OLngelo LO, non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'accertamento dell'illegittimità:

- del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione intimata in ordine all’istanza del 09/02/2022 (prot. generale in arrivo n. 0009282 del 10/02/2022), avente ad oggetto il trasferimento della sede della RM del ricorrente;

- del silenzio-inadempimento serbato dalla stessa Amministrazione sulla successiva istanza del 31/05/2023, avente ad oggetto la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato;

- nonché del silenzio-inadempimento parimenti serbato sulla seconda istanza del 5.10.2023, avente ad oggetto la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato;

e per l’annullamento

per quanto occorrer possa, della nota prot. n. 2236 dell’11/01/2024 del Comune di Campobasso;

nonché per l'accertamento:

- dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere in merito alle menzionate istanze del 9.02.2022, del 31.05.2023 e del 5.10.2023 mediante la conclusione del procedimento con provvedimento motivato ed espresso

e per la condanna:

- della stessa Amministrazione a pronunciarsi sulle menzionate istanze, entro un termine non superiore a 30 giorni;

- nonché, ex art. 2-bis L. n. 241/1990, al risarcimento del danno ingiusto cagionato al ricorrente dalla violazione del termine di conclusione del procedimento;

nonché, infine, per l’accertamento

in favore della ricorrente del diritto all’indennizzo di cui al comma 1-bis dell’art. 2-bis L. n. 241/1990 per la violazione del termine di conclusione del procedimento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 20.1.2025:

per l’accertamento dell’illegittimità

- del silenzio-inadempimento serbato dall’amministrazione intimata in ordine all’istanza del 09/02/2022 (prot. generale in arrivo n. 0009282 del 10/02/2022), avente ad oggetto il trasferimento della sede della RM;

- del silenzio-inadempimento serbato dall’amministrazione intimata in ordine all’istanza del 31/05/2023, avente ad oggetto la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato;

- nonché del silenzio-inadempimento serbato dall’amministrazione intimata in ordine alla seconda istanza del 05/10/2023 avente ad oggetto la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato;

e per l’annullamento

per quanto occorrer possa della nota prot. n. 2236 dell’11/01/2024 del Comune di Campobasso;

nonché per l’accertamento

- dell’obbligo dell’Amministrazione intimata di provvedere in ordine alle menzionate istanze del 09/02/2022, del 31/05/2023 e del 05/10/2023 mediante la conclusione del procedimento con provvedimento motivato ed espresso

e per la condanna

- della stessa Amministrazione intimata in ordine alle menzionate istanze, entro un termine non superiore a 30 giorni;

- nonché ex art. 2-bis L. n. 241/1990 al risarcimento del danno ingiusto cagionato al ricorrente dalla violazione del termine di conclusione del procedimento;

nonché per l’accertamento

- a favore della ricorrente del diritto all’indennizzo di cui al comma 1-bis dell’art. 2-bis L. n. 241/1990 per la violazione del termine di conclusione del procedimento

e per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Campobasso n. 32 del 18/11/2024, con la quale, tra l’altro, si stabiliva di prendere atto che la sede farmaceutica cittadina n. 15, richiesta dal ricorrente, non sarebbe stata più disponibile.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campobasso, della Regione Molise e della Xl Insurance Company Se – Rappresentanza Generale per l'Italia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. IO HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente ha esposto:

a) che con Determinazione Dirigenziale della Regione Molise n. 4 del 08/02/2010 (“ Avviso Pubblico indetto con deliberazione della Giunta Regionale n. 59/08; “Comune di Larino: selezione dei Farmacisti titolari per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche Zona “A” e “C” – P.O. D.G.R. n. 325/07” – Assegnazione della sede farmaceutica Zona “A” in favore del Dott. RICCI FR )” veniva assegnata al dott. FR CI la quinta sede farmaceutica zona “A” nel Comune di Larino – P.O. D.G.R. n. 325/07 –, con esercizio da attivare in P.za Duomo n. 38, e che successivamente, con provvedimento Dirigenziale n. 15 del 18/03/2019, l’A.S.Re.M. - U.O.C. Governance del Farmaco trasferiva la titolarità della relativa RM dalla ditta individuale RM CI FR alla società “ RM CI di CI FR e C s.n.c.”, successivamente denominata, stante la variazione della compagine sociale, in “ RM CI di LD NN ED e CI s.n.c .”;

b) che in data 09.11.2021 essa ricorrente presentava istanza di accesso agli atti presso il Comune di Campobasso, tesa a ricevere la “ pianta organica delle Farmacie presenti sul territorio del Comune di Campobasso”, e motivata dall’interesse al “trasferimento della proprie RM dal Comune di Larino al Comune di Campobasso ”: e in accoglimento della detta istanza lo stesso Comune, in data 7/02/2022 (nota prot. n. 8412 del 07/02/2022), trasmetteva la documentazione richiesta, dalla quale risultava la vacanza di una sede nel suo territorio, precisando però che “ il concorso per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili e di quelle vacanti è di competenza della Regione ” (cfr. all. 4 del ricorso introduttivo);

