Pubblicato il 31/12/2025

N. 24136/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07986/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7986 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da SE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4D5B1FF13, rappresentata e difesa dagli avvocati Max Diego Benedetti ed Erica Bianco, con domicilio eletto presso lo studio Max Diego Benedetti in Milano, via Flavio Baracchini 1 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Invitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Collevecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ET s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Abrate, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ISPRA - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento di aggiudicazione prot. 0191032 del 6 giugno 2025, comunicato in data 9 settembre 2025, della procedura aperta per l'affidamento del “ servizio di monitoraggio delle aree marine protette in near real-time, mediante l'elaborazione di dati satellitari multisensore e multipiattaforma e con sistemi legacy/cooperativi (ais, vms, rf) e servizio di monitoraggio in situ con sensori di prossimità ” - lotto 2 CIG B4D5B1FF13, CUP F82H22000730006  - (appalto PNRR) - adottato dall'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa s.p.a. e della relativa comunicazione prot. 0191039 del 6 giugno 2025, resa nota tramite piattaforma in data 9 giugno 2025;

b) della relazione del RUP prot. 0190882 del 6 giugno 2025, pubblicata in data 9 giugno 2025, con la quale è stato accertato l'esito favorevole delle verifiche volte ad accertare il possesso in capo in capo a ET s.p.a. dei requisiti di ordine speciale richiesti dal disciplinare di gara e relativo allegato 2;

c) di tutti i verbali di gara, nella parte in cui hanno ammesso e quotato l'offerta di ET s.p.a.;

d) per quanto occorrer possa della legge di gara e, in specie, dell'art. 49.2 del capitolato e del documento di progetto ove interpretati nel senso di ritenere ammissibile l'offerta tecnica di ET s.p.a., e dell'art. 8.3.2. del disciplinare, ove interpretato nel senso di ritenere posseduti e comprovati in capo a ET s.p.a. i requisiti di capacità tecnica e professionale;

e) di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, ancorché non conosciuti, ivi inclusa la risposta del RUP del 24 giugno 2025;

nonché, ove ne ricorrano i presupposti, per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato in violazione degli artt. 121 e 123 cod.proc.amm., e il subentro di SE s.r.l. nello stesso.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SE s.r.l. il 27 ottobre 2025:

per l’annullamento

f) del provvedimento a firma del RUP del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica prot. m_amte.MASE.REGISTRO UFFICIALE.ENTRATA.0134864.del 16 luglio 2025, con cui è stato approvato il piano di lavoro presentato da ET s.p.a., conosciuto a seguito di accesso agli atti in data 22 settembre 2025;

g) del provvedimento a firma del RUP del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica prot. m_amte.MASE.REGISTRO UFFICIALE.USCITA.0155919. del 21 agosto 2025, con cui è stato approvato il Piano operativo di Dettaglio presentato da ET S.p.A., conosciuto a seguito di accesso agli atti in data 22 settembre 2025;

h) delle valutazioni e del parere tecnico positivi rilasciati da SP (non conosciuti) citati nei provvedimenti di cui ai punti precedenti;

nonché per l’annullamento/revoca/decadenza:

del provvedimento di aggiudicazione prot. 0191032 del 6 giugno 2025, comunicato in data 9 settembre 2025, della “ Procedura aperta per l’affidamento del “servizio di monitoraggio delle aree marine protette in near real-time, mediante l’elaborazione di dati satellitari multisensore e multipiattaforma e con sistemi legacy/cooperativi (ais, vms, rf) e servizio di monitoraggio in situ con sensori di prossimità ” – lotto 2 CIG B4D5B1FF13, CUP F82H22000730006.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ET s.p.a., di Invitalia s.p.a. e del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa NA SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato in GUUE OJ S 245/2024 del 17 dicembre 2024, l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. (di seguito solo “Invitalia”), in qualità di centrale di committenza, ha pubblicato la « Procedura aperta per l’affidamento del “servizio di monitoraggio delle aree marine protette in near real-time, mediante l’elaborazione di dati satellitari multisensore e multipiattaforma e con sistemi legacy/cooperativi (ais, vms, rf) e servizio di monitoraggio in situ con sensori di prossimità ”».

Si tratta di un appalto rientrante nel PNRR, nell’ambito della Missione 2 “ Rivoluzione verde e transizione ecologica ”, Componente 4 “ Tutela del territorio e della risorsa idrica ”, Misura 3 “ Salvaguardare la qualità dell’aria e la biodiversità del territorio attraverso la tutela delle aree verdi, del suolo e delle aree marine ”, Investimento 3.2 “ Digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette ”. Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (da qui MASE) quale Amministrazione titolare ex art. 1, comma 2, lett. l), d.l 77/2021, ha redatto il documento di progetto.

