Pubblicato il 26/05/2025

N. 10003/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14315/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14315 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Carmine Genovese, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Paganica n. 13 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura e Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.R.P.A. Lazio, non costituito in giudizio;

nei confronti

IN - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio eletto presso lo studio LCA in Roma, via Giovanni Pierluigi da Palestrina n. 47 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento dell’autorizzazione rilasciata da Roma Capitale nei confronti di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. ai sensi dell’art. 44 del D. Lgs. n. 259/2003 per l’installazione di una Stazione Radio Base nel territorio di Roma Capitale, via Ceppaloni n. 84, nonché di ogni suo atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale, tra cui il parere favorevole di A.R.P.A. Lazio, nonché l’eventuale autorizzazione paesaggistica rilasciata da Roma Capitale, il nulla-osta archeologico del Ministero della Cultura, il nulla-osta aeroportuale del Ministero della Difesa, atti allo stato non noti né altrimenti conosciuti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l’annullamento dell’autorizzazione ex artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003 asseritamente formatasi per silenzio assenso sull’istanza avanzata da INWIT S.p.A. per l’installazione della Stazione Radio Base nel territorio di Roma Capitale, alla via Ceppaloni n. 84, nonché di ogni suo atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale, con specifico riferimento ai pareri favorevoli di A.R.P.A. Lazio prot. n. 27650.U del 19.04.2024 e prot. n. 27658.U del 19.04.2024, nonché all’atto di indizione della conferenza di servizi adottato da Roma Capitale - d.P.A.U. con nota prot. n. 82912 del 22.04.2024, atti conosciuti soltanto a seguito della costituzione in giudizio della controinteressata in data 10.02.2025 e dell’accesso agli atti del 23.01.2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Ministero della Difesa, di Roma Capitale e di IN - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Giovanni Petroni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 20 dicembre 2024, gli odierni ricorrenti hanno impugnato gli atti amministrativi propedeutici all’installazione di una stazione radio base (di seguito anche “SRB”) in un’area sita in Roma, via Ceppaloni n. 84, da parte di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (di seguito “IN”), Vodafone Italia S.p.A. e Tim S.p.A.

2. In punto di fatto, hanno esposto di essere tutti residenti in immobili situati nelle immediate vicinanze del luogo ove ricadrebbe la SRB, in una zona residenziale contraddistinta dalla presenza di abitazioni composte al massimo da tre piani, e che la realizzazione della SRB determinerebbe un pericolo per la loro salute, oltre che una riduzione del valore economico degli immobili. Hanno inoltre riferito che - dopo aver appreso, nell’ottobre 2024, in seguito all’inizio delle operazioni di scavo, dell’esistenza del procedimento amministrativo di cui discute - hanno formulato istanza di accesso agli atti, proponendo, nelle more della risposta, il ricorso in esame.

3. A sostegno dell’iniziale gravame i ricorrenti hanno articolato cinque motivi di impugnazione, di seguito sinteticamente descritti.

In primo luogo, il procedimento autorizzatorio sarebbe affetto dalla violazione delle disposizioni statali e regolamentari in materia di pubblicità delle istanze aventi ad oggetto l’installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici (ossia l’art. 44, co. 5, del d.lgs. 259/2003 e l’art. 11 del “Regolamento per la localizzazione, l’installazione e la modifica degli impianti di telefonia mobile di Roma Capitale” adottato da Roma Capitale con d.A.C. n. 26/2015, di seguito il “Regolamento”).

Nel secondo motivo di ricorso si sostiene la violazione del principio di precauzione e del D.P.C.M. 8 luglio 2003, in quanto la SRB è collocata a una distanza di pochi metri dagli immobili in cui risiedono i ricorrenti, qualificabili come aree “intensamente frequentate” ai sensi del summenzionato D.P.C.M., con conseguente loro eccessiva esposizione ai campi elettromagnetici.