c) che, a riscontro di una successiva istanza presentata al Comune di Larino, quest’ultimo comunicava alla ricorrente che “ alla data del 6/12/2021 il numero dei residenti nel Comune di Larino corrisponde a: 6450”; quindi un numero di abitanti inferiore ai 6.600 ”;

d) che con istanza del 9.02.2022 indirizzata al Comune di Campobasso (Area operativa servizi 4 alla persona - Settore attività economiche e produttive – Servizio commercio artigianato SUAP – Servizio farmacie; prot. generale in arrivo n. 0009282 del 10/02/2022), il dott. FR CI richiedeva a tale Amministrazione comunale, “ previa istruttoria del caso, di provvedere all’autorizzazione del trasferimento della RM istante presso la sede di codesto Comune non assegnata ” (cfr. all.9 ricorso introduttivo);

e) che il Comune di Campobasso, a riscontro della suddetta istanza, con nota prot. gen. n. 51492 del 18.07.2022 rappresentava quanto segue: “ in riscontro alla cortese V.tra, prot. generale in arrivo n. 0009282 del 10/02/2022, si osserva, innanzitutto, che la legge 2 aprile 1968, n. 475 “Norme concernenti il servizio farmaceutico”, art. 2, come modificata dalla legge 4 agosto 2017, n. 124 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza”, pur prevedendo la possibilità, per il titolare di farmacia, di presentare istanza di trasferimento presso i comuni della stessa regione, richiede, al fine di poter addivenire all’effettivo trasferimento, la verifica di particolari condizioni e l’osservanza di specifiche modalità e procedure (… sulla base di una graduatoria regionale che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate). Resta, comunque, confermata, anche a seguito delle recenti modifiche normative intervenute sulla materia, la necessità , “a monte” delle fattispecie di trasferimento/decentramento di farmacie, di provvedere alla revisione biennale della pianta organica , come espressamente stabilito, oltre che dall’art. 5 della legge 8 novembre 1991, n. 362 “Norme di riordino del settore farmaceutico”, anche dalla citata legge n. 124/2017 (art. 1, comma 161 “… all’esito della revisione biennale…”). Si resta pertanto in attesa che la Regione Molise avvii le procedure per la revisione della pianta organica delle farmacie insediate nei comuni della Regione, affinché – con la revisione della medesima - possa essere valutata la V.tra istanza ” (cfr. all. 10 del ricorso introduttivo);

f) che in data 31/05/2023 il dott. CI avanzava indi una nuova istanza di conclusione del procedimento “ con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato ” (cfr. all. 12 ricorso introduttivo): e riferiva sul punto, poco dopo, che il Comune di Campobasso, con nota prot. n. 51688 del 18.07.2023, a riscontro della suddetta istanza “ non adottava alcun provvedimento espresso e motivato, rimettendo unicamente la propria comunicazione alla Regione Molise – Servizio Politica del Farmaco con cui “come già evidenziato con la Ns. prot. gen. n. 51492 del 18/07/2022, e in riscontro alla nuova richiesta della RM CI (prot. generale n. 39923 del 01/06/2023) – note che si allegano - si chiede di provvedere con urgenza all’avvio delle procedure per la revisione delle piante organiche delle sedi farmaceutiche regionali (art. 8 della L. 8 novembre 1991, n. 362) al fine di consentire allo scrivente di dare il più ampio soddisfacimento all’istanza in oggetto ” (cfr. ricorso introduttivo, pag. 7);

g) che lo stesso Comune poi, a seguito di un ulteriore sollecito, datato 5.10.2023, a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, con nota prot. n. 2236 del 11.1.2024 (indirizzata anche alla Regione Molise - Servizio Politica del Farmaco) comunicava “ che lo scrivente Servizio ha avviato l’iter delle procedure per la revisione biennale della pianta organica delle farmacie del Comune di Campobasso, ai sensi dell’art. 5 della L. 8 novembre 1991, n. 362, al fine di consentire di dare il più ampio soddisfacimento all’istanza in oggetto ” (cfr. all. 15 del ricorso introduttivo).

2. Tutto ciò premesso, e ritenendo “ evidenti l’inerzia e l’inadempimento dell’Amministrazione comunale ” (cfr. ricorso introduttivo, pag. 9), la ricorrente ha promosso quindi l’odierna azione ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., diretta all’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sulla propria istanza del 9.2.2022, avente ad oggetto il trasferimento della sede della farmacia di essa ricorrente, nonché l’illegittimità del silenzio-inadempimento parimenti serbato sulle successive istanze del 31.5.2023 e del 5.10.2023, ad oggetto “ la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato ” (cfr. ricorso introduttivo, pag. 2).

3. Il gravame introduttivo è stato affidato alle seguenti censure:

1) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 L. N. 241/1990.