L’appalto è stato suddiviso in due lotti, ed il presente ricorso riguarda il lotto 2 avente ad oggetto il “ Servizio di Monitoraggio in situ delle Aree Marine Protette mediante sensori di prossimità Wireless su 11 Aree Marine Protette inserite nella lista (ASPIM) Aree Specialmente Protette di Importanza Mediterranea ”, con base d’asta pari a € 1.633.104,88, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di un punteggio massimo pari a 90 per l’offerta tecnica e pari a 10 per l’offerta economica.

In esito alle operazioni di gara, la procedura è stata aggiudicata in via definitiva a ET s.p.a. (di seguito ET), con un punteggio totale di 74,005, di cui 64,005 per l’offerta tecnica e 10 per l’offerta economica.

Il RTI SE s.r.l. (di seguito anche solo SE), odierno ricorrente, si è collocato al secondo posto con un punteggio di 66,655 punti per l’offerta tecnica e 1,818 punti per quella economica.

2. SE, con ricorso introduttivo, ha impugnato l’aggiudicazione de qua e gli atti ad essa presupposti e conseguenti, facendo valere cinque motivi di ricorso come di seguito rubricati.

“ I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 70, comma 4, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 del capitolato speciale di gara. Offerta aliud pro alio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 1346 c.c ”;

“ II. Violazione dell’art. 79 e dell’all. II.5 del d.lgs. 36/2023. Violazione dei principi di trasparenza e buon andamento. Nullità per indeterminatezza dell’oggetto ”;

“ III. Violazione dell’art. 100, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8.3.2 del disciplinare. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Carenza di istruttoria ”;

“ IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento ”;

“ V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del disciplinare di gara. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento; eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento e illogicità manifesta ”.

In vista della camera di consiglio fissata per il 30 luglio 2025, Invitalia ha prodotto in giudizio il verbale a firma del Responsabile unico del progetto (di seguito RUP) e del Direttore esecutivo del contratto (DEC) del MASE del 30 giugno 2025 di avvio dell’esecuzione anticipata delle prestazioni, al fine “ rispettare le esigenze acceleratorie e le tempistiche del cronoprogramma ravvisate (… )” .

Nel verbale si rappresentava che:

- “ la mancata esecuzione immediata della prestazione potrebbe pregiudicare il rispetto delle predette esigenze e tempistiche, e quindi determinare un grave danno all'interesse pubblico, ossia la perdita di finanziamenti PNRR ”;

- “ le prestazioni dovranno essere eseguite nel rispetto delle prescrizioni recate dagli artt. 49 e seguenti del Capitolato Speciale d’Appalto a decorrere dalla data di sottoscrizione del presente Verbale ”.

3. All’esito della camera di consiglio del 30 luglio 2025, con ordinanza n. 4189 pubblicata in data 1° agosto 2025, l’istanza cautelare è stata respinta.

4. In data 12 settembre 2025, SE ha formulato un’istanza di accesso con la quale ha richiesto all’Amministrazione l’ostensione:

- del Piano di Lavoro consegnato da ET comprensivo di numero di protocollo e di data di invio e ricezione;

- del Piano Operativo di dettaglio consegnato da ET comprensivo di numero di protocollo e di data di invio e ricezione;

- del contratto stipulato;

- delle eventuali sospensioni ordinate dal Direttore esecutivo del contratto o dal responsabile unico del progetto ai sensi degli artt. 13 e 14 del CSA;

- degli ordini di servizio adottati dalla Stazione Appaltante nei confronti di ET per l’integrazione del Piano di Lavoro (art. 11 del CSA);

- degli stati di avanzamento del contratto trasmessi da ET (art. 11, comma 7 del CSA);

- degli atti, documenti, verbali, di qualunque specie attestanti i) la predisposizione da parte dell’Appaltatore della piattaforma di accesso ai dati, nonché ii) documenti di trasporto e consegna della fornitura, iii) il dispiegamento dei sensori nelle 11 (ASPIM) aree Specialmente Protette di Importanza Mediterranea, ivi inclusi gli atti autorizzativi, di accordo o di coordinamento adottati dagli enti gestori delle 11 ASPIM (pagg. 60-61 del CSA) iv) verbale di collaudo e messa in esercizio del sistema.

In data 22 settembre 2025 la predetta istanza è stata riscontrata dal MASE, che ha trasmesso copia dei seguenti documenti:

- il Piano di Lavoro (trasmesso il 10 luglio u.s., acquisito con nota prot. d’ingresso MASE 131797 dell’11 luglio 2025);

- l’approvazione Piano di Lavoro (nota prot. MASE 134864 del 16 luglio 2025);

- il piano Operativo di dettaglio (prot. MASE 144644 del 31 luglio 2025);

- il Piano Operativo di dettaglio (nota MASE 155919 del 21 agosto 2025).

