Pubblicato il 25/02/2025

N. 00267/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01282/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1282 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Teresa Lo Torto, Alessandro Tudor, Maria Vittoria Carobolante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cavallino-Treporti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Zambelli, Luisa Parisi, Matteo Zambelli, Chiara Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Antonella Cusin, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cavallino-Treporti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati dagli avvocati Franco Zambelli, Matteo Zambelli, Chiara Zambelli, Luisa Paris, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi – V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Comune di Venezia, non costituiti in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

per l’annullamento:

1. del provvedimento del Comune di Cavallino-Treporti – Area Tecnica – Ufficio Ecologia e Ambiente, prot. n. -OMISSIS- del 15.7.2024, di avvio d’ufficio di un intervento sostitutivo, ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006, presso area di proprietà della ricorrente;

2. della nota del Comune di Cavallino-Treporti – Area Tecnica – Ufficio Ecologia e Ambiente, prot. n. -OMISSIS- del 5.4.2024;

3. di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quello impugnato, ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 12\12\2024,

per l’annullamento:

1. della delibera della Giunta della Regione del Veneto n. -OMISSIS- del 29.8.2023, avente ad oggetto “ Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – Misura M2C4, Investimento 3.4, “Bonifica del suolo dei siti orfani”. Finanziato dall’Unione europea – Next Generation EU. Approvazione dell’elenco dei “siti orfani”. ”;

2. del decreto del Direttore Generale dell’Ex Direzione Generale per il Risanamento Ambientale del Ministero della Transizione Ecologica n. -OMISSIS- del 22.11.2021, avente ad oggetto “ Elenco dei siti orfani da riqualificare in funzione dell’attuazione della misura M2C4, investimento 3.4, del Piano nazionale di ripresa e resilienza ” e successivi aggiornamenti;

3. del decreto del Ministro della Transizione Ecologica n. -OMISSIS- del 4.8.2022 recante il Piano d’azione per la riqualificazione dei siti orfani e successive eventuali modifiche;

4. della nota prot. n. -OMISSIS- del 18.11.2021 con la quale la Regione del Veneto ha trasmesso al Ministero della Transizione Ecologica le proposte di intervento in siti orfani e successive note di aggiornamento;

5. della delibera della Giunta della Regione del Veneto n. -OMISSIS- del 9.4.2024, avente ad oggetto “ Decreto Ministeriale n. -OMISSIS- del 04/08/2022 recante il "Piano d'azione per la riqualificazione dei siti orfani in attuazione della misura Missione 2, Componente 4, Investimento 3.4, del PNRR ", finanziato dall'Unione Europea - Next Generation EU. Approvazione dello schema di Accordo di Programma per la realizzazione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale ”;

6. del decreto del Ministro della Transizione Ecologica n. -OMISSIS- del 7.5.2024;

7. del decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. -OMISSIS- dell’8.10.2024, che approva l’Accordo di programma;

8. del provvedimento approvativo dell’Accordo di programma assunto dal Comune di Cavallino-Treporti, non noto alla ricorrente;

9. dell’Accordo di programma per la realizzazione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti orfani ricadenti nel territorio della Regione del Veneto, sottoscritto dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, dalla Regione del Veneto e, tra gli altri, dal Comune di Cavallino-Treporti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cavallino-Treporti, della Regione del Veneto e della Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi – V.E.R.I.T.A.S. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il dott. Massimo Zampicinini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La -OMISSIS- è proprietaria di un’area sita nel Comune di Cavallino-Treporti (VE), catastalmente identificata al -OMISSIS-.

2. Negli anni ‘70 del secolo scorso, l’area in questione è stata destinata alla realizzazione e gestione di una discarica per r.s.u. da parte del Comune di Venezia, per il tramite della relativa azienda municipalizzata (l’AMIU di Venezia) con la quale la stessa -OMISSIS-aveva stipulato apposita convenzione.