2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA EX ART. 41 COST - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 1, DELLA L. 241/1990 – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI ECONOMICITÀ, EFFICACIA, IMPARZIALITÀ, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA DEL PROCEDIMENTO 10 AMMINISTRATIVO - ILLOGICITÀ MANIFESTA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. 241/1990 - MOTIVAZIONE INESISTENTE, GENERICA, CONTRADDITTORIA, INSUFFICIENTE E ERRATA - ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI IN FATTO ED IN DIRITTO - CONTRADDITTORIETÀ E DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

3) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 DELLA LEGGE N. 475/1968 – FONDATEZZA DELLA PRETESA DEDOTTA IN GIUDIZIO E CONSEGUENTE OBBLIGO DELL’AMMINISTRAZIONE RESISTENTE DI PROCEDERE ALLA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO.

2.1) DIRITTO ALL’INDENNIZZO EX ART. 2-BIS L. N. 241/1990 – RISARCIMENTO DEL DANNO.

In estrema sintesi, con il primo mezzo la ricorrente ha lamentato la violazione, da parte del Comune di Campobasso, dell’obbligo di provvedere alla revisione biennale della sua pianta organica ai sensi dell’art. 2 l. n. 475/1968. E con il medesimo mezzo la ricorrente si è doluta, altresì, della violazione dell’obbligo, sempre in capo allo stesso Comune, di provvedere sulla richiesta di trasferimento della farmacia in questione (recante, in tesi, anche una implicita richiesta di revisione della pianta organica).

Con il secondo mezzo, la ricorrente ha dedotto la violazione dei principi di buon andamento, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza che dovrebbero connotare l’azione amministrativa. Inoltre, l’interessata ha lamentato che il riscontro fornito dal Comune con nota gen. n. 51492 del 18.07.2022 “ è, poi, del tutto immotivato o, meglio, fondato su motivazioni erronee e del tutto inconferenti rispetto agli interessi manifestati dall’istanza, oltreché non corretto nei presupposti in fatto ed in diritto ”; e ha contestato, inoltre, che risulta del pari violato “il fondamentale principio comunitario che sancisce il diritto del cittadino a che le questioni che lo riguardano siano trattate dall’Amministrazione Pubblica entro un ragionevole termine ”, oltre al “ principio di libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost considerando l’indubbia natura commerciale ed imprenditoriale dell’attività del farmacista ” (cfr. ricorso introduttivo, pag. 13).

Con il terzo mezzo la ricorrente ha ancora contestato la violazione dell’obbligo, gravante ex lege sull’Amministrazione comunale, di procedere alla revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche, nonché dell’obbligo di provvedere con provvedimento espresso sull’istanza di trasferimento della farmacia presentata dalla ricorrente.

La ricorrente ha chiesto, infine, anche il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno ex art. 2 bis l. n. 241/1990, patito in conseguenza del protrarsi del silenzio inadempimento serbato dal Comune e della violazione dei relativi termini procedimentali, e/o il riconoscimento dell’indennizzo previsto dal comma 1 bis dello stesso articolo sopra citato.

4. In resistenza al ricorso si è costituito il Comune di Campobasso, che, preliminarmente, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso:

a) per “ difetto di legittimazione attiva (ad agire) della RM CI ”, evidenziando che “ l’art. 2, comma 2 bis, della L. n. 475/1968 espressamente riserva il trasferimento al farmacista titolare, così escludendo dalla procedura di trasferimento le farmacie pubbliche e le farmacie aventi per titolare una società di persone o di capitali, come nel caso della farmacia CI di cui è titolare una società in nome collettivo ” (cfr. memoria comunale depositata in data 16.10.2024, pag. 5);

b) per “ carenza di legittimazione passiva del Comune di Campobasso ”: al riguardo la difesa comunale ha rappresentato che la disciplina di cui all’art. 1 della legge n. 124 del 4 agosto 2017, recante l’introduzione del comma 2-bis all’art. 2 della legge n. 475/1968, “ consente ai farmacisti titolari di farmacie soprannumerarie per decremento della popolazione, non sussidiate, ubicate in comuni con meno di 6.600 abitanti, di trasferirsi nelle sedi farmaceutiche vacanti e disponibili per il privato esercizio di un Comune della Regione, al fine di garantire alla popolazione ivi residente una piena assistenza farmaceutica; tale procedimento di assegnazione prevede che la Regione all’esto della revisione biennale, formuli una graduatoria per titoli. Nessun obbligo di provvedere sull’istanza era in capo al Comune di Campobasso, la quale pertanto ha provveduto a trasmettere le suddette note alla Regione Molise ” (cfr. memoria comunale depositata in data 16.10.2024, pag. 7);

c) per tardività del ricorso, atteso che, pur volendo considerare l’istanza del 9.02.2022 come rivolta a sollecitare al Comune l’adozione non già del provvedimento di trasferimento, ma del provvedimento di revisione biennale della pianta organica delle farmacie avente scadenza al 31/12/2022 (da effettuarsi, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 475/1968, il 31 dicembre di ogni anno pari), in ogni caso “ alla data della notifica del ricorso avvenuta il 19/09/2024 era comunque decorso il termine annuale decorrente dal 31/12/2022 di scadenza del termine per l’approvazione della revisione biennale ai fini della proposizione del ricorso avverso il silenzio ” (cfr. memoria comunale depositata in data 16.10.2024, pag. 8); per converso, sempre secondo la difesa comunale, con riferimento alle ulteriori diffide del 31/05/2023 e del 5/10/2023 il termine per provvedere non sarebbe ancora scaduto.