Con il terzo motivo di ricorso hanno lamentato la violazione dell’art. 142, co. 1, lett. m) del d.lgs. 42/2004, nonché dell’art. 13 della L.R. Lazio 24/1998. In particolare, trattandosi di zona di interesse archeologico, l’autorizzazione non avrebbe potuto essere rilasciata o, comunque, avrebbe dovuto essere condizionata al previo rilascio di apposito parere della soprintendenza e dell’autorizzazione paesaggistica da parte dell’autorità competente, che nel caso di specie non è dato riscontrare.

Nel medesimo motivo hanno evidenziato che l’area di progetto è assoggettata alle previsioni di tutela contenute nel P.T.P.R. approvato con deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 5 del 21 aprile 2021. Più in particolare, rileverebbe in proposito l’art. 28 delle N.T.A. al P.T.P.R., il quale, con specifico riferimento all’ambito di tutela definito “Paesaggio degli insediamenti Urbani”, stabilisce che l’«installazione di impianti riceradiotrasmittenti (torri e tralicci) e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione»…«sono consentiti se non diversamente localizzabili in altri contesti paesaggistici», essendo altresì prescritto che «la relazione paesaggistica deve documentare la impossibilità di prevedere localizzazioni alternative e contenere elementi di valutazione dell’impatto sul paesaggio urbano circostante nonché proposte di mitigazione».

Nel quarto motivo di ricorso si sostiene l’illegittimità dell’autorizzazione per la mancanza, in capo ad IN, di un valido titolo di disponibilità dell’immobile. In particolare, secondo i ricorrenti, in forza di quanto disposto dall’art. 5 dello Statuto del Consorzio “Colle dei Pini”, ove ricade l’intervento, il gestore avrebbe dovuto conseguire il preliminare atto di assenso da parte dell’Assemblea consortile.

Infine, con il quinto motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato il difetto del nulla osta da parte del Ministero della Difesa, necessario a causa del vincolo aeroportuale militare gravante sull’area.

4. Roma Capitale si è costituita in giudizio il 9 gennaio 2025 con atto di mero stile, chiedendo il rigetto del ricorso. Il 10 gennaio 2025 si sono costituiti in giudizio anche il Ministero della Cultura e il Ministero della difesa.

5. In data 17 gennaio 2025 i ricorrenti hanno formulato richiesta di misura cautelare, domandando la sospensione dell’efficacia degli atti impugnati.

6. Costituitasi in giudizio, IN ha depositato articolata memoria, resistendo al ricorso sulla base delle seguenti argomentazioni.

In via preliminare ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell’azione, sostenendo che i ricorrenti avrebbero ricondotto il loro interesse alla ER AS , senza fornire alcuna dimostrazione del pregiudizio, attuale e concreto, patito a causa dell’intervento.

IN ha rilevato poi, con riguardo al primo motivo di ricorso, che il Municipio ha provveduto a pubblicizzare l’istanza, seguendo le indicazioni dell’art. 44 d.lgs. 259/2003 e della giurisprudenza amministrativa. Ha inoltre sostenuto che, in ogni caso, la dedotta violazione non determinerebbe l’illegittimità dell’autorizzazione, essendo soggetta alla disciplina dei c.d. vizi non invalidanti, prevista dall’art. 21 octies , co. 2, secondo periodo, della l. 241/1990. Infatti, secondo la resistente, anche laddove i ricorrenti avessero partecipato al procedimento, il Comune non si sarebbe potuto esimere dall’accogliere l’istanza, non sussistendo motivi giuridici o tecnici ostativi.

IN ha poi contestato il secondo motivo di ricorso, perché declinato «sotto forma di considerazioni personali e discorsive sui pericoli derivanti dall’elettromagnetismo, senza che siano stati confutate le valutazioni dell’Arpa», la quale, con il rilascio di due nulla osta in data 19 aprile 2024, «ha attestato la sussistenza delle condizioni per consentire in totale sicurezza l’attivazione dei servizi», nel rispetto dei limiti imposti dal principio di precauzione e del D.P.C.M. 8 luglio 2003.