SE, tenuto conto degli esiti dell’istanza di accesso, ha formulato atto di motivi aggiunti con il quale ha fatto valere due motivi di ricorso, come di seguito rubricati:

“ I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 120, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del considerando n. 109 e dell’art. 72 della Direttiva 2014/24/UE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 11 e 49.2 del CSA ”;

“ II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 70, comma 4, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del capitolato speciale di gara. Offerta aliud pro alio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 1346 c.c .”.

5. All’esito dell’udienza pubblica del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato.

6.1. Ai fini dello scrutinio del primo motivo di ricorso, ed in particolare dei profili sub a), b), c), d) ed e), si rende necessario richiamare il contenuto dell’articolo 49.2 del Capitolato – rubricato “ Requisiti generali di servizio ” – il quale, per quanto di interesse, prevede che:

- “ Deve essere garantita [...] una raccolta dati in Near Real-Time [...] mediante l’impiego di una rete di sensori subacquei equipaggiati con una rete di comunicazione wireless acustica multi-hop per la trasmissione dei dati fuori dall’acqua e tramite connessione mobile a una piattaforma Cloud (...). ”;

- “ Per ognuna delle 11 Aree Marine Protette, dovrà essere posizionato in Zona A N°1 sistema di ancoraggio (BOTTOM MOORING FRAME) e una boa di superficie ”.

Stante il tenore di tale disposizione, la questione giuridica posta dall’esame del motivo consiste nello stabilire se la specifica tecnica richiedesse che la trasmissione tra i sensori subacquei dovesse avvenire necessariamente in modalità wireless – come sostenuto da parte ricorrente – o se fosse sufficiente che tale tecnologia riguardasse la sola trasmissione dei dati dalla boa al cloud (come eccepito da Invitalia).

Il Collegio ritiene che la prima interpretazione sia l’unica compatibile con il dato letterale del citato art. 49.2. Detta norma, difatti, prevede espressamente che i sensori siano equipaggiati con una “ rete di comunicazione wireless acustica multi-hop ”. L'impiego dell'aggettivo “acustica” è dirimente: le onde acustiche, in quanto meccaniche, rappresentano lo standard tecnologico per la trasmissione sottomarina, a differenza delle onde radio (connessione mobile) che subiscono una rapida attenuazione in acqua. Ne deriva che il successivo riferimento alla trasmissione tramite “connessione mobile”, introdotto dalla congiunzione “e”, individui un segmento tecnologico distinto e cumulativo (boa- cloud ), che non può sovrapporsi né sostituire il primo (sensore-boa).

A conferma di tale ricostruzione, la lex specialis utilizza la locuzione "rete di sensori", presupponendo un'interconnessione wireless tra i nodi stessi.

Tale esegesi è infine supportata dalle prescrizioni di pag. 61 del Capitolato, laddove si impone che i “ sistemi di comunicazione wireless sottomarina non interferiscano con i cetacei ”. Tale cautela ambientale che risulterebbe del tutto superflua se il sistema wireless non operasse, come invece previsto, in ambiente sottomarino.

6.2. Tanto chiarito in ordine al contenuto della lex di gara, occorre quindi stabilire se la soluzione proposta dall’aggiudicataria rispetti la predetta prescrizione tecnica.

Al riguardo, va evidenziato che la soluzione tecnica di ET prevede che:

- i sensori rilevino i parametri ambientali dal fondo marino;

- i dati siano trasmessi alla boa di superficie tramite un cavo fisico (rinforzato in kevlar);

- la boa, una volta ricevuti i dati via cavo, li inoltri al cloud tramite connessione 4G/5G/satellitare.

In sede cautelare, la controinteressata aveva sostenuto che tale sistema non potesse definirsi propriamente “cablato”, in quanto il cavo avrebbe avuto la funzione prevalente di elemento meccanico per il posizionamento verticale dei sensori, senza alterare la natura “wireless” del sistema complessivo. Tuttavia, l’esame approfondito proprio della fase di merito – condotto anche alla luce della documentazione prodotta successivamente – ha confermato la correttezza della tesi attorea: la soluzione dell’aggiudicataria si pone in contrasto con le specifiche tecniche. Invero, sebbene l’offerta tecnica di ET dichiari formalmente che “la rete di sensori subacquei sarà dotata di comunicazione wireless acustica multi-hop”, l’analisi del piano dei lavori, depositato in accoglimento dell’istanza di accesso di parte ricorrente, smentisce tale assunto, rivelando che:

- il sistema sottomarino è strutturalmente cablato: il cavo in kevlar non è un mero supporto, ma il vettore fisico necessario alla trasmissione dei dati alla boa;

- la tesi della mera "funzione meccanica" del cavo è smentita: i sensori sono alloggiati stabilmente all’interno del frame subacqueo a 50 metri di profondità; essi, dunque, non sono distribuiti lungo la colonna d’acqua, rendendo palese che il cavo serva unicamente alla connessione elettrica/dati e non al posizionamento dei sensori.