Nel merito, la difesa comunale ha poi dedotto l’integrale infondatezza del gravame.

Il Comune di Campobasso, in considerazione della domanda risarcitoria dispiegata dalla ricorrente, ha infine formulato, nella memoria di costituzione in giudizio del 16.10.2024, un’istanza di autorizzazione (confermata negli ultimi scritti difensivi), ai sensi dell’art. 28 comma 3 cod.proc.amm., alla chiamata in giudizio della compagnia assicurativa società AXA - XL Insurance Company SE (C.F. e P.IVA 12525420159), con sede legale a Dublino (Irlanda) 8 St. Stephen’s Green DO2 VK30 e rappresentanza in Italia al Corso Como n. 17 a Milano – 20154, soggetto dal quale il Comune ha dichiarato di volere essere garantito in dipendenza dalla sussistenza di contratti assicurativi per responsabilità civile verso terzi.

5. Con i motivi aggiunti depositati in data 20.1.2025 la ricorrente ha poi esteso l’impugnativa giurisdizionale alla “ deliberazione del Consiglio Comunale di Campobasso n. 32 del 18/11/2024 con la quale, tra l’altro si stabiliva di prendere atto che la sede farmaceutica n. 15 richiesta dal ricorrente non è ad oggi più disponibile ” (cfr. ricorso per motivi aggiunti, pag. 3), con contestuale istanza cautelare di sospensione dell’efficacia del nuovo provvedimento gravato.

Con la su indicata deliberazione consiliare, ha puntualizzato il privato interessato, il Comune provvedeva:

“- alla revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Campobasso retroattivamente ovvero al 31/12/2022;

- a respingere la richiesta di trasferimento della ricorrente in quanto la sede n. 15 non è più disponibile “in quanto la popolazione residente nel Comune di Campobasso al 31/12/2022 secondo il dato ISTAT è certificata in 47.313 abitanti, per cui la popolazione eccedente rispetto al parametro scaturente dal rapporto una sede farmaceutica ogni 3.300 abitanti, non supera il 50% del parametro stesso, come stabilito dall’art. 1, comma 3 della legga 2 aprile 1968 n. 475”;

- a precisare che, “che se anche si prendessero a riferimento i dati ufficiali Istat della popolazione residente nel Comune di Campobasso al 1° gennaio 2021 (cioè riferiti all’anno precedente a quello pari in cui il Comune deve revisionare la pianta organica delle farmacie insediate sul territorio comunale) pari a 47.587 abitanti, non si supererebbe comunque il 50% del parametro stesso per la popolazione eccedente e, conseguentemente, non vi sarebbe capienza per un ulteriore esercizio farmaceutico; a precisare poi, in merito alla procedura di trasferimento prevista dall’art. 2, comma 2-bis, della L. n. 475/1968, che l’Ente Comune non ha competenze a riguardo, per cui l’eventuale richiesta di trasferimento avanzata da una farmacia soprannumeraria per decremento della popolazione, proveniente da altro Comune della Regione, che sia in possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi per poter ambire allo stesso, dovrà essere indirizzata correttamente alla Regione Molise, mentre compete al Comune verificare uno dei presupposti per il trasferimento, vale a dire la revisione biennale della pianta organica nell’anno pari, dalla quale potrebbe scaturire la disponibilità di esercizi farmaceutici da assegnare ai privati con il trasferimento ex art. 2, comma 2-bis, L. n. 475/1968 o, in via successiva, con la revisione ordinaria delle piante organiche delle Farmacie e del Decentramento delle farmacie come disciplinati dalla L. n. 475/68 e dalla L. n. 362/91, procedimenti questi entrambi afferenti alle competenze della Regione; a ribadire che questa interpretazione è confermata dal dato letterale del citato art. 2, comma 2-bis, che prevede la fissazione ‘di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate’ e che ‘si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche ” (cfr. motivi aggiunti, pagg. 9-10).

6. I suddetti motivi aggiunti sono stati affidati alle seguenti censure:

1) INCOMPETENZA DEL CONSIGLIO COMUNALE – COMPETENZA DELLA GIUNTA DEL COMUNE DI CAMPOBASSO – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE ART. 48 TUEL;

2) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990 – DIFETTO D’ISTRUTTORIA – TRAVISAMENTO DEI FATTI – ECCESSO DI POTERE – MOTIVAZIONE PERPLESSA, CONTRADDITTORIA, INCONGRUA E/O ILLOGICA E/O IRRAZIONALE – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 COMMA 2BIS DELLA L. 475/1968 COME MODIFICATA DAL DECRETO CRESCI ITALIA D.L. 1/2012;

3) MANIFESTA ILLOGICITÀ OVVERO DELLA INESATTA ACQUISIZIONE AL PROCEDIMENTO DEGLI ELEMENTI DI FATTO CHE SONO PRESUPPOSTO DELLA DECISIONE – MANCATA ESECUZIONE DEL BILANCIAMENTO DI INTERESSI 18 DIVERSI ATTINENTI ALLA POPOLAZIONE, ATTUALE E POTENZIALMENTE INSEDIABILE, ALLE VIE ED AI MEZZI DI COMUNICAZIONE – DIFETTO D’ISTRUTTORIA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PIÙ CAPILLARE PRESENZA SUL TERRITORIO DEL SERVIZIO FARMACEUTICO;

Con il primo motivo aggiunto la ricorrente ha dedotto l’incompetenza del Consiglio Comunale ad adottare il gravato provvedimento di revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Campobasso, affermando la competenza in materia della Giunta del Comune di Campobasso.