3. In seguito, una porzione della predetta area è stata destinata a stazione di travaso dei r.s.u. provenienti dal Cavallino, gestita da AV, azienda speciale del Comune di Venezia, con la quale la -OMISSIS- aveva stipulato apposita convenzione, e quindi da VESTA spa, subentrata alla prima.

4. L’area in esame è stata oggetto dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Venezia prot. n. -OMISSIS- del 12.5.1997 con la quale è stato ordinato ad AV “ di redigere, per l’area in concessione indicata in premesse, entro 30 gg. dalla notifica del presente provvedimento, il piano di lavoro per l’accertamento della situazione di inquinamento (suolo – sottosuolo – acque freatiche) e dell’impatto, se esistente, nell’intorno ”.

5. In attuazione della suddetta ordinanza sindacale, AV ha proceduto con l’esecuzione degli interventi di caratterizzazione ambientale descritti e riassunti nel “ Piano di accertamento ambientale ” datato settembre 1999 e predisposto dalla società specializzata Demont s.r.l.

6. Nel febbraio 2000, la Regione Veneto, sulla scorta degli esiti di tali indagini, ha inserito il sito in esame nel Piano regionale per la bonifica delle aree inquinate .

7. Successivamente il sito in esame:

- è stato indicato tra le “ Aree potenzialmente inquinate ” nella Carta delle Fragilità allegata al PAT del Comune di Cavallino Treporti, approvato con Deliberazione della Giunta Provinciale n. -OMISSIS- del 28.3.2012;

- è stato inserito tra i c.d. “siti orfani”, ai sensi del DM 29.12.2020 (pubblicato in G.U. n. 24 del 30.1.2021), con DM 4.8.2022 (pubblicato in G.U. n. 239 del 12.10.2022 e che, nel proprio Allegato 2, comprende l’“ Area ex stazione di travaso del Cavallino ” di proprietà della ricorrente tra i siti da assoggettare a procedura di bonifica);

- è stato inserito dalla Regione Veneto, con DGR n. -OMISSIS- del 29.8.2023 (pubblicata nel BUR n. 122 del 15.9.2023), tra le aree da bonificare.

8. Con DGR n. -OMISSIS- del 9.4.2024, il sito è stato, infine, ammesso al finanziamento PNRR finalizzato alla bonifica dei suoli.

9. Alla luce di ciò, il Comune di Cavallino-Treporti, con comunicazione prot. n. -OMISSIS- del 5.4.2024, ha chiesto alla -OMISSIS-, proprietaria dell’area, se intendesse procedere direttamente con la bonifica del sito, avvertendo che in mancanza di riscontro o di rifiuto il Comune avrebbe attivato l’intervento sostitutivo di cui sopra, finanziato con fondi PNRR.

10. Ne è seguita una fase interlocutoria tra il Comune e la -OMISSIS- nel corso della quale quest’ultima, dopo aver richiesto ed ottenuto l’accesso agli atti ed una proroga del termine per presentare osservazioni in merito, ha presentato all’Amministrazione comunale le proprie controdeduzioni lamentando “ di non essere stata posta nelle condizioni per partecipare fattivamente e tempestivamente al procedimento amministrativo in esame e per poter formare consapevolmente le sue determinazioni in merito alla richiesta di cui alle Comunicazioni prot. n. -OMISSIS- del 05.04.2024 e Prot. n. -OMISSIS-92 de. 18.04.24 del Comune di Cavallino-Treporti e sin d’ora si riserva ogni azione in sede giurisdizionale competente nei confronti di codesto Comune, degli altri Enti coinvolti nel presente procedimento amministrativo e del soggetto responsabile dell’inquinamento ”.

11. Nel corso del procedimento il Comune di Cavallino-Treporti, con nota prot. n. -OMISSIS- del 7.5.2024, ha chiesto alla Regione Veneto e a RI spa il proprio contributo tecnico istruttorio, reso rispettivamente con la nota prot. n. -OMISSIS- del 13.6.2024 e con la nota prot. n. -OMISSIS- del 12.6.2024.