Quanto al terzo motivo di ricorso, IN ha affermato che sui profili paesaggistici e archeologici si sarebbe formato il silenzio assenso «non avendo la TE sollevato obiezioni di sorta, pur essendo stata regolarmente invitata dal Comune a esprimersi in conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 bis della Legge n. 241/90, il quale (…) stabilisce che, se entro il termine di legge l’amministrazione non si pronuncia, il silenzio equivale ad assenso senza condizioni». Ciò anche considerato che nella documentazione presentata a corredo dell’istanza era stata data debita contezza della compatibilità della SRB con i vincoli di tutela.

Con riferimento al quarto motivo di ricorso, IN ha sostenuto, per un verso, che trattandosi di opere di urbanizzazione primaria, non sarebbe necessaria alcuna approvazione ai sensi dell’art. 5 dello statuto consortile; per altro verso, che la eventuale violazione di tale disposizione non inficerebbe l’autorizzazione, posto che «la verifica sulla posizione qualificata del richiedente presuppone solo l’accertamento circa la sussistenza di un titolo astrattamente idoneo alla disponibilità dell’area, senza che il Comune possa entrare nel merito dei rapporti interni tra le parti in ordine all’assetto proprietario».

Infine, relativamente al quinto motivo di ricorso, IN ha anzitutto sostenuto che l’autorizzazione unica conseguita per silenzio assenso assorbirebbe in sé ogni profilo inerente all’intervento, compreso quello relativo al nullaosta aeroportuale. Ha poi aggiunto che aveva verificato l’insussistenza di interferenze con gli aeroporti e i sistemi di navigazione aerea che richiedono l’acquisizione del nullaosta ENAC e che, pur se dopo la formazione tacita del titolo, aveva conseguito i nullaosta dell’Aeronautica militare.

7. In esito all’udienza caERle del 18 febbraio 2025, previa rinuncia delle parti ricorrenti alla domanda cautelare, la causa è stata rinviata per la discussione all’udienza pubblica del 20 maggio 2025.

8. In data 20 marzo 2025, i ricorrenti hanno introdotto con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte.

Hanno anzitutto rilevato, in punto di fatto, che in seguito alla produzione documentale avversaria è emerso che «in data 17.04.2024 IN S.p.A. ha presentato, anche per conto di Vodafone S.p.A. e Telecom Italia S.p.A., istanza unica ai sensi degli artt. 43 e 44 D.Lgs. n.259/03 acquisita al protocollo QI/79505 del d.P.A.U. (…) A seguito dell’avvenuta presentazione dell’istanza il d.P.A.U. di Roma Capitale ha indetto Conferenza di Servizi in modalità semplificata asincrona ai sensi dell’art. 14 bis della l. n. 241/1990 con nota prot. n. 82912 del 22 aprile 2024 (…). L’invito a partecipare alla conferenza è stato trasmesso ad A.R.P.A., al M.I.S.E., alla TE Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, nonché al Comando Scuole dell’Aeronautica Militare – 3° Regione Aerea. Tuttavia, nessuno degli enti invitati alla conferenza ha espresso il parere di propria competenza, con eccezione di A.R.P.A. Lazio che ha rilasciato i pareri favorevoli prot. n. 27650.U del 19.04.2024 e prot. n. 27658.U del 19.04.2024 (…) In data 14.10.2024 la società INWIT S.p.A. ha così trasmesso l’apposita «dichiarazione del titolo unico in autocertificazione, ai sensi ex art 43, art 44, art 49 del D.lgvo 259/03», assumendo l’intervenuto perfezionamento del titolo abilitativo per silentium nei confronti di Roma Capitale e degli altri enti invitati a partecipare alla conferenza di servizi».