Con il secondo motivo aggiunto l’interessata ha dedotto, sotto più profili, il deficit istruttorio e motivazione del provvedimento impugnato, nonché la violazione della disciplina relativa alla revisione biennale delle piante organiche delle sedi farmaceutiche.

Con il terzo nuovo mezzo la ricorrente ha ancora dedotto il deficit istruttorio da cui sarebbe stata affetta la gravata deliberazione consiliare, evidenziando, in particolare, come “ il Comune non abbia condotto alcuna istruttoria limitandosi a richiamare il mero numero dei cittadini residenti nel periodo compreso tra il 2021 ed 2023, che, a suo dire, non consente la conferma della farmacia n. 15 già prevista nell’ultima pianta organica del 2012 e soppressa, con il provvedimento ivi impugnato, solo dopo il ricorso avverso il silenzio. A ciò consegue, secondo il Comune di Campobasso, il rigetto dell’istanza di trasferimento ” (cfr. motivi aggiunti, pagg. 19-20).

7. Nell’interesse della Regione Molise si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, che ha chiesto l’estromissione dal giudizio dell’Amministrazione regionale rappresentando che, “ anche alla luce delle richieste come formulate nelle conclusioni (“- accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Campobasso…; - ordinare alla medesima Amministrazione …”), si ritiene fermamente che le avverse pretese nei confronti dell’Amministrazione regionale risultino, oltre che infondate, assolutamente pretestuose ” (cfr. memoria depositata in data 31.1.2025, pag. 4).

8. All’esito della camera di consiglio del 19.2.2025 il Tribunale, con ordinanza n. 52/2025:

a) ha disposto la cancellazione della causa relativa al silenzio-inadempimento, introdotta con il ricorso introduttivo, dal ruolo della camera di consiglio, e la prosecuzione dell’intero giudizio, ai sensi dell’art. 117, comma 5, cod. proc. amm., nelle forme del rito ordinario;

b) e, fatta salva e riservata ogni ulteriore pronuncia in rito, sul merito e sulle spese, ha accolto l’istanza di chiamata in garanzia depositata dal Comune resistente e ha ordinato allo stesso di chiamare in giudizio la società AXA - XL Insurance Company SE (C.F. e P.IVA 12525420159), con sede legale a Dublino ( Irlanda) 8 St. Stephen’s Green DO2 VK30 e rappresentanza in Italia in via Corso Como n. 17 a Milano – 20154, con le modalità e nel rispetto dei termini indicati nella parte motiva della suddetta ordinanza.

9. Alla stessa udienza camerale le parti avevano manifestato la loro disponibilità ad un abbinamento della istanza cautelare articolata nei motivi aggiunti alla trattazione del merito, e il Tribunale aveva pertanto disposto tale abbinamento con contestuale fissazione dell’udienza pubblica per il giorno 3 dicembre 2025.

10. In vista della su indicata udienza pubblica la ricorrente e il Comune resistente hanno depositato le proprie memorie ex art. 73 c.p.a., insistendo sulle rispettive tesi; e il Comune ha altresì depositato uno scritto di replica.

11. Si è poi costituita in giudizio, all’esito dell’integrazione del contraddittorio, la XL Insurance Company Se – Rappresentanza Generale per l’Italia, che, sotto molteplici profili, ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità della domanda di manleva formulata nei suoi confronti dal Comune resistente, e, nel merito, ha domandato, per quanto di interesse, rigettarsi il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per l’infondatezza dei motivi ivi articolati.

12. All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, uditi i difensori delle parti come da verbale in atti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

13. Preliminarmente, in accoglimento della eccezione dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, il Tribunale deve estromettere dal giudizio la costituita Regione Molise: come si evince dagli atti di causa, non emerge difatti alcuna censura avverso atti o comportamenti a questa ascrivibili, sicché la medesima risulta carente di legittimazione passiva rispetto al processo.

14. Venendo al merito della controversia, giova subito anticipare che il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile, mentre i motivi aggiunti devono trovare accoglimento per le ragioni, e nei limiti, che saranno di seguito illustrati.

15. Con il ricorso introduttivo, come già esposto in narrativa, la ricorrente ha chiesto accertarsi l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Campobasso sull’istanza del 9.2.2022, avente ad oggetto il trasferimento della sede della farmacia della ricorrente, e del silenzio-inadempimento parimenti serbato sulle successive istanze del 31.5.2023 e del 5.10.2023, aventi ad oggetto “ la conclusione del procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato ” (cfr. ricorso introduttivo, pag. 2). La ricorrente ha lamentato inoltre la violazione, da parte del medesimo Comune, dell’obbligo di procedere alla revisione della pianta organica delle farmacie all’interno del territorio comunale, gravante sull’Ente locale ai sensi dell’art. 2, l. n. 475/1968 (articolo sostituito dall’art. 11, comma 1, lett. c), D.L. n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 27/2012).