12. Prendendo atto del rifiuto della -OMISSIS- di provvedere alla bonifica della propria area, il Comune di Cavallino-Treporti ha, quindi, adottato la nota prot. n. -OMISSIS- del 15.07.2024 (impugnata con il ricorso introduttivo), con la quale il Comune di Cavallino-Treporti, alla luce degli (e richiamati gli) esiti dell’istruttoria – compresi i contributi tecnici resi da RI e dalla Regione con le succitate note del 12 e 13 giugno 2024 – ha comunicato alla -OMISSIS- e agli altri Enti competenti l’avvio del procedimento di bonifica in via sostitutiva ai sensi dell’art. 250 D.Lgs. n. 152/2006.

13. Avverso tale nota ha presentato ricorso la -OMISSIS- per i motivi di ricorso come di seguito distinti:

1. “ Violazione ed errata applicazione art. 250 d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di presupposti. Violazione art. 42 Costituzione della Repubblica. Violazione art. 1-OMISSIS-, comma 2, Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. Violazione del principio “chi inquina paga”. ”;

2. “ Violazione art. 250 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione. Violazione del principio “chi inquina paga”. ”;

3. “ Violazione ed errata applicazione art. 253 d.lgs. 152/2006. Violazione del principio “Chi inquina paga” e dell’art. 1-OMISSIS-, comma 2, Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. Eccesso di potere per difetto di presupposti e istruttoria. Violazione dell’art. 10 legge 241/1990 e del principio di buona fede e leale collaborazione. ”;

4. “ Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà. ”.

14. Si sono costituiti il Comune di Cavallino-Treporti, la Regione Veneto e RI spa eccependo in rito l’inammissibilità ed irricevibilità del ricorso, nonché opponendosi nel merito all’accoglimento del medesimo.

15. Successivamente, parte ricorrente ha presentato altresì ricorso per motivi aggiunti, facendo valere le censure come di seguito distinte.

1. “ Violazione di legge: artt. 244 e 250 d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione nonché per contraddittorietà. Violazione art. 42 Costituzione della Repubblica, dell’art. 1-OMISSIS-, comma 2, Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e del principio “chi inquina paga”. Eccesso di potere per violazione dell’art. 4 Accordo PNRR. ”;

2. “ Violazione del principio di gerarchia delle fonti. Violazione artt. 244 e 250 d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione nonché per contraddittorietà e illogicità. ”.

16. In vista della pubblica udienza, il Comune di Cavallino-Treporti, la Regione Veneto e RI, a mezzo delle memorie ex art. 73 c.p.a., hanno provveduto ad estendere le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità prospettate rispetto al ricorso introduttivo anche al ricorso per motivi aggiunti.

17. La causa, infine, è stata chiamata alla pubblica udienza del 6.02.2025 ed ivi trattenuta in decisione.

18. Il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti sono in parte inammissibili ed in parte irricevibili.

18.1. Per quanto riguarda i profili di inammissibilità, occorre evidenziare che i ricorsi sono stati promossi avverso la nota del 15.7.2024 che si configura come comunicazione di avvio del procedimento ex art. 250 D.Lgs. n. 152/2006 e che pertanto, in quanto tale, è priva di valenza lesiva per l’odierna ricorrente.

Invero, il nomen iuris , l’indicazione dell’oggetto del procedimento, dell’ufficio competente, del responsabile del procedimento, nonché del luogo dove è possibile prendere visione degli atti e dei documenti relativi al procedimento sono tutti elementi dai quali è possibile desumere la natura di comunicazione di avvio del procedimento dell’atto impugnato con i ricorsi in esame.

Ciò precisato, per costante giurisprudenza, la comunicazione di avvio del procedimento, collocandosi nella fase pre-decisoria e costituendo l’atto a mezzo del quale l’Amministrazione instaura una necessaria fase in contraddittorio con la parte privata, consentendole di rappresentare fatti, prospettare osservazioni e valutazioni finalizzate alla migliore individuazione dell'interesse pubblico, onde far mutare eventualmente avviso all'Amministrazione medesima, ha natura endo-procedimentale e non presenta, quindi, portata lesiva, non recando statuizioni destinate ad incidere in misura e portata definitiva sulla sfera giuridica della ricorrente.