I ricorrenti hanno dunque formulato un ulteriore motivo di ricorso, lamentando la violazione dell’art. 3 del Regolamento in quanto il terreno scelto da IN non rappresenterebbe un sito preferenziale ai sensi della suddetta disposizione - segnatamente dell’art 3, lett. b), del Regolamento, che indica tra le aree preferenziali quelle «già servite da viabilità al fine di evitare la realizzazione di nuove infrastrutture a servizio della postazione» - essendo stato necessario realizzare una strada di accesso al sito in funzione dell’installazione della SRB.

Inoltre non erano state svolte, né da parte di IN né da parte dell’Amministrazione comunale, le dovute verifiche circa l’esistenza di aree preferenziali e di siti alternativi che avrebbero potuto ospitare la stazione radio base progettata.

A ciò hanno aggiunto che, contrariamente a quanto dichiarato dal gestore, nelle immediate vicinanze del sito prescelto vi sarebbero «una pluralità di aree localizzative qualificabili come “preferenziali”, compresi immobili di proprietà pubblica e demaniale che avrebbero certamente potuto ospitare la SRB», quali il Cimitero NT ed «altre aree inserite nella componente di PRG denominata “Agro Romano”, oltre che aree a verde pubblico e in possesso della P.A. ai sensi dell’art. 3, lett. c) e d) del Regolamento».

Infine, l’istanza non aveva in alcun modo considerato la presenza di un’altra SRB situata a circa 400 metri di distanza, ai fini di un eventuale installazione in co-siting , da privilegiare ai sensi del menzionato art. 3 del Regolamento.

In conclusione, i ricorrenti sono giunti a ipotizzare l’inesistenza del silenzio assenso, in quanto l’istanza non è «corredata da tutta la documentazione necessaria» o comunque è «imprecisa e foriera di equivoci».

9. Il 17 aprile 2025, IN ha depositato una memoria, contestando le argomentazioni contenute nei motivi aggiunti proposti dai ricorrenti.

Ha sostenuto che la collocazione dell’antenna non sarebbe frutto di una scelta arbitraria, bensì funzionale alla copertura di un’area circoscritta, caratterizzata da un deficit di segnale. Tale circostanza era stata rappresentata nell’istanza e nell’allegata analisi di impatto elettromagnetico (AIE), «in cui è riportato l’obiettivo di copertura, la simulazione dei diagrammi di flusso, le misurazioni effettuate sugli edifici circostanti e la verifica del rispetto dei limiti e dei valori stabiliti dal dPCM 8.7.2003 presso i siti limitrofi».

Inoltre, l’istanza era corredata da una dichiarazione in cui, dopo aver premesso, che era stata «preventivamente richiesta disponibilità di proprietà dell’Amministrazione capitolina in data 04/03/2024» senza ricevere alcuna risposta, si affermava che «l’area scelta per la realizzazione del sito secondo l’art. 3 DAC 26/2015 risponde ai criteri per la definizione delle aree preferenziali per la localizzazione e progettazione degli impianti trattandosi di “Aree già servite da viabilità, al fine di evitare la realizzazione di nuove infrastrutture a servizio della postazione”».

Dunque, secondo la resistente, dalla documentazione presentata a sostegno dell’istanza, considerata nel suo complesso, emergerebbe che «non sussistono diverse soluzioni localizzative tecnicamente equipollenti rispetto a quella segnalata dall’operatore nella domanda».