Il su indicato articolo, infatti, prevede quanto segue.

“ 1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune , sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.

2. Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica.

2-bis. Fatta salva la procedura concorsuale di cui all’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e successive modificazioni, nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti , in cui le farmacie, non sussidiate, risultano essere soprannumerarie per decremento della popolazione, è consentita al farmacista titolare della farmacia, previa presentazione di apposita istanza, la possibilità di trasferimento presso i comuni della medesima regione al comma 2 del presente articolo ai quali, all’esito della revisione biennale di cui, spetta un numero di farmacie superiore al numero di farmacie esistenti nel territorio comunale , sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate, e che si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche, di cui all’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362. Ove l’istanza del farmacista venga accolta, il trasferimento si perfeziona previo pagamento di una tassa di concessione governativa una tantum pari a 5.000 euro ”.

La medesima ricorrente ha altresì evidenziato che l’atto di revisione della pianta organica, che costituisce un atto di pianificazione, rappresentata un prius rispetto all’accoglimento dell’istanza di trasferimento della farmacia: sicché la mancata adozione della revisione della pianta organica delle farmacie da parte del Comune costituirebbe, nella prospettazione ricorsuale, un ulteriore profilo di inerzia e di inadempimento dell’Amministrazione comunale.

Sul punto deve però osservarsi che tanto la primigenia richiesta avanzata al Comune in data 9.2.2022 (cfr. allegato 9 del ricorso introduttivo), quanto le successive diffide trasmesse rispettivamente in data 31.5.2023 e 5.10.2023 (cfr. rispettivamente gli allegati 12 e 15 del ricorso introduttivo) riguardavano unicamente il trasferimento della sede farmaceutica, e non anche la revisione della pianta organica delle farmacie sul territorio comunale: dal che subito emerge la problematicità della tesi di parte ricorrente circa la stigmatizzabilità, in questa sede, della mancanza di una sollecita revisione della pianta organica comunale.

16. Tanto premesso, il Collegio ritiene comunque, in primis , di sottolineare che la mancata adozione dell’atto di revisione della pianta organica delle farmacie, costituendo il medesimo un atto a carattere generale, e comunque di natura pianificatoria, non sia in ogni caso coercibile con l’azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a..

Al riguardo deve difatti richiamarsi il condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa secondo il quale “ lo speciale rimedio del ricorso avverso il silenzio può essere attivato non già per sollecitare lo svolgimento di qualsiasi tipo di attività da parte dell’amministrazione, ma esclusivamente per fare accertare al giudice l’illegittimità dell’inerzia dell’autorità nei casi in cui questa abbia un obbligo di provvedere. In particolare, il ricorso avverso il silenzio, essendo finalizzato a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, non è esperibile allorchè l’atto di cui si chiede l’adozione sia a contenuto regolamentare o generale, come nel caso degli atti di pianificazione del territorio, i quali sono rivolti ad una pluralità indifferenziata di destinatari e non producono effetti nella sfera giuridica di singoli soggetti specificamente individuati. Il rito del silenzio è strettamente circoscritto all’attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari.

Detto in altri termini, il silenzio inadempimento è configurabile al cospetto di un obbligo giuridico di provvedere da parte dell’amministrazione, cioè di esercitare una pubblica funzione normativamente attribuita alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta; presupposto per l’azione avverso il silenzio è dunque l’esistenza di uno specifico obbligo, e non già di una generica facoltà o di una mera potestà, dell’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica differenziata del ricorrente (Cons. Stato, III, 1 luglio 2020, n. 4204)” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 2930/2021).

A parere del Collegio tali principi possono essere applicati, per analogia di ratio , anche all’attività di pianificazione avente ad oggetto, non già la formazione ex novo , bensì la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche nel territorio di un Comune.

17. Da qui il primo profilo di inammissibilità del gravame introduttivo, atteso che rispetto alla mancata adozione dell’atto comunale, avente natura generale, di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche, non si profila, alla luce dei principi sopra richiamati, alcun obbligo a provvedere coercibile con lo strumento dell’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a..

18. Sotto altro profilo il medesimo gravame introduttivo, come correttamente eccepito dalla difesa comunale, deve essere dichiarato inammissibile anche per difetto di legittimazione passiva del Comune di Campobasso.