Ne consegue l’assenza di un concreto ed attuale interesse alla coltivazione del ricorso.

Sotto tale profilo, la ricorrente radica il proprio interesse sull’esigenza di evitare che siano ad essa imputate le spese necessarie per la bonifica dell’area in virtù della costituzione dell’onere reale e del privilegio speciale sul proprio bene immobile.

L’affermazione, tuttavia, non può essere condivisa.

Il presupposto indispensabile per la costituzione dell’onere reale e del privilegio speciale è costituito dall’approvazione del progetto definitivo di bonifica ex art. 253 d. lgs. n. 152/06 che, nel caso di specie, non è ancora intervenuta.

Invero, la disposizione da ultimo menzionato prevede che “ L'onere reale viene iscritto nei registri immobiliari tenuti dagli uffici dell'Agenzia del territorio a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica ”.

La giurisprudenza, coerentemente con il tenore letterale di tale disposizione, evidenzia infatti che “ la costituzione dell’onere reale e del conseguente privilegio speciale avviene solo a seguito dell’approvazione del progetto concernente la bonifica stessa ” (Tar Lazio-Roma, n. 3184/2024).

In assenza dell’approvazione del progetto di bonifica, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile non essendo sorretto da un concreto ed attuale interesse.

18.2. Per quanto attiene, invece, ai profili di irricevibilità, va evidenziato come il sito in esame è stato qualificato come “ sito orfano ” dal DM 4.8.2022 e dalla DGR n. -OMISSIS-/2023 e tali atti, di rango sovraordinato, pur pubblicati, non sono mai stati impugnati dall’odierna ricorrente, nemmeno nella presente sede.

Ciò posto, considerato che l’intervento sostitutivo in esame avviato dal Comune ai sensi dell’art. 250 D.Lgs. n. 152/2006 si fonda (anche) sulla qualificazione di “ sito orfano ”, va rilevato come la ricorrente è decaduta dalla possibilità di contestare gli atti a mezzo dei quali è stata stabilita la natura “ orfana ” del sito in esame.

Come evidenziato dalla Regione Veneto, la nota sindacale di comunicazione di avvio del procedimento costituisce un atto consequenziale di un quadro procedimentale regionale e statale già delineato e consolidato in ragione dei provvedimenti richiamati nella parte in fatto che per ciò stesso andavano automaticamente impugnati.

Invero, l’area per cui è causa è stata inserita tra i c.d. “ siti orfani ”, ai sensi del DM 29.12.2020 (pubblicato in G.U. n. 24 del 30.1.2021), con DM 4.8.2022 (pubblicato in G.U. n. 239 del 12.10.2022 e che, nel proprio Allegato 2, comprende l’“ Area ex stazione di travaso del Cavallino ” di proprietà della ricorrente tra i siti da assoggettare a procedura di bonifica).

La qualificazione dell’area di proprietà della -OMISSIS- come sito inquinato o “ orfano ” costituisce, pertanto, una situazione ormai consolidata.

Sul punto, occorre tuttavia precisare che l’art.2 ( Definizioni ) del decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 29 dicembre 2020 ( Programma nazionale di finanziamento degli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti orfani ), offre la definizione di “ sito orfano ”, avendo cura di precisare che con tale locuzione ci si riferisce ad un “ sito potenzialmente contaminato in cui non è stato avviato o si è concluso il procedimento di cui all’art. 244 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o di cui all’art. 8 del decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, per il quale il responsabile dell’inquinamento non è individuabile o non provvede agli adempimenti previsti dal titolo V, parte quarta, del medesimo decreto legislativo, o a quelli previsti dal decreto ministeriale 1° marzo 2019, n. 46, e non provvede il proprietario del sito né altro soggetto interessato ” ovvero ad un “ sito rispetto al quale i soggetti di cui agli articoli 242 e 245 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dopo avere attivato le procedure previste dal titolo V, parte quarta, del medesimo decreto legislativo, non concludono le attività e gli interventi ”.