IN ha inoltre evidenziato che: (i) l’area in cui insiste la SRB è già servita da viabilità ( ex art. 3 lett. b) del Regolamento), non avendo alcuna rilevanza lo stradello realizzato all’interno alla particella; (ii) «all’interno dell’area di interesse per la copertura non ci sono aree di proprietà della PA; l’area suggerita dai ricorrenti, il Cimitero NT, è distante circa 2km (…) e non rientra all’interno del raggio dell’area di ricerca prevista dai gestori. Le aree con destinazione Agro Romano presenti in zona sono distanti e non utilizzabili; la prima area (Azienda Agricola Menichelli) è posta a circa 500 metri di distanza dal luogo d’installazione della SRB, ampiamente fuori dal perimetro che deve essere coperto ed è posta, tra l’altro, a un’altitudine di 20/30 metri inferiore rispetto al punto scelto per la nuova installazione»; (iii) la SRB già presente in via Francolise «dista dall’area di interesse per la copertura quasi 900 metri» ed è «posizionata, quindi, a una distanza eccessiva, tecnicamente inidonea ad assolvere alle finalità di copertura sottese alla presentazione del progetto di cui è causa».

10. In data 18 aprile 2025, Roma Capitale ha prodotto documentazione comprensiva di una relazione sui fatti di causa redatta dall’Ufficio Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica - Direzione Pianificazione Generale.

Nella suddetta relazione l’Ufficio, dopo aver ripercorso l’ iter procedimentale, ha sostanzialmente aderito alle difese di IN. Con riguardo ai motivi aggiunti, ha riferito: (i) anzitutto, che «all’interno del perimetro indicato dal gestore è presente un’area pubblica identificata al catasto con foglio 1177 particella 356», la quale tuttavia non sarebbe disponibile a causa della presenza di un manufatto abusivo; (ii) inoltre, «che non risultano presenti aree inserite nelle componenti di PRG vigente quali: Agro Romano – Infrastrutture per la mobilità –infrastrutture tecnologiche –tessuti prevalentemente per attività – servizi pubblici di livello urbano -verde pubblico e servizi pubblici di livello locale»; (iii) infine, che «l’area prescelta dal gestore rientra nella tipologia di cui al punto b) dell’art. 3 della Deliberazione A.C. n. 26/2015».

11. In seguito allo scambio di ulteriori memorie tra IN e i ricorrenti, all’udienza del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Tutto ciò premesso, ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato, nei limiti di seguito esposti.

13. In primo luogo deve essere trattata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse ad agire. Essa è infondata.

Ed invero, i ricorrenti – deducendo e documentando di essere proprietari di (e/o residenti in) in immobili adiacenti all’antenna di cui si discute – hanno prospettato che la realizzazione e attivazione della SRB potrebbe comportare conseguenze dannose per la loro salute e per l'ambiente circostante, a causa delle esposizioni alle emissioni elettromagnetiche, oltre che per i loro interessi patrimoniali, determinando una svalutazione dei rispettivi immobili. Quanto dedotto risulta sufficiente per radicare in capo agli stessi l'interesse al ricorso, considerato altresì che costituisce questione di merito (e non di rito) stabilire se sussista o meno quanto dedotto in termini di nocività della SRB (cfr. Cons. St., VI, 11203/2023).

14. Tanto premesso, è ora possibile passare ad esaminare partitamente i motivi di ricorso.

15. Il primo motivo di ricorso è infondato. IN, infatti, ha documentato l’avvenuto adempimento degli oneri pubblicitari contemplati dall’art. 44, co. 5, del d.lgs. 259/2003 e dall’art. 11 del Regolamento, mediante pubblicazione sul sito internet istituzionale di Roma Capitale.

16. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso. Ed invero, possibili pericoli per la salute, anche in un’ottica precauzionale, non sono stati in alcun modo dimostrati dai ricorrenti e, in ogni caso, sono stati esclusi – sulla base di un’analisi preventiva, ferma restando la possibilità di effettuare ulteriori controlli in seguito alla eventuale messa in esercizio dell’impianto – dai nulla osta rilasciati dall’ARPA, organo competente a valutare siffatti profili alla luce della documentazione tecnica presentata dagli operatori telefonici.

17. Quanto al terzo motivo di gravame, i ricorrenti hanno censurato anzitutto, su un piano formale, l’assenza di parere paesaggistico-archeologico.