19. Al riguardo il Collegio ricorda che l’art. 1 della legge n. 124 del 4 agosto 2017 ha introdotto, nel corpus del già citato art. 2 della legge n. 475/1968, il nuovo comma 2-bis, il quale recita: “ Fatta salva la procedura concorsuale di cui all’articolo 11 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e successive modificazioni, nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti, in cui le farmacie, non sussidiate, risultano essere soprannumerarie per decremento della popolazione, è consentita al farmacista titolare della farmacia, previa presentazione di apposita istanza, la possibilità di trasferimento presso i comuni della medesima regione ai quali, all’esito della revisione biennale di cui al comma 2 del presente articolo, spetta un numero di farmacie superiore al numero di farmacie esistenti nel territorio comunale, sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate, e che si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche, di cui all’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362. Ove l’istanza del farmacista venga accolta, il trasferimento si perfeziona previo pagamento di una tassa di concessione governativa una tantum pari a 5.000 euro ”.

19.1. Orbene, la procedura di trasferimento disciplinata dalla disposizione testé citata consente ai farmacisti titolari di farmacie soprannumerarie per decremento della popolazione, non sussidiate, e ubicate in comuni con meno di 6.600 abitanti, di trasferirsi nelle sedi farmaceutiche vacanti e disponibili per il privato esercizio in altro Comune della stessa Regione, al fine di garantire alla popolazione ivi residente una piena assistenza farmaceutica: ma deve sottolinearsi, in proposito, che il relativo procedimento di assegnazione prevede che la Regione, all’esto della revisione biennale, formuli una graduatoria (appunto, “regionale”) per titoli, “ che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate ”.

19.2. Ne consegue che, stante la competenza regionale a provvedere in ordine a istanze di trasferimento di sede farmaceutica quale quella presentata dall’interessato, nel caso di specie alcun obbligo di provvedere sulla detta istanza poteva profilarsi in capo al Comune di Campobasso: l’istanza di trasferimento avrebbe dovuto essere formulata alla Regione, secondo le modalità definite dalla disciplina sopra richiamata.

Da qui l’inammissibilità del ricorso introduttivo anche per difetto di legittimazione passiva del Comune resistente rispetto all’impugnativa del silenzio-inadempimento formulata nei confronti del medesimo Ente.

19.3. D’altra parte, non guasta ricordare che in coerenza con la disciplina sopra richiamata il Comune di Campobasso, con la sua nota del 18.7.2022, recante riscontro all’ “ istanza di trasferimento della sede della farmacia ” avanzata dalla ricorrente il 9.2.2022, aveva già:

a) osservato, “ innanzitutto, che la legge 2 aprile 1968, n.475 “Norme concernenti il servizio farmaceutico”, art.2, come modificata dalla legge 4 agosto 2017, n.124 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza”, pur prevedendo la possibilità, per il titolare di farmacia, di presentare istanza di trasferimento presso i comuni della stessa regione, richiede, al fine di poter addivenire all'effettivo trasferimento, la verifica di particolari condizioni e l’osservanza di specifiche modalità e procedure (… sulla base di una graduatoria regionale che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate)”;

b) precisato che “ resta, comunque, confermata, anche a seguito delle recenti modifiche normative intervenute sulla materia, la necessità, "a monte" delle fattispecie di trasferimento/decentramento di farmacie, di provvedere alla revisione biennale della pianta organica, come espressamente stabilito, oltre che dall’art.5 della legge 8 novembre 1991, n.362 “Norme di riordino del settore farmaceutico”, anche dalla citata legge n.124/2017 (art.1, comma 161 “ … all’esito della revisione biennale…”)”;

c) e rappresentato, conclusivamente, che “ Si resta pertanto in attesa che la Regione Molise avvii le procedure per la revisione della pianta organica delle farmacie insediate nei comuni della Regione, affinché – con la revisione della medesima - possa essere valutata la V.tra istanza ”.

20. L’inammissibilità del gravame introduttivo per le causali anzidette consente al Collegio di prescindere dallo scrutinio delle ulteriori eccezioni in rito formulate dalla difesa comunale.

21. Il Tribunale può a questo punto procedere allo scrutinio dei motivi aggiunti, con i quali è stata impugnata la “ deliberazione del Consiglio Comunale di Campobasso n. 32 del 18/11/2024 con la quale, tra l’altro si stabiliva di prendere atto che la sede farmaceutica n. 15 richiesta dal ricorrente non è ad oggi più disponibile ” (cfr. ricorso per motivi aggiunti, pag. 3).

22. I motivi aggiunti devono trovare accoglimento per l’assorbente fondatezza del loro primo motivo, con il quale è stato dedotta l’incompetenza del Consiglio comunale ad adottare il gravato provvedimento di revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Campobasso, sul rilievo che la detta revisione rientrerebbe nella competenza in materia della Giunta dello stesso Comune.

23. La competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie presenti nel territorio comunale esorbita, difatti, dalle attribuzioni del Consiglio comunale, rientrando invece tra le prerogative della Giunta.

Al riguardo, il Collegio ricorda introduttivamente che l’art. 2 della Legge n. 475/1968, come modificata dal D.L. n. 1/2012, stabilisce che, “ al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie (…) ”. Il dettato della norma, quindi, si esprime chiaramente nel senso di attribuire l’individuazione e la localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche all’Ente locale, trattandosi di attività volta a garantire un ordinato assetto del territorio alla luce degli effettivi bisogni della collettività e, dunque, connessa ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini (Cons. Stato, Sez. III, 2 aprile 2020, n. 2240).