Pertanto, la qualificazione di un’area quale “ sito orfano ” non implica necessariamente che il responsabile non sia individuabile.

Ciò è quanto accaduto nel caso di specie, come risulta dal documento n. 22 versato in atti dalla ricorrente, dal quale si ricava come l’inserimento nell’elenco dei siti orfani da riqualificare dell’area in proprietà della -OMISSIS-è stato effettuato senza che nessun procedimento di individuazione del responsabile sia stato avviato.

Dal consolidamento della qualificazione dell’area in questione come “ sito orfano ” non discende, pertanto, alcuna preclusione intorno alla possibilità da parte della ricorrente di contestare in futuro - e sempre che l’Amministrazione si determini nel senso della impossibilità di individuare il responsabile dell’inquinamento (cosa che non ha ancora fatto) – il quomodo degli accertamenti compiuti.

Va, infine, precisato, che l’adozione della determinazione in ordine all’intervento sostitutivo finalizzato alla bonifica del sito de quo non necessita che le Amministrazioni esperiscano e concludano il procedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento in un tempo anteriore alla adozione della stessa (determinazione).

Invero, la definizione della procedura di identificazione del soggetto responsabile non costituisce un presupposto necessario per l’inserimento del sito tra i c.d. “ siti orfani ” di cui alla Misura M2C4 I3, 4 del PNRR.

È del resto la stessa parte ricorrente ad evidenziare, nel ricorso per motivi aggiunti, che “ la qualificazione di un’area quale “sito orfano” non implica ab origine che il responsabile non sia individuabile (…) ma implica che – per quanto di interesse – non sia stato avviato un procedimento per individuare il responsabile ”.

Il finanziamento viene, infatti, accordato anche a quei siti con riferimento ai quali il responsabile o non è ancora stato individuato o non è affatto individuabile, imponendo ai soggetti attuatori esterni e, cioè, ai Comuni, di procedere, comunque, con la procedura di cui agli artt. 242 ss. D.Lgs. 152/2006.

Il PNRR accorda, del resto, un sussidio pubblico non soltanto per le spese di bonifica vera e propria, ma anche per le attività propedeutiche, quali la predisposizione del Piano di Caratterizzazione e dell’Analisi del Rischio, il che consentirà l’aggiornamento della relazione tecnica condotta nel 1999 e la valutazione del quadro attuale, nonché, forse, di individuare il responsabile dell’inquinamento.

18.3. Quanto alle DGR del Veneto n. -OMISSIS- del 29.8.2023 e n. -OMISSIS- del 9.4.2024, gravate entrambe con il ricorso per motivi aggiunti, il Collegio, concordemente a quanto osservato dalle resistenti, osserva come risulti decorso il termine decadenziale di impugnazione; invero, la prima di esse risulta infatti pubblicata sul BUR n. 122 del 15.09.2023, mentre la seconda concernente l’Accordo di programma per la bonifica dei siti orfani ricadenti nel territorio regionale, risulta oggetto di pubblicazione sul BUR n. 53 del 19.04.2024, ragion per cui, al momento della notificazione del ricorso per motivi aggiunti, era già spirato il termine di cui all’art. 29 c.p.a.

19. Il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti, pertanto, vanno dichiarati in parte inammissibili ed in parte irricevibili.

20. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara in parte inammissibili ed in parte irricevibili, ferme restando le precisazioni effettuate nella motivazione.

Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite nei confronti delle amministrazioni resistenti costituite, intese quale unica parte resistente creditrice, che liquida in complessivi euro in € 7.500,00 (settemilacinquecento/00) per compensi, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Zampicinini	Ida Raiola

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.