Va rilevato, in proposito, che la ER assenza del parere non è sufficiente a determinare l’invalidità del titolo. Anche sui profili in questione, infatti, si è formato il silenzio assenso, non avendo la TE sollevato obiezioni di sorta, pur essendo stata invitata dal Comune a esprimersi nella conferenza di servizi (come previsto sia dall’art. 14 bis della l. 241/90 che dall’art. 44, co. 7 del d.lgs. 259/2003). In relazione a questa specifica censura, dunque, il motivo è infondato.

Gli ulteriori profili oggetto di censura nel terzo motivo di ricorso saranno trattati unitamente ai motivi aggiunti, per ragioni di organicità espositiva.

18. Il quarto motivo di ricorso è infondato. Dalla documentazione in atti emerge il deposito, da parte di IN, del titolo all’uso dell’area interessata dall’intervento, rappresentato dal contratto di locazione stipulato con il proprietario del terreno sul quale è ubicato l’impianto di cui si tratta.

Nel contratto di locazione – che non contiene alcuna menzione del Consorzio “Colle dei Pini” – si legge all’art. 1 che il locatore «nella sua qualità di proprietario dell’immobile, dichiara che sullo stesso non insistono diritti di terzi che possano in alcun modo limitare la piena disponibilità del bene da parte del conduttore».

La giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, è consolidata nel ritenere che nei procedimenti autorizzativi di attività edilizia l’onere del Comune, con riguardo alla sussistenza di un titolo di disponibilità dell’immobile da parte di chi intenda eseguire un intervento edilizio, non si estende alla verifica di eventuali limitazioni del titolo medesimo (v. Cons. Stato, IV, 5115/2018).

Sicché il contenuto dell’invocato art. 5 dello Statuto del Consorzio (che recita: «[i]l Consorzio è tenuto inoltre a far rispettare il divieto dall’utilizzare il terreno per installare canili e depositi di macchine fuori uso o di ogni altra attività che a giudizio dell’Assemblea potrebbe portare disturbo alla comunità del Consorzio») non può certamente inficiare la validità del titolo autorizzatorio.

19. Il quinto motivo di ricorso è parimenti infondato. IN ha infatti prodotto, senza incontrare contestazioni delle altre parti, un atto autorizzativo dell’Aeronautica militare e ulteriore documentazione da cui si desume che il sito non interferisce con aeroporti civili.

20. Si deve ora trattare il terzo motivo di ricorso, nella parte in cui lamenta la violazione della disciplina paesaggistica regionale, unitamente ai motivi aggiunti, concernenti la violazione dell’art. 3 del Regolamento.

In proposito è necessario svolgere una breve premessa.

Il silenzio-assenso – anche quello “speciale” contemplato dall’art. 44 del d.lgs. 259/2003 – consegue ad un procedimento che segue le regole ordinarie, tranne per il fatto che, ove l’amministrazione ometta di provvedere, la legge dà per acquisito un provvedimento positivo.

In altri termini, l’istituto non esclude che il provvedimento tacito debba rispettare le regole sostanziali e, ove compatibili, procedimentali ad esso applicabili, regole che i terzi possono invocare a sostegno del proprio gravame. La tutela dei terzi, infatti, non deve essere compromessa o compressa in ragione della modalità semplificata di conclusione del procedimento.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, in relazione a questa tematica, ha avuto modo di chiarire che «[l]a formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del bene richiesto. (…) l’omesso o l’incompleto svolgimento dell’istruttoria da parte dell’amministrazione competente - fermo restando che il decorso del tempo comporta comunque, a tutela dell’affidamento del richiedente, la formazione dell’atto tacito - costituisce una situazione patologica» (così Cons. St., VI, 7774/2023)

Naturalmente, in mancanza di un provvedimento espresso, la valutazione giudiziale della legittimità dell’azione amministrativa non può che essere svolta con riferimento agli atti del procedimento, tra i quali assume particolare rilevanza la domanda del privato, il cui oggetto definisce anche il contenuto del provvedimento tacito.