Ciò detto, sul piano giurisprudenziale esiste un orientamento che risulta consolidato nel senso di riconoscere la competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie al Comune, e per esso alla Giunta Comunale (cfr., ex multis , TAR Calabria – Sez. Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 168/2025; Cons. Stato, Sez. III, 18 ottobre 2019, n. 5256; Id., 28 novembre 2018, n. 6757). Difatti, gli atti amministrativi di individuazione delle nuove sedi farmaceutiche appartengono al novero dei provvedimenti esecutivi e di gestione amministrativa rientranti nella residuale sfera di competenze della Giunta Comunale, laddove il Consiglio Comunale è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, alla cui competenza la legge riserva gli atti di carattere strategico e programmatico nella vita della comunità locale (cfr., da ultimo, TAR Piemonte, sez. II, 15 settembre 2020, n. 537; TAR Campania, Salerno, sez. III, 29 marzo 2023, n. 717). In termini è stato, altresì, recentemente puntualizzato che “ la valenza programmatoria della localizzazione di nuove sedi è alquanto sfumata - poiché non si tratta di riorganizzare il servizio farmaceutico in ambito comunale ma di completarlo - e, comunque, non è tale da attrarla alla ristretta competenza dell'organo consiliare ” (TAR Sardegna, sez. I, 11 gennaio 2023, n. 5).

24. L’accoglimento del dedotto vizio di incompetenza, comportando la conseguente necessità di disporre l’annullamento della deliberazione consiliare n. 32 del 18.11.2024, determina allora il conseguente assorbimento delle altre censure proposte da parte ricorrente: ed infatti, come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 5/2015, in tutte le situazioni di incompetenza si versa in una condizione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, ove assodato, il relativo vizio, e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus .

25. Il Collegio deve invece respingere la domanda risarcitoria articolata dalla stessa ricorrente.

A tale ultimo riguardo è sufficiente notare che, alla luce di quanto finora detto, stante la riscontrata inammissibilità delle domande articolate nel gravame introduttivo, e non potendo il Tribunale andare oltre l’annullamento della deliberazione consiliare n. 32 del 18.11.2024 (impugnata con i motivi aggiunti) per il solo e mero profilo della incompetenza, non può reputarsi dimostrata la spettanza del bene della vita a cui si correla la pretesa risarcitoria azionata.

Infatti, anche il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento, previsto dal comma 1 dell’art. 2 bis della l. n. 241/1990, richiede la prova del danno, del comportamento colposo o doloso dell’Amministrazione e del nesso di causalità, come riconosciuto dalla pacifica giurisprudenza (cfr., ex ceteris , Cons. Stato, Sez. IV, 20 ottobre 2020, n. 6353: « il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest’ultimo deve fornire la prova sia sull’an che sul quantum, deve essere sempre riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons Stato, Sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210) e non solo alla durata in sé del procedimento »; cfr. anche Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021, n. 2960).

26. Infine, priva di fondamento è anche la domanda della ricorrente riferita al pagamento dell’indennizzo da ritardo.

Difatti, al fine di ottenere l’indennizzo da mero ritardo nella conclusione del procedimento secondo quanto previsto dal comma 2 dell’art. 2 bis della l. n. 241/1990, l’istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis, della stessa legge, nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, oppure, nel caso di procedimenti in cui intervengano più Amministrazioni, a presentare istanza all’Amministrazione procedente perché questa la trasmetta tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell’amministrazione responsabile del ritardo (cfr. art. 28, co. 2, d.l. n. 69/2013, conv. con l. n. 98/2013).

Tale onere, nel caso in esame, non risulta, tuttavia, assolto.

27. La reiezione della domanda risarcitoria e di pagamento dell’indennizzo consente poi al Collegio di prescindere dallo scrutinio delle eccezioni e domande articolate dalla società AXA - XL Insurance Company SE, chiamata in causa, quale terzo garante, dal Comune resistente proprio in ragione della domanda risarcitoria dispiegata dalla ricorrente.

28. In conclusione, alla luce delle ragioni sopra esposte, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile; i motivi aggiunti devono trovare accoglimento, per l’assorbente fondatezza del vizio di incompetenza ivi dedotto, con conseguente annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Campobasso n. 32 del 18.11.2024; la domanda risarcitoria e di riconoscimento dell’indennizzo ex art. 2 bis, l. n. 241/1990 articolate nel gravame introduttivo devono, infine, essere respinte.

29. Le peculiarità fattuali e giuridiche della presente controversia, nonché la reciprocità della soccombenza, giustificano la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, previa estromissione dal giudizio della Regione Molise dal presente giudizio, così provvede:

a) dichiara inammissibile il ricorso introduttivo;

b) accoglie, nei sensi di cui in motivazione, i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la gravata deliberazione del Consiglio Comunale di Campobasso n. 32 del 18/11/2024;

c) respinge le domande risarcitoria e di riconoscimento dell’indennizzo ex art. 2 bis, l. n. 241/1990 articolate nel gravame introduttivo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL Gaviano, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

IO HI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO HI	OL Gaviano

IL SEGRETARIO