Pubblicato il 09/05/2026

N. 00558/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00307/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 307 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IR RI, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Alfredo Zaza D'Aulisio in Gaeta, Salita Casa Tosti n. 2;

contro

Comune di Gaeta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Rak, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del Comune di Gaeta, Piazza XIX Maggio n. 10;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Regione in Roma, Via Marcantonio Colonna n. 27;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della nota prot. n.8472 dell'11 febbraio 2016 del Comune di Gaeta, con la quale è stata respinta l'istanza di condono edilizio relativa al fabbricato ad uso civile abitazione;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 22 luglio 2016:

dell’ordinanza n.152 prot. n. 27232 del 20 maggio 2016, con la quale è stata ingiunta la demolizione del fabbricato ad uso civile abitazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 aprile 2026 la dott.ssa NC AN CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 1° aprile 2016 e tempestivamente depositato, il Sig. IR RI è insorto avverso il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Comune di Gaeta aveva rigettato l’istanza di condono edilizio presentata ai sensi della L. n. 326/2003 e L.R. n. 12/2004 per la regolarizzazione di un fabbricato ad uso civile abitazione avente superficie residenziale di 60 mq, ubicato in area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. del 17.05.1956 e d. lgs. n. 42/2004.

Il diniego è stato adottato per carenza di documentazione, non conformità delle opere allo strumento urbanistico vigente e improcedibilità dell’istanza ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) L. n. 326/2003 e art. 3 L.R. n. 12/2004, in quanto avente ad oggetto un abuso di tipologia 1 in area soggetta a vincolo paesaggistico-ambientale, ciò costituendo motivo ostativo alla sanatoria, come ribadito con parere prot. n. 48299 espresso dalla Regione Lazio in data 17 novembre 2008.

1.1. Il gravame è affidato ai seguenti motivi, articolati sotto l’unitaria rubrica “ Violazione di legge – Eccesso di potere ”:

I. “ Continua (illegittimità per incompetenza) ”.

Il provvedimento adottato dal Comune si appalesa viziato da incompetenza assoluta, in quanto espressione di valutazioni di carattere paesaggistico riservate alla Regione (v. d.P.R. n. 616/1977 e art. 117 Cost.), né consta che essa abbia sub-delegato ai Comuni i relativi poteri.

Inoltre, la valutazione paesaggistica sarebbe comunque illegittima in quanto esercitata in spregio al disposto dell’art. 1 della L.R. n. 59/1995, in quanto non preceduta né dal parere della Commissione Edilizia Integrata (art. 1, comma 5) né da quello dell’“organismo tecnico” (art. 1, comma 6), né è supportata da alcuna relazione istruttoria sottoscritta dal Dirigente dell’Ufficio tecnico urbanistico, sul presupposto che i suddetti pareri/relazione sarebbero obbligatori, avendo natura di verifica tecnica;

II . “ Continua (illegittimità per difetto di motivazione) ”.

Il diniego risulterebbe inficiato da deficit motivazionale, non avendo indicato le ragioni per cui le opere oggetto di condono non sarebbero conformi alle previsioni urbanistiche dell’area.

Inoltre, il manufatto ricade in zona E di P.R.G., per la quale non è prevista la possibilità/necessità di uno strumento attuativo, di talché risulterebbe comunque sanabile ai sensi del disposto dell’art. 3, lett. b) L.R. n. 12/2004, seppur in asserito contrasto con la normativa vincolistica e con il P.R.G.;

III . “ Continua (illegittimità per difetto di motivazione rispetto al parere prot. n. 48299 del 17/11/2008 della Regione Lazio) ”.

Il diniego richiama il citato parere della Regione Lazio omettendo di allegarlo o comunque di riportarne il contenuto, e senza indicare nello specifico le ragioni che hanno indotto l’amministrazione procedente ad aderirvi, con conseguente violazione dell’obbligo di motivazione e lesione del diritto di difesa costituzionalmente garantito.

1.2. E’ stata poi paventata l’illegittimità costituzionale degli artt. 32, co. 27, lett. d) , d.l. n. 269/2003 e 3 L.R. n. 12/2004 per contrasto con gli artt. 3, 42 e 97 Cost., nella parte in cui il legislatore ha escluso aprioristicamente dal condono i manufatti ricadenti in area sottoposta a vincolo paesaggistico se non conformi alla strumentazione urbanistica, senza alcuna possibilità di una preventiva valutazione in merito all’esistenza di una compromissione dei valori tutelati dal vincolo.

2. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 28 giugno 2016 e depositato il 22 luglio 2016 il ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 152 del 20 maggio 2016, con la quale il Comune di Gaeta ingiungeva la demolizione del medesimo fabbricato oggetto del diniego di condono, deducendo A) vizi di invalidità derivata, con i quali ripropone le stesse censure dedotte con il ricorso introduttivo, nonché B) vizi propri sub specie di “ Eccesso di potere – Violazione di legge ”, essendo stato il provvedimento demolitorio adottato in pendenza del presente gravame R.G. n. 307/2016 e dunque quando la questione della sanabilità del manufatto era ancora sub iudice , in violazione dei canoni di buona amministrazione e degli artt. 24 e 113 Cost., e senza rispettare le garanzie partecipative di cui all’art. 7 l. n. 241/1990.

3. Il Comune di Gaeta e la Regione Lazio si sono costituiti in giudizio con atto di stile.

4. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 17 aprile 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. Entrambi i ricorsi sono infondati.

6. In premessa va precisato, sul piano fattuale, che è incontestato tra le parti che il manufatto abusivo oggetto del gravato diniego di condono e della successiva ingiunzione demolitoria insiste in area gravata da vincolo paesaggistico ex d. lgs. n. 42/2004 ed è qualificato come di “Tipologia 1” ai sensi della tabella allegata al d.l. n. 269/2003, ossia “ Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”.

7. Ciò posto, principiando dalla disamina del ricorso introduttivo, le censure dedotte con il primo mezzo sono prive di pregio.

Assodato che l’amministrazione comunale è l’autorità investita della competenza in merito alla definizione delle domande di condono edilizio ai sensi degli artt. 32, co. 32 d.l. n. 269/2003 e 35 l. n. 47/1985, nel caso di specie non è dato ravvisare alcuno “sconfinamento” nelle attribuzioni proprie della Regione (amministrazione cui compete ex lege il potere di rilasciare i titoli autorizzatori in materia paesaggistica, salva sub-delega ai Comuni), essendosi il Comune di Gaeta limitato a riscontrare l’insussistenza, a monte, dei presupposti di legge per accedere alla sanatoria di cui al cd terzo condono, e dunque esitato il procedimento con atto che (come si preciserà al successivo paragrafo) assume carattere rigorosamente vincolato.

Motivo per cui non ha pregio nemmeno il richiamo alle previsioni di cui alla L.R. n. 59/1995, con la quale la Regione Lazio ha disciplinato l’istituto della sub-delega ai Comuni delle funzioni amministrative relative alle autorizzazioni paesaggistiche: nel caso di specie, infatti, non vi era alcuno spazio utile per una valutazione di carattere tecnico-discrezionale in vista del rilascio del nulla-osta paesaggistico, in ragione dell’esistenza, a monte, di un motivo ostativo alla sanatoria, correttamente rilevato dal Comune ai sensi dell’art. 6 della L.R. n. 12/2004 (“ Il comune verifica la sussistenza dei presupposti per la concessione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, nonché l’assenza delle cause ostative previste dall’articolo 3 (…) ”).

8. Anche il secondo motivo è destituito di fondamento.

8.1. Innanzitutto si osserva che il gravato diniego è un provvedimento plurimotivato, essendo basato su una molteplicità di ragioni, tra loro distinte e autonome, di talché è sufficiente la legittimità di una sola di esse per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale.

La domanda di condono, infatti, è stata rigettata sia per carenza documentale (non essendo stata mai fornita la documentazione integrativa richiesta dal Comune con nota prot. n. 30230 del 21 maggio 2005, come evidenziato nel preambolo dell’atto), sia per la radicale insanabilità degli abusi, ai sensi della normativa (nazionale e regionale) applicabile alla fattispecie, oltre che per l’acclarata non conformità allo strumento urbanistico vigente.

Ebbene, in disparte il rilievo che il ricorrente nulla ha specificamente dedotto con riferimento alla rilevata carenza documentale, egli concentra le proprie doglianze sul motivo da ultimo richiamato, lamentando, innanzitutto, che non sarebbero state chiaramente ed esaustivamente indicate le ragioni di contrasto con la disciplina urbanistica, senza tuttavia avvedersi che tale ratio decidendi risulta, in realtà, assorbita da quella che fa leva sull’esistenza di un motivo ostativo alla sanatoria, in ragione della preclusione normativa (assoluta) alla condonabilità degli abusi “maggiori” in area vincolata.