Venendo al caso di specie e con specifico riferimento ai motivi di ricorso di cui si discute, occorre comprendere se, alla luce dell’istanza di autorizzazione e dei suoi allegati, la normativa paesaggistica regionale e quella comunale in materia di aree preferenziali possa dirsi rispettata. Ritiene il Collegio che a tale quesito debba darsi risposta negativa.

È pacifico, anzitutto, che l’area di progetto rientri nel “Paesaggio degli insediamenti Urbani”, disciplinato dal P.T.P.R. approvato con deliberazione del Consiglio Regionale Lazio n. 5 del 21 aprile 2021.

Più esattamente, assume rilievo in proposito l’art. 28 delle N.T.A. del P.T.P.R., il quale, con specifico riferimento all’ambito di tutela definito “Paesaggio degli insediamenti Urbani”, stabilisce che la «installazione di impianti riceradiotrasmittenti (torri e tralicci) e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione (art. 3 comma 1 lettera e.4 del DPR 380/2001)»…«sono consentiti se non diversamente localizzabili in altri contesti paesaggistici», essendo altresì prescritto che «la relazione paesaggistica deve documentare la impossibilità di prevedere localizzazioni alternative e contenere elementi di valutazione dell’impatto sul paesaggio urbano circostante nonché proposte di mitigazione».

Ebbene, nel caso di specie, né la relazione paesaggistica né gli ulteriori documenti a corredo dell’istanza contengono indicazioni precise (oltre che sulla compatibilità dell’intervento con il vincolo archeologico gravante sull’area, che viene da essi semplicemente richiamato) in merito alla “impossibilità di prevedere localizzazioni alternative”. Né una simile valutazione può considerarsi implicitamente contenuta nell’esposizione delle necessità tecniche di copertura sottese all’intervento, le quali non vengono espressamente contestualizzate rispetto alle caratteristiche paesaggistiche della zona di interesse.

Con riguardo alla contestazione contenuta nei motivi aggiunti, va ricordato che, ai sensi dell’art. 3 del Regolamento «[i] gestori devono mettere in atto tutte le misure idonee al perseguimento del principio di minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici della popolazione e alla mitigazione degli impatti visivi, ove tecnicamente possibile. Le aree del territorio definite come preferenziali per l’istallazione degli impianti sono:

a) in maniera prioritaria aree di proprietà dell’Amministrazione Capitolina. L’assegnazione di aree, manufatti e terreni di proprietà di Roma Capitale ai gestori di Telefonia mobile avviene a titolo oneroso;

b) aree già servite da viabilità, al fine di evitare la realizzazione di nuove infrastrutture a servizio della postazione;

c) aree inserite nelle componenti di PRG vigente quali: – Agro Romano, ad esclusione della Rete Ecologica; – Infrastrutture per la mobilità; – Infrastrutture tecnologiche; – Tessuti prevalentemente per attività; – Servizi pubblici di livello urbano quali cimiteri, attrezzature complementari alla mobilità, attrezzature per la raccolta dei rifiuti solidi urbani; – Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, ad esclusione dell’istruzione di base, attrezzature sanitarie ed assistenziali, residenze sanitarie per anziani, aree per il gioco dei ragazzi e dei bambini;

d) aree, immobili o impianti di proprietà o in possesso della Pubblica Amministrazione (statale, regionale, provinciale, ecc.) o altri enti pubblici, ad esclusione delle aree e dei siti di cui all’art. 4 del presente Regolamento.

Sono inoltre da privilegiare, se tecnicamente possibile, e compatibilmente con gli obiettivi di minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici:

a) l’accorpamento degli impianti su strutture di supporto comuni (co-siting) preferibilmente in aree non densamente abitate e compatibilmente con le esigenze di copertura del servizio;

b) l’alloggiamento degli impianti di telefonia mobile su strutture già esistenti quali pali per l’illuminazione stradale, sostegni per le insegne, torri faro, serbatoi idrici, ecc.;

c) la localizzazione su immobili e/o aree di proprietà comunale;

d) la localizzazione su edifici che risultino essere i più alti tra tutti quelli contigui».