6.3. Accertata la difformità del sistema di rilevazione dei dati rispetto a quello richiesto dalle specifiche tecniche, occorre, ai fini di delibare in ordine alla fondatezza delle censure, chiarire se la proposta sia valutabile come "miglioria" o comunque possa ritenersi ammissibile in virtù del "principio di equivalenza".

Quanto alle migliorie, la lex specialis (pagg. 53 e 61 del disciplinare) operava una tipizzazione delle proposte premianti (ampliamento dello spettro dei sensori, incremento della frequenza di acquisizione, continuità operativa, ecc.). Dalla piana lettura di tali clausole emerge che le migliorie potevano riguardare le prestazioni del servizio, ma non potevano mutare la tipologia infrastrutturale individuata dalla stazione appaltante (ossia l'impiego di una rete wireless acustica). Peraltro, né l’aggiudicataria in sede di offerta, né la Commissione in sede di valutazione, hanno mai qualificato il sistema cablato come una "miglioria".

Analoghe conclusioni valgono per il principio di equivalenza. Secondo giurisprudenza costante (Cons. St. 6306/2023; CGUE C-14/17), l'equivalenza non può essere invocata per sovvertire i requisiti tecnici minimi che identificano le caratteristiche essenziali e indefettibili del progetto. Come chiarito dal Consiglio di Stato, l'equivalenza non opera di fronte a una difformità che configuri un "aliud pro alio" non rimediabile (Cons. St., V, n. 9693/2022). Ammettere una simile deroga significherebbe “ distorcere l’oggetto del contratto, consentendo di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis ” (Cons. St., V, n. 5258/2019), con evidente lesione della par condicio tra i concorrenti.

Nel caso di specie, la differenza tra una trasmissione wireless acustica multi-hop (basata su una rete di nodi comunicanti nello spazio sottomarino) e un collegamento verticale via cavo (connessione punto-punto) non è di dettaglio, ma di natura strutturale e tecnologica. Tale radicale diversità impedisce l’applicazione del principio di equivalenza, di cui, peraltro, non vi è traccia negli atti di gara né nelle valutazioni della Commissione.

Alla luce di quanto esposto, il primo motivo di ricorso, in relazione ai profili analizzati, deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

7. L’accoglimento del primo motivo, in quanto pienamente satisfattivo dell’interesse della parte ricorrente all’accertamento dell’illegittimità dell’aggiudicazione, consente di dichiarare assorbiti gli ulteriori motivi articolati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti.

8. Sotto il profilo degli effetti della presente decisione, occorre precisare che l’accoglimento del ricorso, pur determinando l’annullamento degli atti di gara e della conseguente aggiudicazione in ragione della accertata illegittimità, non comporta l’automatica caducazione del contratto stipulato nelle more del giudizio. Trova infatti applicazione il regime derogatorio e speciale previsto per gli appalti finanziati con risorse del PNRR dall’art. 48, comma 4, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (convertito, con modificazioni, dalla l. 29 luglio 2021, n. 108), il quale richiama la disciplina dell’art. 125, comma 3, cod.proc.amm. in materia di infrastrutture strategiche. Ai sensi di tale disposizione, l'annullamento dell'aggiudicazione non comporta la caducazione del contratto già sottoscritto, dato che l'esigenza di garantire la continuità e la tempestiva esecuzione dell'opera o del servizio prevale sull'interesse alla caducazione del vincolo negoziale.

Pertanto, la presente pronuncia di annullamento rileva ai soli fini dell’accertamento di illegittimità degli atti impugnati, per costituire il dictum giurisdizionale presupposto per l’attivazione della successiva ed eventuale tutela risarcitoria per equivalente, espressamente riservata dalla parte ricorrente nel presente giudizio.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto dispone l’annullamento degli atti impugnati, nei limiti e ai fini indicati in parte motiva.

Condanna l’Amministrazione resistente e la società controinteressata al pagamento delle spese di lite nei confronti di parte ricorrente, in misura paritaria tra loro, che liquida in euro 5.000 (cinquemila/00) a carico di ciascuna, oltre accessori come per legge e alla restituzione del contributo unificato nella misura di quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE ME, Presidente

NA SC, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA SC	CE ME

IL SEGRETARIO