Invero, come affermato da un granitico indirizzo giurisprudenziale, con riguardo alle opere abusive insistenti in aree sottoposte a vincolo il condono previsto dall’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003 (cd terzo condono) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza (o “formali”) indicati ai numeri 4, 5 e 6 del relativo allegato 1 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), purché gli stessi non comportino aumento di cubatura e superficie e sussistano le ulteriori condizioni ivi previste (ossia che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e vi sia il previo parere dell’Autorità tutoria). Al contrario, in virtù del combinato disposto dell’art. 32, commi 26 e 27 della legge n. 326 del 2003 e dell’art. 3, comma 1, lett. b) della l.r. n. 12 del 2004 (nella formulazione vigente ratione temporis ), non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato (c.d. abusi “maggiori”, ossia nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie) realizzate (anche in data antecedente all’imposizione del vincolo, giusta la citata normativa medio tempore in vigore nella Regione Lazio), anche se l’area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (cfr. ex multis recente Cons. Stato, sez. VII, 31 marzo 2026, n. 2632; id., 4 febbraio 2026, n. 936; id. 15 settembre 2025, n. 7320; id., 8 settembre 2025, n. 7247; Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2022, n. 9986; id., 2 novembre 2022, n. 9504; Cons. St., Sez. VI, 9 giugno 2022, n. 4700).

Come reiteratamente statuito anche dalla giurisprudenza costituzionale, infatti, il terzo condono è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal citato comma 27, i quali si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 (cfr. Corte cost., sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (cfr. ordinanza n. 150 del 2009 e sentenza n. 225 del 2012, con argomentazioni poi riprese dalla giurisprudenza successiva: tra le tante, Corte cost., sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n. 208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del 2015).

Il provvedimento oggi impugnato, pertanto, ha carattere strettamente vincolato, avendo ad oggetto un abuso cd “maggiore” in quanto di tipologia 1 (trattasi di un intero manufatto realizzato sine titulo , avente destinazione residenziale) insistente in area gravata da vincolo paesaggistico, la cui sanabilità è dunque preclusa ex lege ai sensi delle disposizioni di cui agli artt. 32, comma 27 d.l. n. 269/2003 e 3 L.R. n. 12/204, come esaustivamente e chiaramente evidenziato nel relativo impianto motivazionale, che appunto rileva l’improcedibilità dell’istanza di sanatoria.

Non è dato dunque ravvisare alcun difetto di motivazione.

8.2. Quanto, poi, alla deduzione secondo cui il citato art. 3 L.R. n. 12/2004 ammetterebbe a sanatoria le opere ubicate all’interno di piano urbanistici attuativi, è sufficiente qui evidenziare che, per consolidata giurisprudenza, le opere abusive “maggiori” eseguite su immobili ubicati in area vincolata non sono comunque mai suscettibili di sanatoria, quand’anche riguardino immobili che ricadono “all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti”.

Ed invero la disposizione in esame, laddove esclude dalla sanatoria “ le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (…) non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti ” (cfr. comma 1, lett. b ) deve essere comunque interpretata nel quadro della preclusione dettata dalla normativa statale, che del resto il legislatore regionale ha fatto espressamente salva (nell’incipit del citato art. 3, comma 1, infatti, si precisa testualmente “ Fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del d.l. 269/2003 e successive modifiche, dall’articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall’articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall’articolo 33 della l. 47/1985 ”), avendo in realtà inteso dettare un regime ancora più restrittivo di quello previsto dalla normativa statale (prevedendo che anche il vincolo sopravvenuto determini la non condonabilità dell’opera abusiva), con scelta ritenuta pienamente legittima sul piano costituzionale (cfr. Corte cost., sentenza n. 181 del 2021).