Ritiene il Collegio che la norma ora riportata imponga lo svolgimento di una istruttoria approfondita ed esaustiva, che come prima detto deve risultare, se non da un’attività amministrativa espressa, dall’istanza autorizzativa e dai suoi allegati.

Da tali atti deve emergere la preventiva valutazione delle varie possibilità allocative, con particolare riguardo a quelle che l’art. 3 del Regolamento indica come prioritarie o “da privilegiare” (così evocando una sorta di rapporto gerarchico tra le alternative allocative ivi contemplate, nell’ottica di conciliare al meglio l’intervento con le esigenze paesaggistiche).

Si tratta di una conclusione conforme al dato normativo, che impone ai gestori la messa in atto tutte le misure idonee alla mitigazione degli impatti visivi. D’altra parte, è evidentemente l’operatore che intende realizzare l’infrastruttura a possedere un bagaglio tecnico di conoscenze includente, oltre ai profili paesaggistici, anche quelli più strettamente tecnici, legati al sistema di radiodiffusione e alle specifiche esigenze di copertura.

Ebbene, nel caso di specie, dall’istanza e dai suoi allegati emerge che la ricorrente ha chiesto in via preventiva la disponibilità di aree di proprietà comunale (di cui all’art. 3, co. 2, lett. b) del Regolamento), senza ricevere alcun riscontro e ha poi individuato un’area di intervento che può ben dirsi preferenziale ai sensi dell’art. 3, co. 2, lett. b) del Regolamento (non potendosi ritenere a ciò ostativa la realizzazione di uno stradello pedonale all’interno della particella). Il Comune di Roma, nella relazione predisposta nel corso del giudizio ha poi escluso la presenza, nella zona di interesse, di aree preferenziali ex art. 3, co. 2, lett. c) del Regolamento.

Non risulta, tuttavia, lo svolgimento di una preventiva istruttoria con riferimento all’impossibilità di collocare l’antenna con le modalità che il Regolamento ritiene “da privilegiare”. In particolare, non si rinviene, negli atti procedimentali, alcun riferimento in merito alla possibilità di co-siting (esclusa da IN solo nel corso del giudizio) ovvero a quella di alloggiare l’antenna su altre strutture preesistenti. Il Comune, da parte sua, non ha in alcun modo interloquito sul punto, né in fase procedimentale né in sede processuale.

Per le ragioni esposte, si ritiene siano da accogliere sia il terzo motivo di ricorso, nella parte di cui si è ora discusso, che i motivi aggiunti e che l’autorizzazione tacita oggetto di impugnazione debba perciò essere annullata. Resta fermo, naturalmente, che le Amministrazioni coinvolte nel procedimento potranno riesercitare il potere, verificando – previa idonea istruttoria e nel legittimo esercizio della propria discrezionalità – l’effettivo rispetto della normativa primaria e secondaria di cui è detto.

21. Le spese seguono la soccombenza e vengono poste a carico dell’Amministrazione resistente e della controinteressata, in solido tra loro, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’autorizzazione ex art. 44 del d.lgs. 259/2003 relativa all’impianto di telecomunicazioni sito in via Ceppaloni n. 84, rilasciata da Roma Capitale per silenzio assenso sull’istanza presentata il 17 aprile 2024 da IN S.p.A., anche per conto di Vodafone S.p.A. e Tim S.p.A.

Condanna l’Amministrazione resistente e la controinteressata, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore dei ricorrenti, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge e al rimborso del contributo unificato se versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella caER di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Giovanni Petroni, Referendario, Estensore

Danilo Carrozzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Petroni	Francesco Arzillo

IL SEGRETARIO