Di talché, l’inciso “ piani urbanistici attuativi vigenti ” non legittima – in deroga alla disposizione restrittiva – la sanatoria degli interventi di cui all’art. 2, comma 1, della LR 12/2004, ossia di “tutte” le opere abusive, ivi inclusi gli abusi “maggiori”: è stato infatti condivisibilmente argomentato che “tenuto conto che la citata sentenza n. 181 del 2021 ha esplicitamente escluso l’illegittimità costituzionale della disposizione de qua in quanto (e proprio nei limiti in cui) costituisce esercizio di una facoltà di maggiore tutela delle aree sottoposte a vincoli, a salvaguardia dei richiamati interessi generali di «precipuo rilievo costituzionale», deve ritenersi che l’interpretazione dell’inciso « non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti » non può spingersi – come prospetta la difesa degli odierni appellanti – a ritenere che, in presenza di uno strumento attuativo, sia consentita comunque la condonabilità delle opere abusive, anche in misura maggiore o più ampia di quella consentita dalla disciplina valevole a livello nazionale. 7.8.8. Invero, sul piano strettamente letterale, l’inciso risulta costruito come una deroga alla stessa previsione del comma 1, lett. b) (e dunque non una deroga alla disciplina nazionale), posto che l’incipit dello stesso comma 1 recita « Fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche (…) non sono comunque suscettibili di sanatoria: (…) » e quindi fa espressamente salva quella disciplina. 7.8.9. Sul piano teleologico, poi, se si ammettesse la condonabilità delle opere abusive “maggiori” realizzate su immobili vincolati laddove ricadenti all’interno di piani urbanistici attuativi, ne deriverebbe che il legislatore regionale avrebbe introdotto una misura ben più ampia di quella prevista dal legislatore nazionale, con l’inevitabile conseguenza che la norma regionale dovrebbe essere nuovamente sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, tenuto conto delle motivazioni della menzionata sentenza n. 181/2021” (cfr. Cons. Stato, n. 2632/2026, cit.).

9. Il carattere vincolato del diniego rende ininfluente la mancata allegazione e/o riproduzione, nell’impianto argomentativo dell’atto, del parere regionale prot. n. 48299 del 2008, che non fa che ribadire la preclusione alla sanatoria contemplata direttamente dalla legge (sia statale che regionale).

10. Va poi rilevata la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata con il ricorso, in ragione della circostanza che la normativa condonistica del 2003 è stata più volte sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, che ha ritenuto del tutto legittima la scelta di adottare un regime più restrittivo rispetto ai precedenti condoni, con l’obiettivo di tutelare “valori che presentano precipuo rilievo costituzionale, quali quelli paesaggistici, ambientali, idrogeologici e archeologici” (cfr. Corte cost., sentenza n. 181/2021, che peraltro si è pronunciata specificamente propria sulla disciplina dettata dall’art. 3, comma 1, lett. b) L.R. del Lazio n. 12/2004, e ancora sentenza n. 196/2004).

11. Il gravato diniego di condono, pertanto, è legittimo.

12. Tale accertamento rende conseguentemente infondati i vizi di illegittimità derivata dedotti con il ricorso per motivi aggiunti avverso la successiva ordinanza con la quale il Comune, facendo seguito al rigetto della sanatoria, ha ingiunto la demolizione del manufatto abitativo in quanto abusivo.

13. Con riferimento, poi, ai vizi propri che inficerebbero detta ingiunzione demolitoria, si osserva quanto segue.

13.1. La circostanza che il diniego di condono sia stato fatto oggetto di impugnativa in sede giurisdizionale non costituisce motivo valido e di per sé sufficiente a paralizzare l’attività di repressione degli abusi edilizi, costituendo essa espressione dei poteri di vigilanza e controllo del territorio istituzionalmente devoluti ai Comuni, di natura strettamente doverosa e vincolata.

13.2. Il carattere tipicamente e rigidamente vincolato dei predetti poteri si riflette anche sul provvedimento che ne costituisce estrinsecazione: l’ordinanza di demolizione, infatti, essendo un atto dovuto e strettamente vincolato all’accertamento di una violazione della disciplina urbanistico-edilizia, e dunque dell’esistenza di un abuso, in funzione della cui repressione essa è adottata, rende ultroneo l’apporto partecipativo del privato previa comunicazione di avvio del relativo procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241/1990, con conseguente applicazione del disposto di cui all’art. 21- octies , co. 2 della stessa legge (cfr. tra le numerosissime Cons. Stato, sez. III, 24 settembre 2025, n. 7502; sez. VII, 31 luglio 2025, n. 6769; sez. II, 27 gennaio 2025, n. 624).

14. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati.

15. Le spese di lite possono nondimeno essere compensate nei confronti di entrambe le parti resistenti, essendosi le medesime limitate a costituirsi in giudizio con atto di stile.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta entrambi.

Compensa le spese di lite nei confronti sia del Comune di Gaeta, sia della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AT CA, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere

NC AN CA, Primo Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
NC AN CA	AT CA

IL SEGRETARIO